当代中国地方政府绩效评估分析

二、 当代中国地方政府绩效评估的特点
一般而言 , 地 方政府的绩 效评 估可以 分为 两个 部分 : 对一级地方政府的整体绩效评估 , 以及对地方政府各部门 的绩效评估。一级地方 政府的整 体绩 效涉及 经济 和管理 绩效、 政策公平性 、 政府回应性以及公民支持程度等 , 很难 用一种单一的标准进行评估 , 因而适宜采用模糊化的政治 评估机制 , 但是可以将其复 杂的多元绩效相对具体地分配 到各个部门 , 为各 部门提出 可以衡 量的评 价指 标 , 采用类
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似于企业内部组织 评估的 方式。基 于中国 地方 政府的 治 理特征和运行环境 , 改革开放后逐步发展起来的地方 政府 绩效考核体系表现出 以下几个重要特征 : ( 一 ) 政治评估行政化 在理论上 , 地方政府整体绩效的政治评估一般依 赖于 地方民主过程中公 民的政 治选择。 在单一 集权 式的政 治 体制下 , 中国地方政府整 体绩效 的政治 评估 如何 实现呢 ? 中国目前的地方 政府系 列包括 省、 市、 县、 乡四 级。 ∀中 华 人民共和国地方各 级人民 代表大会 和地方 各级 人民政 府 组织法 # 第 4 章第 55 条规定 : 地方各级人民政 府对本级人 民代表大会和上一 级国家 行政机 关负 责并报 告工 作。县 级以上地方各级人民政府在本 级人民代表大会闭会期间 , 对本级人民代表大会 常务委员会负责并报告工作。可见 , 中国地方政府的政治负责机制 是双向的 : 一方面向本 级最 高权力机关即地方人大及其常 委会负责 , 另一方面向 上一 级国家行政机关负责 。在实践 过程中 , 这种二元的政 治负 责机制呈现出一强一弱的态势 , 即向上负责强而向本 级人 大负责的机制弱。因此 , 地方政府的政治负责机制主 要表 现为向上一级国家行 政机关负责。 应该说 , 由执政党的组织部门来实现对地方政府 的政 治评价和政治控制 , 在理 论上也 是可行 的 , 即代 表民意 的 执政党通过一级政 府主要 官员的人 事任命 权实 现对地 方 政府的政治评估。但是在中国 的党政体制安排下 , 各 级执 政党和行政机关实际上相互紧 密地结合为一体 , 以至 执政 党组织很难从行政 机关外 部独立 作出 政治评 估。在控 制 人事任命权过程中 , 执政党对地方政府的政治评估机 制很 容易变为一种自上而 下的行政评估。 改革开放以来 , 中国采用经济分权和政治集权的 制度 设计 , 上级政府对下级政 府基本 无法使 用财 政控 制手段。 在法制条件有待完备的情况下 , 上级政府的主要手段 就是 行政控制。而在自上而下的行 政控制中 , 由于上级处 于信 息劣势 , 上级政府对下级政府的行政控制只能采取最 简约 和模糊化的方式。在这种情况 下 , 上级党政机构最常 使用 的就是相对绩效评估 方式
在各个 地方政 府之间对 比
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择优。而地方政府的 主官就 在这种 考评机 制的 安排下 开 展一场以晋升为目的的锦标赛 。地方政 府整体绩 效的 模糊的绝对 评估 方法 就演 变为 行政 化 的相 对 评估 机制。 要进行评比 和竞 赛 , 就必 须有 各方 公 认和 接受 的 竞赛 内 容、 评比标准 ; 同时 , 要使竞赛能够有效地制约和影响 地方 政府行为 , 还必须使地方政府的主观努力能够对竞赛 结果 产生一定的影响 , 以及竞赛结果对于地方主官的升迁 有着 明显的正相关关系。由于现代 经济的衡量 指标 GD P 满足 上述要求 , 而且它又与国 家快速 发展经 济的 战略 相吻合 , 因此被普遍采纳为竞 赛标准。地方政府就 围绕着 GDP 指 标展开经济竞赛 , 并为此投入大量的公共资源。 在地方政府以 GDP 为 指标 的经 济竞 赛中 , 还 有两 个 现象值得重视 : 第一 , GD P增长仍然是一个 结果 , 那么地方 政府如何保证 有效 地增长 GDP 呢 ? 在地 方政 府看 来 , 某
