从变革性立法走向自治性立法关于人大立法模式演进思

现行宪法公布施行30年来我国立法体制的完善全国人大常委会法工委国家法室李菊2013-01-01 16:41:24 来源：中国人大网2012年12月24日现行宪法在1954年宪法规定的基础上，总结历史经验，从实际出发，对我国的立法体制作了重大改革，对立法权限划分作了基本的界定，确立了统一的分层次的立法体制。

现行宪法实施30年来，在党的领导下，我国的立法体制不断完善。

一、进一步完善了国家立法权现行宪法规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，制定法律；省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例，分别报上级人大常委会批准。

宪法对这些国家机关的立法权限从原则上作了规定，但对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间的立法事项没有作具体划分。

2000年3月，九届全国人大第三次会议通过的立法法，对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，首要的是对全国人大及其常委会的专属立法事项作了规定，一共包括十项，即国家主权的事项，国家机构的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

立法法同时对行政法规、地方性法规可以规定的事项作了规定。

专属立法权的规定，有效地解决了全国人大及其常委会与国务院行政法规、与地方性法规权限的划分。

二、进一步完善了授权立法1984年和1985年，根据改革开放的需要，全国人大及其常委会两次作出决定，授权国务院立法。

根据这两个授权决定，国务院制定了一系列税收条例、有关经济体制改革和对外开放方面的行政法规，其中有些成熟后已经制定为法律。

对国务院的授权决定为促进经济建设和改革开放，加快立法步伐，起到了重要作用。

加强和改进地方立法工作要实现“三个转变”要加强和改进地方立法工作，就要实现“三个转变”。

首先是要转变思路，转变为以人民为中心的立法思维。

地方立法工作是为了保障人民的利益和权益，因此在立法过程中，要充分考虑人民的需求和利益，在立法内容中要注重人民的权益保护，保障人民的参与权、知情权和表达权，确保法律的公正、合理和可执行。

其次是要转变方式，转变为创新型立法方式。

创新型立法方式包括多元化的立法主体参与、多样化的立法形式选择和灵活多样的立法程序。

积极引导各方面力量参与地方立法工作，提高立法的与时俱进性和适应性，更好地满足人民的需求和社会的发展。

最后是要转变机制，转变为协同共治的立法机制。

地方立法工作是一个复杂的过程，需要不同部门、不同领域的专业知识和资源进行合作和共同决策。

要打破部门之间的壁垒，建立起互相配合、协同工作的机制，确保立法工作的高效和质量。

为了实现上述“三个转变”，可以采取以下几方面的措施和方法。

首先，加强立法团队建设。

地方立法工作需要有一支专业、高效的团队进行支持和配合。

要积极引进、培养和选拔具有专业知识和经验的法律人才，构建一支专业的立法团队。

同时，要加强团队的学习和培训，推动团队成员不断提高自身的专业素养和能力。

此外，还可以邀请专业机构和专家学者参与立法工作，提供专业性意见和建议。

其次，加强立法沟通和解读工作。

立法是一个涉及各方利益的过程，需要及时与社会各界进行沟通和交流，听取各方的声音和意见。

可以通过政府官方网站、媒体发布等方式，向社会公开法律草案和立法进程，征求公众的意见和建议。

同时，在立法过程中要及时进行解读和说明，向公众普及法律知识，提高公众的法律意识和法治观念。

再次，加强跨部门合作和协同工作。

地方立法工作涉及多个部门和领域，需要各方的合作和支持。

要加强跨部门的沟通和协调，建立起一个协同共治的立法机制。

可以成立立法协调小组，定期召开会议，研究解决立法过程中的问题和困难。

最后，加强立法监督和评估工作。

中国特色法律体系形成后地方立法思路的转变摘要：地方立法作为中国特色社会主义法律体系中不可或缺的有机统一体，是对国家立法的重要补充和探索，同时也是完善社会主义法律体系的重要领域。

在中国特色社会主义法律体系形成的新的历史起点上，面对现代社会多元利益主体之间的冲突和矛盾，如何发挥地方立法在和谐社会建构中的作用至关重要。

实践的发展需要观念思路的转变，理念思路是立法的指南，科学的理念思路是地方立法和谐的基础和前提。

关键词：地方立法；中国特色社会主义法律体系；立法思路；转变中国特色社会主义法律体系形成后，社会对地方立法的质量、操作性、立法技术与方法等要求更高。

在立法过程中，如何合理利用立法资源，完善地方立法模式；如何加强地方立法保障，推进地方法规系统化；如何地方立法创新，体现地方特色等等都是地方立法实践中不得不解决的现实问题。

地方立法机关应抓住时代特征，顺应国家法律体系对地方立法工作提出的新要求，地方立法的发展必须要更新和转变理念，不断提高地方立法的质量，确保法律法规的正确实施。

一、从封闭式立法向开放式立法转变地方立法规划和计划中的立法项目，从表面上来看，来源广，渠道多，包括政府及其职能部门、人大常委会及人大专门委员会和有关常委会工作机构、人大代表甚至社会公众，有的地方还提到政协及地方领导的立法建议或立法批示等[1]。

