浅析安康市移民搬迁社区中的服务体系构建

移民搬迁调查分析—基于陕南移民搬迁调查报告

张国栋谭静池李玲

内容摘要:陕南移民搬迁是新中国成立以来实施的最大规模的移民搬迁工程,搬迁移民240万人,比三峡移民多100万人。移民搬迁是集地质灾害移民、洪涝灾害移民、生态建设移民、扶贫移民、工程移民为一体,对推进城镇化建设、改善低收入群体生产生活环境、提升人民生活水平具有重大意义。陕南移民搬迁规划十年完成,目前已开展两年有余。认真总结移民搬迁的工作成效,分析政策执行和落实中存在的问题,探讨进一步完善工作机制的举措,对促进小康社会建设、发展民生经济,具有积极的指导作用。

关键词:移民搬迁; 百姓致富; 配套措施

中團分类号:C922 文献标识码:B 文章编号:1004-7794(2013)10"0025-03

陕南移民搬迁是陕西省委省政府实施的一项重大惠民工程,这一战略决策将为陕南地区汉中、安康、商洛3市64万农户、240万人口,走出环境恶劣的深山区、开启富足安全的新生活揭开历史新篇章,对推进陕南城镇化建设快速发展、提升人民生活整体水平具有重大意义。在各级政府的强力推进下,近年来陕南移民搬迁工作成绩突出,效果显著,但也存在一些问题亟待总结和解决。为此,国家统计局陕西调査总队就移民搬迁工作政策实施情况开展了调查和研究。

一、移民搬迁有序推进,惠民实效^步显现

1.移民搬迁目标明确。

陕南移民搬迁以“搬得出、稳得住、能致富“为指导方针,紧密结合城镇化建设,集中安置为主,分散安置为辅,分别有向城镇迁移、向移民新村迁移、小村并大村迁移、自主分散迁移4种移民方式,既有建好的安置房供移民户选择,也有划拨好的宅基地供移民自建。

2.移民搬迁与地方经济建设统筹。

陕南具有悠久的历史文化,“三国”文化闻名遐迩,秦巴山区丰富的山林资源和"氧吧”美誉,以及"一江清水送北京",都促使陕南经济地位提升。但是由于平原少、山地多,地理环境复杂,极易发生地质灾害,居住在山区的老百姓生产生活条件恶劣,制约了当地经济的快速发展和百姓生活水平的整体提升。陕南移民搬迁工程正是基于扬优避害,在整合物资资源和人力资源的同时,调整产业结构,优化发展质量,提升地域经济水平。汉中市以"油菜花节”、"柑橘园”为媒介,安置搬迁移民落户新建旅游景区,进一步拓展旅游产业发展空间;安康市以茶叶、山菌、中草药种植和经营为基础,安置移民落户中心村和新集镇,充分发挥特色种植基地的优势;商洛市以支柱产业和新矿区建设为手段,安排移民落户城镇,一方面解决企业用工不足,另一方面解决移民就业。

陕南移民新区发展困境及对策探讨　

以安康为例　

余咪咪，朱轶韵，刘瑞强，徐冬平，李延俊　

（西安理工大学土木建筑工程学院，陕西西安７１００４８）　

【摘　要】　为避灾减灾、减贫脱贫，保障居民生存安全，推动城镇化发展，２０１１年陕西省政府启动了陕南移　民搬迁工程。但由于陕南移民主要在各行政区域范围内空间转移，区域范围内人口分布－９资源环境的承载力并未　

得到有效的协调，导致现状建设中出现了一系列问题，影响了移民新区的建设和区域城镇化的进程。为有效平衡区　域资源、统筹移民新区与城乡发展、提高移民新区营建的合理性和科学性，文章以安康市为例，梳理移民新区建设　

发展存在的问题和面临的困境，分析移民新区建设发展的影响因素，有针对性地提出下一阶段的营建策略，引导移　

民新区的合理发展建设。　【关键词】移民新区；选址；规模；策略　【中图分类号】ＴＵ９８４．１２　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００４—２７６８（２０１６）１２—００８２—０５　

