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论城市化进程中失地农民权益的保障问题灵山卫窝洛子村任伟近20年来,特别是近几年来由于工业化、城市化进程加快,农村集体土地大量被征用,农民的土地权益经常受到侵害。
土地被征用后,为数众多的失地农民生活艰难,缺乏基本的最低生活保障,其中一部分沦为城市贫民,成为城市中新的边缘群体,他们的生存和发展状况已直接影响到社会的稳定和发展,应引起社会各界切实关注。
一、土地对农民的重要意义在现行的土地制度和政策安排下,农民失去了土地,就意味着社会保障能力的丧失。
如果没有稳定的工作,未来的生活前景必然令人担忧。
目前一个庞大的利益受损人群——失地农民群体已经形成,而且有不断扩大的趋势。
（一）“失地”等于“失业”。
在我国现阶段,土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。
土地也是国家赋予农民社会保障的载体,是农民家庭保障最基本的经济基础。
农民失去土地,也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。
在国内耕地资源普遍紧张的情况下,不太可能分配给失地农民新的土地,除了一部分农民到异地承包耕地,大部分农民已经无田可种,必须自谋生路。
目前,由于生活观念、劳动技能等多方面的原因,农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位,在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势,往往难以找到工作。
政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任,为失地农民提供就业和培训机会。
但是在实际操作中,政府经常工作不到位,只有少数失地农民获得了就业安置。
在激烈的就业市场竞争中,文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位,特别是一些年老体弱的农民,他们打工没人要,经营无门路,办厂缺本钱,就业问题特别突出。
（二）目前农民失地现状。
据《部分失地农民生活现状简析》调查资料显示,被调查的115户失地农户共303个劳动力中,只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业,其余的只能自谋职业。
自谋职业的劳动力中,有40.9%找不到工作,目前基本赋闲在家。
城市化进程中失地农民土地补偿存在的问题及对策【摘要】我国征地地补偿中，存在土地补偿标准过低、补偿方式单一以及补偿分配不合理等问题，这些问题产生的原因在于土地管理和征收制度存在缺陷以及对农民权益的忽视。
完善我国失地农民土地补偿制度，必须完善征地补偿制度、提高征地补偿标准、实行多样化补偿方式以及确保征地补偿款透明、及时足额支付。
【关键词】城市化；失地农民；土地补偿一、失地农民土地补偿存在的问题（1）土地补偿标准过低。
目前，我国现行土地征用补偿标准是依据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，“土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
”若土地征用前三年平均产值每亩1000元，补偿标准则不超过3万元，显然这个标准很低。
而且并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，也没有考虑到土地征用后的用途和市场价值，更没有考虑到失地农民的发展。
事实上，政府拍卖征用的土地，价值翻了好多倍，远高于补偿价格。
对农民而言，长远的生活保障无从谈起。
（2）土地补偿方式单一。
在征地补偿方式方面，虽然政府规定了多种安置补偿方式，如货币安置、用地单位安置、社会保险安置、留地安置等。
但是，由于用地单位安置补偿对失地农民的年龄、知识技能有要求，安置的岗位工资待遇比较低，而且安置能力有限，这对失地农民没有吸引力。
社会保险安置方式中，由于社保基金少，社保领取标准低，又加上失地农民有些参加了“新农合”和“新农保”，失地农民对这种补偿方式也没有兴趣。