但是，实际状况是绝大多数项目还是来源于政府及其职能部门；人大也提立法项目，但数量很少，所占比例很小；也有些立法项目来自于代表提出的议案和社会团体的意见，但这部分项目在立法项目中所占比例更小。

受此局限，有些法规不可避免地出现部门利益色彩明显、缺乏全局性考虑、立法技术不够规范等问题。

比如部门利益问题，有的部门对于对自己有利的行政许可、行政强制、行政处罚等行政权力等内容会积极争取写进法规里，而对于对自己不利的义务、责任、限制性规定则尽量推脱。

这严重影响了政府行政效率的提高，不利于公民合法权益的保障，而且使得立法规划和计划中列入的项目不能真实反映广大人民群众的意愿，不能充分反映立法需求和立法条件，不能实现立法的科学性、民主性。

■■■关注GUANZHU|!2000年7月1日，九届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国立法法》正式实施。

这是一部专门规范立法制度的法律，被大家形象地称为“管法的法”。

立法法实施20年来,我国科学立法、民主立法、依法立法持续深入推进，法律体系不断完善,法治建设迈上新台阶。

用立法促进法治□文/舒颖“赞成2560票，反对89票，弃权129票。

”2000年3月15日，在九届全国人大三次会议闭幕会上，随着时任全国人大常委会委员长李鹏的一声“通过”，历经七年、数易其稿的《中华人民共和国立法法》“诞生”，并于当年7月1日起实施。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。

如何保证立法活动顺利开展、确保立法质量"对立法活动本身予以规范是关键。

“立法法就是专门规范立法活动的法律。

”中国人民大学法学院教授莫于川表示，不是所有国家都有立法法的。

在我国，立法权的行使是否合法、正当、有效，前提当然是宪法的规定，但更常用的判断依据是立法法作出的安排。

立法法根据宪法的原则和精神,把宪法的规定具体化，对立法权限如何划分，各种法律规范的效力层次和它们之间发生冲突时如何适用，立法程序如何进行以及如何加强对立法的监督等作出明确的规定，在我国整个法律体系中起到“支架性”作用，是“管法的法”。

规范立法活动，完善立法体制，保障良法善治天下大治，起于法治。

实现法治，立法先行。

“我国的立法工作是1979年党的■■一届四中全会以后恢复的。

'有法比没法好'是18法治与社会2024年第2期关注GUANZHU■■当时历史语境下的选择。

”莫于川回忆道。

资料显示，从1979年到1994年的15年间，全国人大及其常委会共制定了250多件法律和有关法律问题的决定，国务院颁布了700多件行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或者批准了3000多件地方性法规，另外还制定了大量的行政规章。

激增的立法数量、快速的立法速度，固然缓解了当时无法可依的“法制焦虑”，但也引发了越权立法、立法冲突等问题。

所谓立法权“虚化”，是指本应由代议机构行使的立法职能，实际上并不掌握在立法机构手中，而是被其他机构主导，由此带来立法机构事实上的缺位。

从治理的角度来看，这应是国家治理体系不合理所致。

目前人大立法权在一些情况下的虚化问题，主要表现在两个方面：一是人大立法权被国务院等行政机构代行；二是人大专属立法权被人大常委会代行。

传统治理体系的调整实际上，《立法法》存在的事实本身就足证《宪法》的孱弱。

在《宪法》运行正常和代议制度健全的国家，很少有通过普通法来规定人大如何立法、人大与其他机关如何分享立法权的现象，因为正常的宪法解释就已有此功能。

而中国之所以有《立法法》，在很大程度上正是为了落实《宪法》的执行力，带有宪法解释的意味。

人大立法权的虚化不能简单地被归结为行政机构与立法机构之间的权力博弈，而涉及更深层的国家治理体系的传统。

中国传统的国家治理体系包括党委、政府、人大、政协、军委这五大机构。

在中央由执政党最高层的政治局常委负责不同的班子，分工协作；在地方则由地方执政团队进行分工，但主要的人事任命权力则属于上级党委。

从而在中央和地方层面均形成了以执政党为核心、以党内分权为特点、以政策为治理工具、权力向上集中的治理体系。

在推进国家治理体系现代化的背景下，这种传统的国家治理体系与人大固有的治理功能之间的关系存在需要调整的地方。

首先，从人大在治理体系中的地位来看，虽然《宪法》规定了人大为最高国家权力机关，但在实际运作中，从其人员组成、会期、议事程序、选举办法来看，程序性权力并未完全到位，特别是立法权并不完整。

