以平衡计分卡理念构建陕西地方政府绩效评估体系——以榆林市政府绩效评估为例

中国西部科技　２０１　１年０６月（中旬）第１０卷第１７期总第２５０期　一一以榆林市政府绩效评估为例　李文辉　（西安财经学院，　刘传萍　陕西西安７１　００６１）　摘要：构建科学合理的地方政府绩效评估体系是重新界定政府职能、规范政府行为、推进地方政府行政管理改革，增　强政府公共服务公平性、责任性等的有力工具。本文以榆林市政府绩效评估指标体系为例，结合地方政府使命和战略，　运用平衡计分卡的理念构建出一套新的陕西地方政府绩效评估体系。　关键词：陕西地方政府；榆林市；绩效评估；平衡积分卡　ＤＯＩ：１　Ｏ．￥９６９／Ｊ．ｊｓｓｎ．１　６７１－６３９６．２０１１．１　７．０３４　陕西省地方政府本着“推动科学发展，促进社会和谐，　为把陕西建成西部强省而努力奋斗”、“建设法治型、服务　型、廉洁型政府，为加快发展提供有力的政务保障”的宏　伟目标一直在努力构建并完善地方政府绩效评估体系，以　加强改进政府部门的建设能力，提高自身的执政能力。目　前，陕西政府绩效评估体系总体上更加科学化、规划化，　但与服务型政府建设要求、公众实际需求相比，仍有不小　的提升空间。本文仅以目前榆林市绩效评估体系为例进行　分析并构建新的陕西地方政府绩效评估体系。　生产息值‘ｔＯ分’：孵救收入（ｔＯ箭＇；丽定资产投资（ｓ分＇：｝Ｓ商专ｌ资与扩　经崭麓晨（３５持）　大请费‘彩》）：蕈公有毒缀济茸甚域经济‘４分）：辕食安全（３分＇　社含擞麓《ｌ势）　杜盒事啦‘纷）；人口和计戈薹生育‘纷】　资疆环境（１４分＇　节就减捧（１１分　；生态环境ｃ玢）　桂盒安全‘１２分）　杜会稳定（７射，；安垒生产‘５分）　人民生｛舌‘嚣分ｌ　居鼬收入‘ｌｔ分】：城陵魏蛙【２分’；拄台壤麓（ｔ分）：甓生八犬工较（８　分　表ｌ榆林市政府绩效评估指标体系　ｌ　陕西地方政府缋效管理中存在的问隧　（１）重结果类指标而轻视过程类指标。从榆林市绩　效评估指标体系可知，地方政府绩效评估指标体系由经济　发展、社会发展、资源发展、社会安全、人民生活等５个　反映绩效结果方面的指标构成，而缺少反映政府绩效形成　过程的指标（如学习成长类和内部运作流程类指标），而　重结果轻过程的绩效评估势必造成政府管理的短视行为，　不利于政府管理未来绩效的实现。　（２）可持续发展指标没有得到足够的重视。对于近　些年经济发展以能源开发为主的榆林而言，资源被过度开　采，环境也造成了巨大的损害，将直接影响榆林市经济的　可持续性发展。由表１显示“资源环境”指标分值为　“１４分”可知，保护环境、有效利用资源等确保榆林市经　济可持续发展的重要策略目标没有引起足够的重视。　（３）缺乏产业之间发展比较的具体指标。没有针对　三次产业进行区分，没有针对能源化工产业与非能源化工　产业进行区分。榆林市２００９年三次产业结构比例为　５．４：６６．１：２８．５，第二产业比重过大，第一和第三产业比重　偏小。同时，占榆林６６．１％的第二产业中，能源化工产业总　产值占全部工业的９９．１１％。其产业结构很不合理。在产业化　程度上，农业产业化程度比较低，非能源化工产业及现代服　务业成长比较缓慢。难以形成三次产业协调推进与良性互　动。　（４）对非公有制经济与县域经济发展重视不足。榆林　市煤、气、油、盐资源富集一地，２００９年全市非公有制经济　占生产总值的３５．９％，其非公有制经济发展远远落后于资源　禀赋相近的鄂尔多斯市。“非公有制经济与县域经济”指标　权重低则表现出政府对于榆林市非公有制经济发展重视不　足，也与“十二五”提出的“国强民富”发展目标不能协　调。　２　以平衡计分卡的理念构建新的陕西地方政府绩效评估体系　２．１陕西地方政府绩效评估体系引入平衡计分卡的必要性　平衡计分卡是从财务、顾客、内部流程及学习与成长四　个互相关联的维度来平衡定位和考核组织各个维度绩效水平　的，是有效的公共部门绩效管理工具。