２０１１—２０ｌ５年，安康搬迁安置移民ｌ２．２万户，４１．５万　

人，实现了移民搬迁的阶段性目标。通过移民搬迁、退耕　

还林等工程，秦巴山地水源涵养和汉江流域生态功能得到　

了保护和加强，降低了自然灾害对人类生存环境的威胁，　

２０１５年与２０１０年相比，地质、洪涝灾害伤亡率分别下降　

８０％和７０％。搬迁后移民的生活从根本上得到了改善，人　

均收入由搬迁前的４　１５１元上升到２０１５年的７　４７８元。移　

民搬迁推动了新型工业、生态旅游产业和现代农业等产业　

发展，促进了社会经济的协调发展，城乡居民收入水平与　

全省差距进一步缩小。随着大量移民进入城镇，城镇化水　

平稳步提升，２０１５年城镇化率为４４．３２％，比移民前提高　

８．７２％，年均增长１．７个百分点，城镇规模和结构也逐步　

优化和改善。移民搬迁从化解“三农”内部的农民安置、产　

业优化、土地流转、退耕还林、劳动力转移等矛盾到推进　

城镇化、工业化、农业现代化和生态环境保护等多重良性　

社区服务体系的建设与落地

近年来，随着城市化进程的加快和居民生活质量的提升，社区服务的需求也不断增加。社区服务是指为居民提供物质、文化、教育、医疗、安全等方面的支持和服务，是城市生活的重要组成部分。在社区服务体系的建设和落地方面，我们还有许多问题需要解决。

一、社区服务体系建设的现状

目前，我国社区服务体系建设已经取得了一定的成果。不少地区建立了社区卫生服务中心、社区教育中心、社区治安办等机构，提供了基本的医疗、教育、安全等服务。同时，还有不少社区建立了网格化管理系统，将社区划分为不同的网格，为居民提供更贴心、更精准的服务。

然而，社区服务体系建设仍存在不少问题。一方面，社区服务机构的人员力量和资金支持都相对不足，服务质量和水平还有待提高；另一方面，社区服务与社区民众的需要不够契合，社区居民能否获得真正的便利和利益也存在疑虑。

二、社区服务需求的变化

随着社会经济的发展和居民生活水平的提高，社区服务需求也发生了变化。传统意义上的社区服务已不能满足居民的需求。越来越多的居民希望社区能够提供更为深入、更为广泛的服务，如义务法律咨询、心理咨询、公共文化创作空间等等。同时，随着人们社交交流方式的变化，社区也面临着提供线上和线下服务的新挑战。

在这样的情况下，社区服务的建设和落地就需要更为全面、深入的考虑。社区服务需要以居民需求为中心，开展贴心、人性化的服务。社区服务机构应当加强人才培养，增强服务质量和水平，为居民提供更好的社区服务。

三、社区服务落地的重要性

社区服务落地是社区服务体系建设的关键。只有将服务落到居民的身边，才能真正体现社区服务的价值。社区服务落地需要建立起完善的流程和体系，使服务得以有效开展。同时，社区服务机构应当加强对社区居民的宣传和教育，提高居民的服务意识和服务参与度。

社区服务落地还需要充分利用各种信息化手段。如今的社区服务已经逐渐向线上转移，社区服务机构需要加强对线上服务的开展和管理，让更多的居民可以通过互联网随时随地获得社区服务。