这些情况，凸显国家治理体系内在平衡与合理性应是未来变革需要考虑的重点。

其次，从实际政治运作来看，以政党为核心的治理体系，必然以党的政策为治国理政的重要工具；而以人大为最高权力机构的治理体系则主要依靠法律为治理工具。

因此需要协调政策与法律的关系，要保证一切重大改革都在法律的框架内进行，不能绕过法律程序。

全面依法治国，执政党要带头遵守宪法和法律，维护法律的权威。

从“变革性立法”走向“自治性立法”—关于人大立法模式演进的思考立法作为创制和发现规则的一种活动，在近代人民主权和民主理念的影响下，由代议机关来行使几乎成为一种常例。

但这种立法形式却可能出现表达民意与尊重专业智慧、效率与公平之间的矛盾，也存在名义上尊重个人人格和自治能力与实质上导致个人在民主剧场中“缺席”的悖论。

中国人民代表大会制度，是代议民主制度同具体的中国民主实践相结合的产物。

行使立法权能是人民代表大会最重要的活动内容。

新中国成立后的多部宪法和宪法性文件都规定了全国人民代表大会有权制定和修改法律。

但人大实质行使立法权的过程却一波三折。

1949年—1956年是人大立法的初始阶段，该阶段在新中国立法史出现了两大里程碑性的事件：其一是一届全国人民代表大会一次会议隆重召开，其二是中国历史上第一部社会主义类型宪法的诞生。

在1954年召开的一届全国人大一次会议上，通过了《宪法》和《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要法律。

1957年—1976年是人大立法罹遭严重挫折的阶段。

在此阶段，唯一享有国家立法权的全国人大除通过1975年宪法外，未制定一部法律。

尤为可悲的是人大自身的活动也极不正常，特别是1965年2月至1974年12月，10年中全国人大竟未曾召开一次会议，1959年后全国人大常委会的工作人员只剩下100多人。

1978年至今是中国人大立法的快速成长时期。

因应社会主义民主和社会主义法制建设的需要，人大全面加速立法运作的步伐。

主要表现在：立法权限体制划分日趋完善，立法权运行体制逐步发展；形成了一个既具特色又颇有规模的法的体系。

到2003年底止，全国人大及其常委会制定的法律包括法律性文件有400多件，国务院制定的行政法规有800多件，地方人大及其常委会制定的地方性法规近8000件，部门性规章、地方政府规章多达30000件。

与此同时随着部门法的增多，形成了一个包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、程序法等基本部门法和其他一些法的集群在内的较为完整的发的体系，一些新兴的部门法在法的体系中逐渐占据了重要的地位。