在科学发展观的指导　下与时俱进地构建适合陕西地方特色的绩效评估体系是省政　府有效评价和管理各市行政绩效、提升地方政府绩效的有效　工具。结合榆林市政府绩效考核体系存在的问题，以　衡积　分卡的理念构建榆林市绩效评估体系，具体具有以卜意义：　第一，领先指标与滞后指标相平衡。运用平衡计分卡理　念构建绩效评估体系可以为地方政府绩效评估提供均衡的观　点，兼顾领先指标（包括学习成长类和内部运作流程类指　标）与滞后指标（结果类指标），具有防忠于未然的作用，　避免只是事后的检讨。　第二，可持续发展与现阶段发展相平衡。一是从表ｌ可　知，榆林市政府绩效体系虽然兼顾到能源和环境指标，可是　对于榆林这个能源型城市而言，能源和环境应该被捉至更蘑　要的位置。因此，对于榆林市政府绩效考核应加人资源和环　境的权重。二是榆林市拥有得天独厚的丰富太阳能和风能。　收稿日期：２０１１－０４—０６修回日期：２０１１－０４－１９　基金项目：陕西省社会科学基金项目。陕西地方政府绩效评估研究（２０１　０Ｑ００７）；西安统筹科技资源改革创新研究项目（ＳＦ１　００９（４））。　作者简介：李文辉（１９６９一），女，陕西三原籍，西安财经学院讲师，研究方向为企业管理、人力资源管理。

　为开发绿色能源太阳能、风能等可再生资源的综合利用提　供了Ｆ１然条件。而新型能源的丌发利用也是实现地方政府　可持续发展的晕要举措。因此，应将新型能源的开发和利　用纳入榆林政府绩效评估　巾。　第三，产业结构问的平衡。ｊ次产业均衡发展利于产　业问的良性互动，对于榆林市，应将第一产、　、第一产业　的发腱状况纳入绩效评估；其次，应将非能源化：Ｉ＝产业的　发展纳入评估体系；同时非公有制经济与公有经济的均衡　发展有利‘ｊ。　１一二　”规划中“强围富民”目标的实现，　加大非公冉制经济发展的指标权重。　２．２以平衡计分卡的理念构建新的陕西地方政府绩效评估　体系　２．２．１明确陕西各地方政府的使命　在确定平衡计分　的维度和指标时，必须对照陕西各　地方政府确定的使命，确保目标和指标　地方政府使命保　持一致。对于陕西政府组织来讲，其使命是非常明确的，　就是满足公众对公共物品的需求，服务于人民，提岛人民　的生活水平干ｕ生活质量。榆林Ｉ¨以其资源优势，经济发展　已经走在陕西省各地方前列，那么榆林市政府的使命应做　适当调整，即促进人民生活的和谐，人与自然的和谐，经　济发展与环境保护的和谐，保障经济可持续发展。　２，２．２确定陕西各地方政府的战略目标　构建甲衡计分卡绩效评估体系要依据陕西地方政府的　使命和具体内外部环境，制定地方政府的战略目标，确定　战略主题。比如以榆林市为例，榆林市的资源丰富但环境　破坏，　重，人民生活水平总体大幅提高但城乡居民收入差　距拉大，　业发展快速但产业结构单一、经济结构不合　理、非公有制经济发展滞后等等。　此结合榆林市政府使　命，现令阶段榆林ｍ政府的战略目标应定何　发展经济的　同时加强资源环境的保护、增强町持续发展能力、提高农　村人民生活水甲、发展非公经济、发展高新技术。　２．２．５建立地方政府战略目标的因果关系链　构建平衡计分　绩效评估模式，须在明确陕西各地方　政府部门现阶段战略的基础上，将政府战略所内含的一连　串假设，具体转化为一系列的因果关系链。建立因果关系　链，　‘方面有助于将各政府部门战略准确地转化为平衡计　分卡　的一系列评估指标，另‘＿方面则有助于本级政府战　略顺利传达给下级单位的公务员。　例如，榆林市政府绩效平衡计分　的四个要素的Ｌ犬１果　关系链如下：学爿和成长方向，通过学习和成长，将地方　政府培养成一个有能力的组织；内部业务流程方面，要确　保政府公务员工作效果和效率：对＿ｒ顾客方　，要为公民　提供满意的服务，创造良好的社会效益；财务方面，重点　考察地方政府的经济发展状况。　