留地安置补偿中，一般情况下，留给失地农民的土地比较偏远或交通不便或土质比较贫瘠，采取这种方式使农民既失去土地，又失去钱，农民更不愿采取这种补偿方式。
相比较而言，失地农民更倾向于货币补偿方式，这样就造成了土地补偿方式的单一性。
这种单一的货币补偿方式，虽然有利于政府和开发企业的征地活动，但是从长远看，并不利于失地农民的利益。
（3）土地补偿分配不合理。
失地农民的养老保障制度研究作者：刘明杰黄雪王娟朱苗苗来源：《新农村》2012年第06期一、问题提出（一）失地农民的定义、研究原因：失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。
随着城市化与工业化的发展，失地农民是不得不出现的一种现象。
目前，由于我国城乡二元经济结构不合理和法律制度的不完善，农民在失去土地的同时，不仅没有享受到城市公民的待遇；而且，农民的文化程度不高，就业困难，这样失地农民就处于无土地、无文化、无保障的局面，导致了一系列的社会问题。
（二）、国内外失地农民养老保障问题的现状分析1、国外失地农民养老保障问题的现状：（1）日本，政府注重教育的发展，而且职业培训制度比较健全，再加上其赔偿制度的比较全面，所以失地农民的问题也不像我国这么严峻。
(2)德国土地的征用是在公平的基础上，进行土地的交易，并且对于因为土地征收带来的其他财产损失的补偿也有严格的法律规定。
国外的征地都是在公平的基础上进行交易的，其土地的价格和补偿都有强大的法律做后盾的，明确界定了公共利益，而且由于教育的发达和保障制度的完善，国外失地农民所带来的问题不大。
2、国内失地农民养老保险问题研究的现状：国内提到较多的就是西安的土地换保障，西安从失地农民的转户、就业和技能培训、养老保险、医疗保险和最低生活保障五个方面制定了切实可行的措施。
该项政策实施后改变了以往占地时一次性货币安置的办法，将符合条件的失地农民纳入社会保障体系，最大限度地保障被征地农民的基本生活。
（三）、研究方法：本文先确定了以即墨、莱西市失地农民养老保险的状况与问题的分析研究，以问卷调查为主，结合访谈法，对失地农民和其中的利益相关者进行调查访问，以求得比较真实的资料，提高文章的可信度。
二、即墨、莱西市失地农民养老保险的现状分析（一）调查地区概况1、莱西市总面积1522平方千米，全市辖11个镇、3个街道、1个省级经济开发区，总人口72.13万人，其中农业人口61.50万人。
论国内典型的失地农民就业安置的模式及启示作者：刘娴来源：《经济与社会发展研究》2013年第09期摘要：建立健全失地农民社会保障制度，促进失地农民再就业在一定程度上是维护社会稳定的保障措施。
本文探究了国内典型的失地农民就业安置的模式，通过先进的失地农民就业安置经验总结我国失地农民安置问题的对策建议。
关键词：失地农民；就业安置；启示一、国内典型的失地农民安置模式（一）浙江土地换社保促就业模式。
浙江省人均耕地不足0.5亩，人均耕地是我国最少的省份之一。
随着现代社会经济的发展，浙江省城镇化发展进程不断加快，城郊土地逐渐被征用，失地农民也越来越多。
数据显示二十世纪以来，浙江省城市化征地数量越来越大，已经超过200万亩，失地农民的数量和规模也越来越大。
而在失地农民生活生存的保障中，失地农民的赔偿机制需要不断的创新与发展，浙江省通过数十年来的发展，逐渐探索出改变以往一次性补偿的模式为终生补偿，通过土地换社保和就业培训机制保障失地农民的切实利益，从而有效缓解了失地农民的安置难题，而成立"社区股份经济合作社"的做法更是令人耳目一新。
（二）北京市征地农转工政策。
我国社会保障制度中，基本养老金的组成要素是基础养老金和个人账户养老金两个要素。
在这其中，参保人员退休前一年职工月平均工资的20%计发的即为基础养老金；而参保人员个人账户累计存储额的1/120计发的几位个人账户养老金。
根据医疗保险制度规定，参加保险的人员男性缴费达到35年，女性缴费达到20年的同时符合基本养老金条件的征地转工自谋职业人员，办理退休手续后按规定享受退休人员基本医疗保险待遇。
在失业保险方面，在《办法》正式颁布和实施之前，没有参加失业保险的失地农民无需补缴失业保险费。
而对于《办法》实施之后参加失业保险的失地农民则可以按照缴费年限享受失业保险待遇。
（三）厦门“金包银”模式。
厦门“金包银”模式主要是指当地政府在进行工业开发和产业园建设征地中，在项目的外围按照一定的标准预留土地，作为农民及村庄发展的预留发展用地，在工业用地或者产业园发展不受影响的前提下，失地农民预留地与工业和产业园发展同时进行，实现统一协调的发展。