㊀㊀２０２１年４月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀术㊀交㊀流㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ａｐｒ．，２０２１总第３２５期㊀第４期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｃｈａｎｇｅ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳｅｒｉａｌＮｏ．３２５㊀Ｎｏ．４㊀法学研究①㊀为统一表述，若无特殊指明，本文所称 设区的市 特指‘立法法“修订以后首次获得地方立法权资格的２７３个 市 ，具体包括除４９个 较大的市 以外的２４０个设区的市㊁３０个自治州以及广东省东莞市和中山市㊁甘肃省嘉峪关市３个不设区的地级市㊂［收稿日期］２０２１－０２－１８［基金项目］江苏省高校哲学社会科学基金资助项目 新时代江苏大运河文化带建设的法规研究 （２０１８ＳＪＡ１６４３）［作者简介］段东升（１９８７ ），男，江苏徐州人，博士研究生，从事网络法学㊁法社会学研究㊂设区的市地方立法的困境与进路段东升（南京师范大学法学院，南京２１００２３）［摘㊀要］赋予设区的市以立法权，不仅是全面依法治国基本方略下的重大战略举措，也是实现 以良法促进发展㊁保障善治 的重要制度安排㊂地方立法权的扩容，为市域治理的法治化提供了合法性根据，不仅可以激发地方发展活力，促进社会治理方式创新，而且可以有助于完善地方法制，提升国家整体法治水平㊂地方竞争格局下，市级立法尚存在着形式主义立法现象严重㊁立法权滥用问题突出以及立法的创制性表达不彰等问题㊂［关键词］市域治理；设区的市；地方立法权［中图分类号］Ｄ９０㊀［文献标志码］Ａ㊀［文章编号］１０００－８２８４（２０２１）０４－００６８－１０自党的十八届四中全会提出 赋予设区的市以立法权 以来，设区的市①立法权问题成为立法学界和立法工作部门关注的重点㊂特别是２０１５年３月‘中华人民共和国立法法“（以下简称‘立法法“）修订以来，围绕设区的市立法权的讨论热度始终不减㊂㊃８６㊃设区的市地方立法的困境与进路本文从五年来设区的市立法工作入手，试图就学者们和实务工作者们共同关注的市级立法权限㊁立法越权㊁立法重复等共通性问题，进行原因分析并提出可能的解决思路，以期为设区的市立法工作的发展与完善略尽绵薄之力㊂㊀㊀一㊁功能定位：市域治理法治化的合法性根基修正后的‘立法法“普遍赋予了设区的市取得地方立法权的资格，自此市级立法机关成为我国立法体制中的一个独立层级，这种重大立法修正无疑是我国央地立法权限划分的巨大变革㊂‘立法法“放弃了适用多年的 较大的市 概念，转而采用 设区的市 概念，从而在制度层面解决了过去 较大的市 享有立法权而普通设区的市不享有立法权的权力配置不平等的难题，最终实现了市级立法权的平等配置㊂［１］从规范功能来看，授予所有设区的市以地方立法权是实现国家治理现代化的重大战略举措，它为激发地区发展活力，促进社会治理方式创新，丰富地方立法素材，乃至完善地方法制，带动国家法治水平整体提升提供了一大契机㊂具体来说，设区的市地方立法权主要具有以下功能性优势：（一）满足地方因地制宜需要赋予设区的市以地方立法权可以满足地方治理因地制宜的需要㊂中央立法系最高立法机关做出的统一制度安排，难以全面照顾到地区之间发展不平衡的现状，因此部分立法决策难免存在 一刀切 式的局限，不能有效应对地区差异所带来的执法困难㊂与省级地方立法权可以有效缓解省与省之间因经济社会发展不平衡㊁不充分所引发的法治差异化相比，市级地方立法权可以进一步破解省域内部各地发展所面临的特殊治理难题㊂设区的市在不违背上位法的前提下，可就中央立法做出变通性规定，使法律的施行能够贴近民众生活和地方实际㊂［２］赋予设区的市以地方立法权可以充分调动市级立法机关的积极性㊂‘立法法“修改后，全体设区的市均被赋予了地方立法权，这不仅有助于化解经济发展 超前 与法制保障欠缺的难题，还有利于缓解地方立法权与事权之间的张力㊂（二）提升国家整体法治水平赋予设区的市以地方立法权，是实现地方治理法治化的必然要求，有利于提升国家整体法治水平㊂第一，地方立法权有助于约束地方政府依法改革㊁依法行政，规避地方治理和改革中潜在的 反法制 制度风险㊂地方立法权扩容后，设区的市还可将地方独特的改革发展智慧上升为地方性法律文件，从而为我国的改革开放事业写下更为翔实的注解㊂第二，有助于落实 以人为本 的法治思想㊂［３］设区的市启动的立法项目直接涉及当地居民的切身利益，往往是本地民众最为关心的事项㊂因此设区的市在开展立法活动时，应尊重民众正当的法权要求，引导民众有序参与，增强立法的民意基㊃９６㊃学术交流㊀２０２１年第４期础，树立法律的权威㊂第三，有利于减少决策失误，提高立法的针对性和可操作性㊂㊀㊀二㊁实践诊断：地方竞争格局下的市级立法‘立法法“修正后，各省㊁自治区人大及其常委会高度重视，大力推进设区的市立法工作，各设区的市人大及其常委会也积极开展筹备工作，探索创新地方立法工作体制，增设相应立法专门机构，积极引进立法人才，完善立法工作程序㊂经过近五年的努力奋斗，设区的市地方立法工作取得了不错的成绩㊂截至２０２０年８月，除西藏那曲市外全国共有２７２个设区的市得到了省㊁自治区人大常委会的确权，首次获得了地方立法权，并相继开展了地方立法工作㊂自２０１５年３月至２０２０年２月，设区的市共制定地方性法规１３７５件，其中２０１５年４件㊁２０１６年２７９件㊁２０１７年３１８件㊁２０１８年３５３件㊁２０１９年４１１件㊁２０２０年１－２月１０件㊂以２０１６年制定数量为基准，可知四年里设区的市立法文件数量年均增长幅度高达１３．