个维度中的每个环节都　是息息干日关的。　学习写嚏＊摹疰　ｆ　ｉ　内辩嬉件崭撂纂瞳　｝　｝　窘肇疰　ｆ　ｆ　啉擎瞳　培莽一个有麓力＃二　确馕政厨公务员＃二　为公民提ｌ共璃意＃　经济发展　的组蛾　Ｉ　ｌ工作效果和热辜　ｌ　ｌ的服务　Ｉ　Ｉ　图ｌ平衡计分卡四个要素的因果关系　２．２．４运用ＣＳＦ与ＫＰＩ构建榆林市的平衡积分卡　明确¨标和各要泰间　果关系链的基础　，运川关　广－］　竺　键成功　素法（ＣＳＦ）寻找到实现战略同标的天键点后，再　进’步将关键成功冈素分解为具体的　实现、¨丁衡鼍的关　键业绩指标（ＫＰＩ）。　财务维度方　而：经济发展不仅包括短期的经济发展，　同时包括经济的可持续恺发展。而资源的有效利用和开发　是町持续发展的具体体现。经济结构　合理是制约榆林经　济发腱的阻碍【天ｌ素。生产总值干Ⅱ财政收入是经济发胜的重　要指标：其次，提高人民　活水平特别是提高农村人口生　活水平是当务之急；Ｉ　时优化榆林地　经济结构是经济可　持续发展的关键，　‘足克服“能源独犬”、加速第一产、Ｉ　和第二ｔ产业发展；二足提升非公经济发展；一足加大高新　技术发展。　此，榆林ｆ　经济发展　重点考察牛产总值和　财政收入，农村人口收入水平，第　、第一产业的比例，　非公经济占有牢，非能源化｜ｒ，　业的比率，高新技术ｒ　有　率等。　顾客维度方面：为公民提供满意的服务表现于一定的　社会保障　福利、不断提高的公民　活质量和较高的公民　满意度。而社会保障　福利目前主要从，火、Ｉ　保险覆盖率、　农村合作医疗覆盖率、农村基本养老金覆盖率等指标衡　量；公民生活质量虑从环境保护（资源的丌发带来的环境　损害问题尤为严重，环境保护属当务之急）、社会法制与　治安、叟化活动、教育公　与创新等指标体现；公民满意　度则时１公民进行评价。　内部运作流程方面：政府公务员Ｉ：作效果和效率源于　两个方而，　是公务员的整体素质，　足从流程方而确保　行政Ｉ：作的有效性。而行政工作的有效性可从决策与计　划、ｉ　ｉ　作流程、信息传递、行政效率、行政创新、廉沾行　政等指标来衡量。　学习与成长方嘶：培养一个有能力的组织就是提高公　务员工作效率、改善其工作态度。临Ｔ作态度和ｒ：作技能　的培养依赖于公务员知识Ｌｊ技能培训、组织文化的培养与　建设、公务员绩效考核与激励；同时个人满意度也直接影　响公务员工作念度。　｛　标黉别　战略目标　Ｃ钳　Ｉ　生产忘值：财政收＾；　第三产业占生产息值　Ｅ率；　经济发晨：　事公膏毒　经济占生产总Ｉ直比率：　射尊方面　刨遣经蒜效益　经济可持接搜展；　发展高新技术占生产总值比率：　公民收＾水串　赍潦有敲利用和并擞：　章麓懑化工产业占工业敖产值　ｂ率：　在村人口收入水平：域馕居民收入水平　为公民提供满意　杜盒馕障与福　：　失业馕险覆燕事：农钉含作医疗疆董摹：　顾客方萄　公民生活煎量：　农村基本莽老盘覆盖事：环境僳护；　擐务　社台　老－；参与括囊：文化活动：　公民满意度　教育公乎与赴牌ｆ　公民满意度　确馁政府公劳晏工　人力垮穗状况　公务晏整体素质；决蘸每计冕Ｉ；工ｆｒｒ．￣　内部业棼斑控　疆　信息信遵：行政效率：行政戗新　廉　作懿集和憩率　行政工作的育热性　洁行鼓　学习与成长方　培养一　ｒ有链力　工谁态度；　磐务员知识与技链培训：　培养与建设姐Ｉ曼文化；　蝠织　工作就力　公番萎绩融莺挺与谤嗡：公务费满意度　表２榆林市政府绩效评估的平衡积分卡　３　新构建绩效评估体系实旋的建议　３．１更新陕西地方政府的绩效管理理念　（Ｉ）地方政府部门根据陕　各地方新的绩效评仆指标　体系以硬各地特点形成自己新的组织文化，比如对地方政　府组织学习的重视、对组织流程的科学设讨　与控制以及对　顾客指标的全方　重视。　（２）绩效评　Ｉ小系的实施足一　个　（下转第４　９页）