基金项目２００４年度国家社科基金专项资助西部地区研究项目（０４ＸＦＸ００５）；西南政法大学经济法学科硕博科研项目（ＳＢＹ００６）。作者简介吴太轩（１９７２），男，重庆开县人，博士，讲师，从事农业法及经济法研究。收稿日期２００７!１１!２６
古典经济学家亚当・斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出：“资本一经在个别人手中积聚起来，当然就有一些人，为了从劳动生产物的售卖或劳动对原材料增加的价值上得到一种利润，便把资本投在劳动人民身上，以原材料与生活资料供给他们，叫他们劳作”［１］。这就是“经济人”假说，亦即个体在经济生活中都在为利润最大化而努力，如果不加以规范，整个社会将会无法想象。为引导“经济人”增进社会福利又避免其不当行为，应让大家一起共同参与社会规范制度的构建，这样每个集团的利益都可以得到表达，对于当前失地农民问题的解决，具有指导与借鉴意义。１参与治理的理论滥觞１．１“参与治理”理论的渊源“参与治理”于２０世纪６０～７０年代开始出现，属于行政学研究的范畴，是近代的民主价值回归，是在以“新公共行政运动”为代表的一场学术运动中提出的。这场学术运动认为，应该把政治学和行政学的研究从静态的制度层面引向动态的过程层面，并在实践中积极探索参与治理的方式和方法。２０世纪８０年代以来，工业社会开始向后工业社会转变，人们一方面开始检讨近代以来整个工业社会治理中的民主政治的不充分性，另一方面又试图根据现实社会发展中出现的新迹象去预测并构建未来的社会治理模式。结果，人们的视线被引向了参与治理的问题上，认为社会治理过程中的参与治理是一条可以把民主治理落到实处的途径。正是由于这些原因，２０世纪后期以来，参与治理成了政治和行政学积极倡导和推荐的治理途径［２］，同时法学界也开始探讨如何有效地规制和利用治理，使其更好地为整个人类服务。１．２“参与治理”理论的概念按哈拉尔里的描述，“参与治理”是“有效的参与体现了一种微妙的特性，这种特性远远超出了建立奖励制度、使下级参与解决问题、允许为达到目标有一定的自由或者其他机制。关键的因素包括灌输一种参与文化、一种有关共同管理的合作哲学，真正发扬优点，强调人的价值、某种集体感和形成作为真正参与性领导的基础的参与精神的其他无形的品质”［３］。他认为，组织
管理不应过度追求技术性的合理性，而应树立一种新的观念，即“有效的组织合作”，亦即国家应在公共事务管理上建立起“公共管理机制”，通过多方参与、协同解决的方式，有利于维护现有的基本社会秩序，其中蕴含了有限政府、责任政府、法治政府、效能政府、公众参与、民主、社会公正等理念。１．３“参与治理”理论的正当性持“参与治理”理念的政府把公众参与作为其有效治理的工具，有以下优点：①通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，这不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断，而且符合民主规范；②通过对公民事务的广泛参与，公民能够确保个人利益和集体利益不断地得到政府官员的倾听和关注，还能够阻止统治者侵犯公民的利益；③
民主参与可以增强政府的合法性［４］等多方面的作用。
２“参与治理”理论在失地农民问题上适用的必要性２．１在理论方面：平等、正义等理念在我国已深入人心美国政治学家塞缪尔・亨廷顿认为：“参与治理就是平民试图影响政府决策的活动”［５］。我国有学者认为：“参与治理是公
民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动”［６］。由此可知，参与就是
公民为了实现和维护自身利益而以一定的方式影响政治权力体系的活动的行为。参与是实现民主政治的核心因素，是
公民实现自身利益的重要手段，同时也是以失地农民为代表的弱势群体争取、维护、实现自身利益的不可或缺的重要途径［７］，同时参与治理的程序是参与治理不可或缺的重要方
面。这些理论都为广大人民群众所熟知，为参与治理制度在我国的建立奠定了坚实的理论基础和生存土壤。２．２在现实方面：目前我国存在大量失地农民且其合法权益得不到有效的保护据《经济日报》报道，目前全国失地农民的数量可能超过２０００万人［８］，有学者推算该数据从１９８７～２００１年应至少是３４００万人［９］。还有专家分析，按照目