４％㊂［４］这些数据显示，五年来设区的市的立法工作取得了很大的成绩，特别是在丰富完善我国社会主义法律体系，引领和推动地方治理和改革方面发挥了重要作用㊂［５］但与此同时我们也应当看到，设区的市立法工作起步较晚㊁基础较为薄弱，在立法理念以及工作机制等方面还存在不足㊂具体来说，设区的市的立法工作主要存在以下问题：（一）片面追求立法政绩造成地方立法呈现出高度同质性地方立法权的松绑，使得设区的市积压多年的立法冲动终于得到释放㊂以江苏省Ｈ市为例，该市自２０１６年取得地方立法权之后就立即开展立法工作，当年就确定了３个正式立法项目和４个调研项目㊂在这种立法氛围的影响下，各设区的市纷纷启动立法工作，争做地方立法工作标兵㊂截至２０２０年１２月底，所有设区的市中以山东省的潍坊市和安徽省的蚌埠市制定的地方性法规最多，分别是１８件（其中有效１１件㊁修改６件㊁尚未生效１件）与１７件（其中有效１２件㊁修改４件㊁尚未生效１件），平均一年３．５件，每个立法文件出台的时间仅为３．４个月㊂但当我们将视角转向立法工作的具体流程时会发现，设区的市立法机关对于立法项目的确立缺乏整体性的科学规划，景观式立法现象十分严重㊂［６］为了追求立法政绩，部分设区的市在立法项目的选择上，缺乏充分的必要性论证和实证调研，致使立法项目的同质性特征十分突出，形式主义的立法趋向明显㊂以潍坊市和蚌埠市出台的地方性法规为例，１３个文件中有８个高度重合，项目重复率高达６２．３％㊂片面追求立法政绩，轻视地方立法实际的景观式立法，严重违背立法这种特殊法律活动的特性以及立法程序内在的约束性特征；而且因为缺乏问题导向㊁忽视总结地方立法需要，势必难以有效回应地方治理难题㊂㊃０７㊃设区的市地方立法的困境与进路（二）地方扩权冲动诱使市级立法活动蕴含权力滥用隐忧通过对全国人大网中国法律法规信息库发布的１３７５件市级地方性法规进行事项分析发现，部分立法事项明显超过了‘立法法“第７２条第２款规定权限范围，实有立法权滥用之嫌㊂经统计，在法定立法事项之外进行立法的占据法规总量的一半以上，大致表现为以下三种情形：第一，立法项目明显超出法定立法权限㊂这种情形比例不大㊂第二，立法项目虽未完全脱离法定立法权限，但处于一种似是而非㊁模棱两可的状态㊂这种情形占比较高，其内容往往与政府承担的经济㊁文化以及社会管理等职能相关，难以对其作较为明确的归类㊂第三，一些看似未超出法定事项范围，但其实体内容以及具体规则中 掺杂大量私货 ㊂这种情形的比例最高，难以一一罗列作内容比对㊂从类型上看，市级立法机关对于立法权的滥用大致可以分为越权立法与立法抵触两种㊂越权立法是指立法主体超越法定的或授予的权限制定法律规范的行为㊂［７］在地方立法实践中，越权立法主要表现为市级立法机关确定的立法项目既不在法定事项之内也无上位法作为制定依据㊂［８］立法抵触是指就同一事项不同层级法律规范均作出了规定，但下位法的规定与上位法的规定之间存在着矛盾与冲突的一种状态㊂对于设区的市来说，立法抵触就是其制定的地方性法规违反了宪法㊁法律㊁行政法规以及省级地方性法规㊂在立法实践中，市级法律文件抵触的对象主要是‘行政处罚法“‘行政强制法“以及‘行政许可法“中处罚㊁强制以及许可事项㊂上述行为若不及时加以矫正和克服，不仅会浪费有限立法资源［９］，引发与赋权目的相悖之功能异化风险［１０］，甚至还将产生地方立法割据危害国家法制统一的可怕后果㊂（三）消极循旧的立法倾向限制了地方立法的创制性表达通过对数量呈几何倍增长的市级地方性法规内容进行比对发现，部分市级立法文件存在着严重的内容重复问题㊂为了规避立法工作中可能发生的越权立法风险，不少市级立法机关在立法时偏向于采取依附上位法重复式立法模式［１１］，即在起草法律文件时多照抄中央和省级立法，以提高立法效率节省立法时间，致使地方立法工作甚至一度出现小法抄大法㊁后法抄前法的现象泛滥㊂［１２］有的学者曾对浙江省７个设区的市出台的市容环卫立法进行分析，发现‘立法法“修正前出台的２部管理条例重复上位法的比例为１８．５％；‘立法法“修正后出台的５部管理条例重复上位法的平均值高达２５％，其中总则部分重复比为４０％㊁行为规范为１９％㊁保障和监督为１８％㊁附则部分为９％㊂［１３］据此可知，在地方立法权扩容的背景下，立法重复问题不仅未得到有效的纠正和控制，反而有进一步蔓延的趋势㊂然而，与激进的越权立法相比，一直广泛存在的地方立法重复问题始终未受到地方立法部门应有的关注㊂［１４］重复式立法比例的上扬，意味着市级地方性法规 独立型创制 的不足，地方的独特性优势以及民众的正当法权要求未能得到应有的回应和制㊃１７㊃学术交流㊀２０２１年第４期度化表达㊂地方立法的生命力根植于本地区的地情㊁民情，用以应对本地之特殊情况和实际需要；相反，依附于国家和省级法律法规的市级重复立法，不仅不能有效回应地方差异化发展的诉求，而且因针对性的匮乏，其操作性和实际功用必将大大削弱㊂㊀㊀三㊁追本溯源：在激进与保守之间徘徊的地方立法（一）地方立法的仓促启动掩盖了筹备工作准备不足为预防设区的市因立法准备不充分却仓促启动立法工作可能引发立法质量下降危害国家法制统一的风险，全国人大在‘立法法“第７２条第４款中预先作出制度安排，将实质启动设区的市地方立法权的 