72CHINA OPENING JOURNAL开放导报2015年6月第3期 总第180期June 2015No.3 Total No.180【社会建设】

陕南避灾扶贫搬迁移民工程是我国近60年来最大的移民工程，是陕南实现新型城镇化的重要着力点。安康作为避灾移民搬迁工作的发源地、决策地和推进地，加强对安康移民搬迁规划建设工作的问题及对策分析，有利于促进安康避灾扶贫搬迁安置工作规范有序开展，对陕南高质高效推进新型城镇化建设具有重要的案例价值。已有研究对陕南移民搬迁的资金来源、社会排斥、生计等问题进行系统视角、制度经济学、社会学等视角的研究，但对陕南移民搬迁规划建设过程缺乏基于建设规划和工程建设方面的实践分析和理论总结。毫无疑问，特别是陕南移民搬迁安置社区建设规划和工程质量控制新型城镇化下陕南移民搬迁规划建设问题张静晓1，石昌林2，田曙安2（1.长安大学建工学院，陕西 西安 710064；2. 安康市城乡建设规划局，陕西 安康 725000）[摘要] 本文以安康为对象，以规划编制、规划审查与项目审批、建设工程质量安全为重点，对陕南新型城镇化的移民搬迁工程进行分析，结论显示存在质量监管介入不够、规划深度不够、多规融合缺乏等问题，需要高质高效编制移民搬迁系列规划；强化规划审批和主动跟踪管理；加强生态保护，加大跨区搬迁；以合同为中心规范招投标，确保新型城镇化下移民搬迁规划建设有序开展。[关键词] 工程移民 规划建设 问题 对策[中图分类号] C911 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0072-04[基金项目]国家自然科学基金资助项目（71301013）；教育部规划基金项目（13YJA790150）；陕西省社科联项目（2013Z065）。[作者简介] 张静晓（1981 —），河南南阳人，博士（后），副教授，硕士生导师， 2013～2015年度陕西省委组织部博士服务团挂职安康市城乡建设规划局副局长，研究方向：建筑经济与管理；石昌林（1962 — ），陕西安康人，安康城乡建设规划局党组书记、局长；田曙安（1966 — ），陕西安康人，安康市城乡建设规划局总规划师、党组成员。的科学和规范开展，是该项工程健康有序推进的根本，也是新型城镇化以人为本的“安居”命题的核心所在。陕南三市地理风貌相近，移民搬迁工程同步推进。为此，本研究以安康为例，从规划建设角度，以安置规划编制、规划审查与项目审批、建设工程质量安全为重点环节，透析陕南移民搬迁规划建设过程的现实问题，提出解决对策。 一、移民搬迁工程规划建设现状陕南避灾移民搬迁工程的规划布局和社区建设需要充分考虑资源环境承载能力、地质灾害及其他潜在的自然灾害威胁，科学确定搬迁安置区域的功能及布局，有效配置资源，在一定条件下改善搬迁群众的生产生活条件。以安康为例，目前，其社区布局、规划审查和建设情况如下：1. 移民安置社区布局情况。根据《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011-2020年）》及《安康市移民搬迁安置总体规划（2011-2020年）》的要求，到2020年，安康全面完成总体规划的22.6万户88万人移民搬迁安置任务。2011年5月安康正式启动避灾移民搬迁工程，已如期完成了年度搬迁安置任务，农村面貌发生了较大变化。截至目前，全市累计搬迁安置了7.5万户28.6万人，约占10年搬迁总任务的34%，直接投资超过100亿元，最大限度减少了暴雨山洪泥石流灾害威胁，农民生存安全有了保障，生活环境发生了根本改变，生活质量得到了明显提高。2. 移民安置点规划审查情况。移民安置社区规划方案实行分级技术审查：安置户数100户以下的移民搬迁安置社区376个，通过县区技术审查225个，技术评审率为60%；安置户数100～400户的安置社区228 个，通过市级技术审查32个，审查率为14.04%；安置户数400户以上的移民安置社区67个，通过省住建厅技术审查 15 个，审查率为11.94% 。目前，陕南避灾扶贫移民搬迁工程已经采取一系列措施强化工程质量监管。通过明确建设单位、勘察设计图审单位、施工单位、监理单位、工程质量监督单位五方责任，规范了基本建设程序，强化了对工程项目建设过程的监督管理，400户以上的安置社区建设基本满足工程质量监管的规范化要求。以安康为例，部分县区以奖代补，解决避灾扶贫安置规划编制资金短缺问题，即规划方案获县区政府批准后，经县区住建、扶贫、发改部门联合验收合格，将规划编制资金补助到位。二、移民搬迁工程存在的主要问题陕西新型城镇化的发展是以推进人的城镇化为核心，陕南避灾移民搬迁要与新型城镇建设紧密结合，须以人为本，不仅要实现搬迁农民空间上的流动，更要重视搬迁群众社会身份和生产生活方式的转变。特别是在移民安置点规划编制中，提高规划参与度，完善功能设计，做好基础设施和公共服务设施，做好配套规划和建设工作。不容忽视的是，陕南移民搬迁工作存在一些问题。安康避灾扶贫搬迁安置社区规划建设普遍存在安置社区的规划编制和审批工作滞后于项目建设，规划成果未达到修建性详细规划的规范和要求，部分施工现场存在一些安全隐患等问题。规划编制方面。一是县域避灾扶贫移民搬迁安置社区布局规划未全面完成，系统规划编制缺失。1/3的县区完成规划并通过了省市两级的技术审查，1/3的县区完成了方案初稿，1/3的县区仅仅完成设计委托。移民搬迁布局规划和安置规划与县域经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、产业发展规划的衔接与协调存在很大缺失。二是相当部分安置社区规划缺乏严谨的地质灾害评估和防洪成果，对规划编制的前置要件和运用不够规范。三是部分安置社区的设计单位无规划资质，或规划成果没有加盖资质证章，没有法定效力。四是部分安置社区规划编制不规范、标准低，规划设计内容缺项多，深度不够。如部分县区项目文本资料基本完整率不足20%；部分安置社区规划水平低，不能满足国家强制性规范安全间距要求，住宅楼建筑间间距仅4米。五是部分安置社区存在重大调整并重新修