论失地农民参与治理制度的构建吴太轩，杨斌（西南政法大学经贸法学院，重庆４０００３１）
摘要参与治理制度作为社会治理的重要途径而得到广泛推荐，是对经济人假设理论不足的有效弥补，是对失地农民的有力保护手段。应当运用参与治理理论来构建我国的失地农民保护制度，借鉴国外的成功经验，促使征地程序公开，保障农民参与，引入征地目的合法性，征地补偿司法审查程序，使失地农民参与治理制度从内容到形式趋于完善。关键词参与治理；失地农民；征地中图分类号Ｆ３０３文献标识码Ａ文章编号０５１７－６６１１（２００８）０８－０３３９１－０３
ＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＬａｎｄｌｅｓｓＰｅａｓａｎｔｓ＇ＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｔｈｅＳｙｓｔｅｍｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＷＵＴａｉ!ｘｕａｎｅｔａｌ（ＳｏｕｔｈｗｅｓｔｅｒｎＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬａｗＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４０００３１）ＡｂｓｔｒａｃｔＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｗａｙｔｏｂｅｗｉｄｅｌｙｒｅｃｏｍｍｅｎｄｅｄａｓｓｏｃｉａｌｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｉｓａｅｆｆｅｃｔｉｖｅｒｅｍｅｄｙｔｏｌａｃｋｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｔｈｅｏｒｙ，ａｎｄｉｓａｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍｅａｎｓｏｆｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇｌａｎｄｌｅｓｓｐｅａｓａｎｔｓ．Ｃｈｉｎａ＇ｓｌａｎｄｌｅｓｓｐｅａｓａｎｔｓｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓｈｏｕｌｄｂｅｂｕｉｌｔｂｙａｐｐｌｙｉｎｇｔｈｅｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｔｈｅｏｒｙ，ｕｒｇｅｔｈｅｌａｎｄｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎｐｒｏｃｅｄｕｒｅｔｏｏｐｅｎｂｙｌｅａｒｎｉｎｇｆｒｏｍｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｆｏｒｅｉｇｎｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｓａｆｅｇｕａｒｄｔｈｅｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆｐｅａｓａｎｔｓ，ａｎｄｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｔｈｅｌａｎｄｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎｐｕｒｐｏｓｅｌｅｇｉｔｉｍａｃｙａｎｄｔｈｅｌａｎｄｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｊｕｄｉｃｉａｌｒｅｖｉｅｗｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ，ａｉｍｉｎｇｔｏｒｅａｌｉｚｅｌａｎｄｌｅｓｓｐｅａｓａｎｔｓ＇ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｔｅｎｄｅｄｔｏｉｍｐｒｏｖｅｆｒｏｍｃｏｎｔｅｎｔｔｏｆｏｒｍ．ＫｅｙｗｏｒｄｓＰａｒｔｉｃｉｐａｔｏｒｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；Ｌａｎｄｌｅｓｓｐｅａｓａｎｔｓ；Ｌａｎｄｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎ
安徽农业科学，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｎｈｕｉＡｇｒｉ．Ｓｃｉ．２００８，３６（８）：３３９１－３３９３责任编辑金琼琼责任校对王淼前城市化和基础建设的速度，我国今后每年有２５０万～３００万的农民失去土地。到２０３０年，失地和部分失地的农民将超过７８００万人［８］。即使地处西部的四川省，２００３年失地、无业的农民也达到了１４１．４万人，占该省农业人口的２．１％［１０］。另据国务院发展研究中心农村经济部披露，农民上访中有６０％与土地有关，其中３０％又与征地有关［１１］，这说明了我国现实失地农民问题的严峻形势。２．３在实践方面：国外已有的参与治理程序制度取得了较好的效果国外的城市化进程中已建立了民意调查、听证会、院外游说、公民请愿、公民投票、协商谈判等参与治理程序。一方面，把以失地农民为代表的弱势群体参与治理作为基本的民主权利，并通过设立专门的法律章节或条文来体现参与治理的基本原则和地位、参与的指导思想、要求及精神，且在上述程序中非常重视信息的公开性和知情权维护，并规定了他们获取信息的范围、渠道和相关程序。另一方面，以失地农民为代表的弱势群体参与治理非常广泛，既有实体又有程序，既有参与决策又有参与规划，既有权益保护又有权益救济［１２］，充分体现了对以失地农民为代表的弱势群体的全面关怀。这一系列的制度安排和程序保障将为我国失地农民参与治理程序的构建提供借鉴。３我国失地农民“参与治理”制度困境分析３．１失地农民参与治理的民主意识不强正如邓小平所说：“旧中国留给我们的封建传统比较多，而民主法制传统比较少”［１３］。多少年来，农民并不理解什么是民主，也不知道怎样去争取民主。建国后，党和政府在民主与法制方面做了大量的建设性工作，但在很长的一段时期里并未认真考虑怎样对占人口绝大多数的农民进行民主意识的培育。由于失地农民也是农民大家庭中的一员，他们的参与治理意识也比较差，只有当合法利益受到侵犯时才开始想到救济，且救济方式方法往往很极端。这种状况与我国建设民主的社会主义现代化国家目标很不适应，需要找到一条途径以培育失地农民的民主意识［１４］，把矛盾化解在萌芽阶段。３．２现有相关法规对征地性质的规定容易导致失地农民参与困难由于现行的征地行为是一种具有强制性的行政处分行为，行政主体可以不顾农民的意见而单方面决定征收与否、征收范围、补偿费、征收期限等，并且对于被征收者拒绝、阻挠、破坏征地的行为可以采取强制措施如处以拘留、罚款、警告等，这使行政主体在征地过程中处于强势、主动的地位，被征地的集体和农民则处于明显的弱势、被动地位。在征地过程中，集体和农民的利益往往容易受到不当侵害，法规对农民合法权益也未明确进行程序上的保护，农民参与权利难以保障。３．３现有相关法规对失地农民参与征地的保护难以操作如在土地征用方面，《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。但对公共利益覆盖什么范围、行政征收主体范围及权限、土地征收程序、征地安置、农民权益保护、土地征收违法违规及其处罚等规定和条款，只见于各个单行的法律文件中，缺乏法律执行的可操作性［１５］。我国对失地农民的保护不仅缺少立法上的保护，还缺少司法和程序法的保障。２０世纪９０年代初，最高人民法院甚至出台司法解释，规定所有涉及历史遗留问题的房地产纠纷，法院一律不予受理。但法院的不受理政策并不限于上述历史遗留问题，如２０００年的自贡土地征用案［１６］等，这些都导致失地农民的权益常常受到侵害。总之，当前我国失地农民参与治理难以令人满意，多种因素制约了失地农民参与政策的制定与执行。笔者认为：导致失地农民参与治理现状的根本原因是失地农民参与权利的贫困，在政府主导的各种价值分配以及相关的各种公共
政策制定中，失地农民的利益和意志得不到及时、有效和真实的反映。４完善失地农民参与治理制度的途径４．１提高失地农民的民主意识全面的民主必须以高素质的人才为基础，目前我国失地农民参与治理程序的建立首先要求失地农民自身素质的提高。据统计，２００４年我国小