阀门 交由省和自治区人大常委会来掌控，要求设区的市在实际取得地方立法权之前应做好相应的筹备工作，并以此作为其实际开展立法工作的前提㊂这是因为对于所有首次被赋权的设区的市而言，具体承接此项权力尚面临一些体制㊁机制障碍，比如长期欠缺立法经验㊁机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及相应的保障措施也不充分等㊂从五年来各省㊁自治区人大常委会确定设区的市开始立法的实践来看，确权工作并不符合‘立法法“ 有步骤㊁分时间 以及积极稳妥推进的进度要求，反而呈现出蜂拥确权㊁确权未有效分批的特点㊂依照‘立法法“第７２条第４款的要求，设区的市应积极开展立法筹备工作，健全立法体制，提升立法能力；对应的省级人大常委会也应扎实推进赋予设区的市地方立法权工作，标准不能降低，底线不能突破，坚持 成熟一个㊁确定一个 ，做到既积极又稳妥㊂［１５］但从数据来看，省级人大常委会开展的立法确权工作反而呈现出蜂拥确权特点㊂截至２０２０年２月，全国２７个省㊁自治区人大常委会均已作出 确定开始立法决定 ，共有２７２个设区的市获得地方立法权确权㊂同时，相应数据显示确权工作也未践行有效分批的要求，山西㊁内蒙古㊁辽宁等１１个省㊁自治区实行一次性批准，共批准了１０２个设区的市，其余１６个省㊁自治区虽然实行分批放开，但第一批批准的数量也高达９１个㊂各省㊁自治区确定设区的市开始立法的具体步骤和时间 阀门 的全面失守，意味着新‘立法法“约束设区的市地方立法权 五道防线 中 全面赋权㊁稳步推进 的第一道防线轰然洞开㊂［１６］立法筹备工作考核的放松，将引发一系列的不利后果：第一，大批量准备不足的设区的市都实际取得了立法权㊂这是诱发立法形式主义现象泛滥的重要原因㊂第二，大量设区的市立法能力建设不足㊂这是导致立法文件质量不高的主要原因㊂第三，给省级人大常委会对于设区的市出台的地方性法规的批准㊁备案以及审查工作带来前所未有的压力㊂［１７］（二）权限规定不明为地方立法权不当行使埋下隐患‘立法法“对于设区的市立法权限规定的不明确是导致市级立法机关越权立法的㊃２７㊃设区的市地方立法的困境与进路重要原因㊂为了防止立法主体扩容可能带来的立法越权等问题，‘立法法“在对设区的市进行普惠性授权的同时，改变了以往对市级立法权限不作限制的制度安排，采用明文列举式的赋权模式，即 三大事项＋等 ，将其限定为 城乡建设与管理㊁环境保护和历史文化保护等事项 ㊂其本意是为了给设区的市行使立法权时提供明确性指引，从而预先防控和降低因立法主体数量激增而可能导致的立法失范风险以及法律抵触的几率㊂但从语义结构来看，‘立法法“对立法事项的规定是一种极易引发解释适用分歧的概括模糊性表达，难以对 三大事项 与 等 的具体含义加以阐明，这就给设区的市越权立法留下了空间㊂第一，仅就 三大事项 而言，相较于含义相对明确的 环境保护 和 历史文化保护 ， 城乡建设与管理 的理解与界定因解释主体立场的不同而具有天壤之别，成为理论界与立法工作者论证设区的市立法权限宽狭的主要焦点㊂［１８］目前，持广义解释的观点占据主导地位㊂［１９］对此，亦有少数学者提出了相反的观点，从文义解释和历史解释的角度对 城乡建设与管理 作狭义解释㊂［２０］第二，理论界与实务界对于 等 字解释的争论十分热烈，尚未达成一致意见㊂相较而言，目前 等内等 观点成为主流意见㊂［２１］对此少数持 等外等 观点的学者立足设区的市立法实践，对 等内等 提出质疑，并提出可从以下方面对 等 字的限缩性解释作出突围：一是 等外等 ，但事项应与前三项范围性质类同㊂二是对其作 法律另有规定来理解 ㊂三是在‘立法法“第８条之外确定一个绝对排除范围，非排除范围均认可为可立法事项㊂［２２］设区的市立法权限的不清，不仅易为市级立法机关越权立法等权力滥用行为 背书 ，而且极大地增加了因 法出多门 所引发的法律规则体系内部冲突与矛盾的几率㊂因此在实际的立法工作中，一旦遇到难以准确把握的立法项目，市级立法机关往往会采取以下措施来 规避 越权立法的法律风险：第一，遵循先例，即检视其他市级立法机关有无启动开展乃至通过此类立法项目；第二，向上级立法机关请示；第三，援引部分 权威 人士的指导性意见，比如全国人大宪法和法律委员会㊁全国人大常委会法制工作委员会的意见以及主要领导人的讲话等㊂但是上述看似能为设区的市立法工作提供适当指引的 保险 做法，多是一些基于长期立法工作经验的总结，均不具有法律效力，难以作为设区的市开展立法工作的 法定 依据㊂（三）立法机制缺位制约地方立法能力影响立法质量优质的地方立法，首先要反映地方发展的实际情况，回应地方差异化发展诉求和民众正当法权要求；其次应与本地实际相结合，提高立法的针对性和操作性；最后还应具有适当的前瞻性，从而为新时代新形势下地方发展中新问题提供法治化的解决路径㊂这就要求立法者拥有很高的立法能力，能对纷繁复杂的社会现象加以抽象概括从而给未来形势发展作出恰当规则指引㊂可见，立法能力是决定地方立法质量的关键性㊃３７㊃学术交流㊀２０２１年第４期因素，是地方立法机关有效行使立法权，提升立法的科学性和操作性，优化立法质量的前提和保证㊂但立法能力并非一个空泛概念，它以立法机制作为重要支撑，涵盖立法主体组织配置㊁人才配备以及相应制度保障等诸多方面㊂通过对地方立法机制进行考察发现，许多新获赋权的市级立法机关普遍存在机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及立法保障机制不完善等问题㊂［２３］第一，从内部组织的设置来看，市级立法机关内部并无统一的㊁规范的专门立法机构㊂第二，从工作人员的构成来看，专业人才匮乏㊁明显欠缺立法经验㊂［２４］立法机制的缺位所引发的立法能力不足，致使市级立法机关难以承担地方立法工作的重担，地方政府及其职能部门反而借机成为相关立法项目的引领者，市人大及其常委会的主导性地位被架空，严重影响了地方立法的合法性和权威性㊂这种立法机制缺位所导致的立法偏差，是诱发地方立法部门化㊁部门立法利益化等问题的主要原因㊂㊀㊀四㊁革新路径：设区的市行使地方立法权的积极稳妥举措（一）细化立法程序，规范立法过程，提升地方立法的科学性设区的市立法机关在启动立法工作时，应妥善处理自身立法能力不足与地方迫切立法需要之间的矛盾，立足本地社会经济发展实际，科学编制立法规划确定立法计划合理选择立法项目，实现落实中央和上级要求㊁满足群众正当诉求以及回应地方治理现实需要的有机统一，进而制定出一大批富有地方特色㊁具有独特地方风貌的地方性法规㊂设区的市在编制立法规划时应实事求是从实际出发，着眼于地方社会经济发展的突出问题，自觉将立法规划与中央决策相协调，深刻总结地方发展的实践经验，充分发挥地方立法机关的积极性和创造性，坚持服务大局与地方差异化发展并举㊂设区的市在确定立法计划时应坚持问题导向，对立法规划中所列的重大立法任务进行合理排序，切忌四面出击，集中有限的立法资源推进地方立法工作有序进行㊂立法计划是立法机关开展具体立法工作的 时间表 ，是落实地方立法规划以及开展地方具体立法项目的重要环节㊂立法计划的确定要充分考虑以下问题：首先，从地方立法权的功能定位出发，对立法规划所梳理的立法任务进行区分㊂其次，对区分后处于市级立法权限之内的立法任务㊁立法机关应根据中央和上级部门的部署㊁地方治理的迫切程度以及民众的法权要求等因素予以排序，切勿不分轻重缓急同时上马㊂最后，对于确有立法必要且立法时机成熟的立法任务应纳入立法计划，以为后期立法项目的选择提供依据㊂立法计划确定后，设区的市立法机关应当立足本地区发展的实际情况，合理选择立法项目㊂为了破解立法实践中存在的立法项目重复㊁地区特色不彰等问题，在今后立法项目的选择上，设区的市首先要转变立项思路，从以往贪大求全㊁华而不实向精细㊃４７㊃设区的市地方立法的困境与进路化立法转变；［２５］其次，尽可能选择一些切口小㊁易操作的立法项目以突出地方特色，发挥地方立法查缺补漏的功能性优势；最后，立法项目一经选定，就应当严格按照规划㊁计划执行，严禁将一些论证不充分的立法项目突击 插队 ，破坏立法工作的正常节奏㊂（二）恪守法定立法权限，构建功能有机统一的法律控制体系在全国人大常委会尚未就设区的市立法权限做出立法解释前，在地方立法权限扩容的初期本着积极稳妥的态度，应对市级立法权限作严格解释㊂具体理由如下：首先，立法并非应对地方治理难题的万能良策㊂［２６］其次，对市级立法权限作严格解释可以有效缓解省市两级地方立法权之间的张力，降低法律体系内部矛盾与冲突的发生几率㊂最后，在全面依法治国和 重大改革于法有据 的背景下，恪守法定立法权限还可以抑制市级立法机关的立法冲动，预防因行政权扩张可能引发的公民权利受损等法律风险㊂基于以上理由，我们建议以肯定列举兼以否定排除的方式来对设区的市立法权限作出明确规定，以寻求 保障立法权的统一性和维护地方立法的多样性之间的黄金分割点 ［２７］㊂从肯定列举的角度来说，是指对 三大事项 作具体列举以明确其范围，排除因相应法律概念含义不清所导致的解释分歧，大体包括：第一，城乡建设与管理，涵盖城乡规划㊁房地产开发㊁征地拆迁补偿等；第二，环境保护方面，涵盖大气㊁水㊁海洋㊁土地等；第三，历史文化方面，涵盖文物保护㊁历史文化遗址㊁历史文化遗迹等㊂［２８］从否定排除的角度来说，市级地方立法权绝对不能涉及以下领域：第一，‘立法法“第８条规定的 国家专属立法权 ；第二，涉及政治和宪法等重大议题；第三，跨区性的社会管理㊁经济管理类等事项；第四，其他不宜由市级地方性法规规定之事项㊂［２９］当然，对于设区的市越权立法等乱象的约束，不能仅寄希望于事前的立法权限限定，还应加强事中的法律批准和事后的备案与审查㊂首先，‘立法法“第７２条第２款规定设区的市制定的地方性法规须报省级人大常委会经合法性审查批准后方能生效㊂其次，为了应对因立法主体扩容而 法出多门 可能导致的立法抵触与冲突，‘立法法“第９８条规定设区的市制定的地方性法规应在公布后３０日内由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案㊂最后，对于经审查确实构成立法抵触的市级地方性法规，全国人大常委会和省㊁自治区人民代表大会有权改变或者撤销㊂这样就形成了集事先权限限定㊁事中批准以及事后备案审查为一体，确保设区的市地方立法权之 适应地方立法需要 与 维护法制的统一 功能有机统一的法律控制体系㊂（三）健全立法体制，强化立法机关在地方立法中的主导地位在地方立法工作中，应发挥人大及其常委会的主导性作用，这不仅是其作为国家权力机关地位的应然体现，也是加强和改进我国立法工作，提升立法质量，全面推进依㊃５７㊃。

关于改革我国行政立法程序制度的思考演讲范文</&#83cript> 杨明成一、建立统一的行政立法程序标准。

目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。

因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。

这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。

目前国务院正在研究制定有关的条例。

不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。

近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。

制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。

制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。

因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

二、建立严格的行政立法规划、审查制度。

由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。

在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。

我国也应当建立行政立法的规划制度。

一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。

另一方面，严格计划制订的程序。

首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。

其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。

最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。

审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。

审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。

行政主体制度变革：模式、程序与法制保障--以大部制改革为切入杨治坤【摘要】当前大部制改革中，采取统一调整模式、程序或单一调整模式、程序对行政组织和行政职权进行调整，客观上对行政主体制度产生了重大影响，包括形式上行政主体资格的消灭、产生和行政主体行使行政职权的质量提升。

随着大部制改革的深化，一方面要实现政策推进式向法律推进式转型，以法律保障大部制改革程序的法制化，另一方面要通过完善行政组织立法体系，通过法律来规范行政主体制度，以同步推进大部制改革与行政主体制度变革的契合。

【期刊名称】《广东行政学院学报》【年(卷),期】2013(000)003【总页数】5页(P47-51)【关键词】行政主体制度;大部制;模式;程序;法制保障【作者】杨治坤【作者单位】深圳职业技术学院，广东深圳 518055【正文语种】中文【中图分类】DF212大部制改革要求按政府综合管理职能的原则整合政府部门，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，组成大部，形成决策、执行与监督三权相互制约、相互协调的三权架构，并优化对应的行政组织结构和建立顺畅的行政运行机制。

大部制改革将可能对现行行政主体制度产生重大影响，导致现行行政主体资格的消灭或新设，进而行政主体行使行政职权的质量提升，促使行政主体的功能分化与关系再造，以及形成行政主体扁平化与纺锤形化的组织结构。

本文试分析大部制改革中行政组织调整和行政职权整合的路径，以探究行政主体制度变革的模式、程序与法制保障问题。

在现行行政主体理论下，无论是行政组织的调整还是行政职权的整合，抑或是二者的组合，均会对现行行政主体制度产生影响。

因此，我们可以通过行政组织和行政职权的调整方式来探索大部制改革中的行政主体制度变革模式。

（一）统一调整模式。

统一调整模式基于对同级人民政府及其所辖职能部门的职能、职权与组织进行整体、系统的考虑，通过职能整合和行政职权分化组合，一并对政府多个职能部门作出相应调整。

我国近年历次大的政府机构改革即是采用这种模式，尤其以2008年大部制改革最为典型。