2009 年第 4 期 ( 总第 183 期 )
学 习 与 探 索 Study & Exploration
No . 4 , 2009 Seria. l No . 183
政治发展研究
当大学 国际与公共事务学院 , 上海 200020) 要 : 基于中国地方政 府的治理特征和运行环境 , 改革开放后逐步发展起来 的地方政府绩效考核体
一、 政府组织绩效的特性及三种考核方式
首先 , 政府组织的绩效属多元构成。政府组织的 绩效 不仅体现为直接的 经济、 社会效 益 , 而且与 政策 的公平 效 应、 政府对公民需求的回应程度、 公民满意度等密切相关。 针对政府绩效的多元化特征 , 现代政府体制有一个重 要的 制度安排 , 即运用政治评 估的模 糊化特 点 , 对政 府绩效 进 行政治评估。政治评估方式 , 即公民通过政党政治进 行全 国和地方性选举 , 对政府的整体绩效作出政治评估。 由于 政党竞争和政府的任期制 , 公民的政治选择刺激政府 追求 更高的政治绩效。 其次 , 政府组 织的 绩效 具有 非市 场化 ! 特 点。政 府 管理绩效与企业绩效之间存在 着相当大的差别 , 无法 用单 一的经济指标来化约 政府组织各类绩效。这一特征 , 也被 学者概括为政府产 出的 非市 场化 !。由 于缺乏 单一的 衡 量标准和衡量手段 , 强行 化约所 有的绩 效分 支 , 又会造 成 收稿日期 : 2009- 04- 23 作者简介 : 彭勃 ( 1969- ), 湖南长沙人 , 上海交通 大学 国际与公共事务学院 副教授 , 博士 , 从事地方治理研究。
系主要表现为三个特征 : 政治 评估行政化 、 行政评估形 式化 、 内部评估社 会化 。 评估机 制的不 合理已 经成 为当前中国地方政府绩效评估机制建设中必须解决 的主要问题 。 而要合理安 排评估机 制 , 就 应该科 学分 析和厘清不同性质的评估机制 , 形成政治评估 、 管理评估 和专业评 估三者有机 结合的多 元复合 模式 , 有效 地发挥各类评估手段的重要作用 。 当务之急是 , 强化地方政府的政治评估机制 , 实现精确化的量化评 估模 式 , 让公民参与成为成熟的政 治评估和管理评估的一种有效补充机制 。 关键词 : 中国地方政府 ; 政府绩效评估 ; 政府绩效考核体系 中图分类号 : D630. 1 文献标志码 : A 文章编号 : 1002- 462X ( 2009) 04- 0085- 03 绩效评估偏离科学轨 道 , 所 以政府 绩效评 估 , 不仅 需要采 用企业管理评估方法以及民主方式的政治评估方法 , 而且 要求采用专业的评估 机制。专家 或专 业评估 机构 通盘考 虑各种情况 , 从中立的立场 对政府组织绩效作出整体的的 专业评估。 第三 , 政府 组织 的绩 效具 有 非 竞争 性 ! 的特 点。政 府部门垄断性地使用公共权力 , 在管辖区域内没有分立的 竞争对象。因此 , 政府组织 的绩效评估缺乏可以作为衡量 标准的参照 系 , 以 致常 常 面 临 自 己 和自 己 比 ! 的境 地。 同时 , 政府公共组 织的治理环境也是不均匀的。例如同一 级别的地方政 府 , 或者 一个 政府 内 的同 一级 别 的不 同部 门 , 由于治理条件 和运行目 标的差 异 , 实际上 不具 备多少 可比性。因此 , 单纯运 用一些 可测 量的指 标 , 对政 府组织 进行横向比较的相对评估 , 很难保证科学性。 公共组织的特殊性要求将多种绩效评估方式相 结合 , 包括以效益为标准的管理型评估、 以科学性为标准的专业 型评估和以公 民满 意和 政治 支持 为 标准 的政 治 性评 估。 由于西方代议民主和政 党政治 无法有 效及时 地将 公民评 价意见反馈到政策过程 , 政 治性评估手段中又分化出一种 公民直接参与的评估手段。
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些对于 GDP 增长有 决定 性意 义的次 级指 标 , 就 成为 其考 核下属的具体标准。例如招商引资的数量 , 一度成为地方 政府考核下级政府的 主要指 标。为了 完成招 商引 资的任 务 , 下级政府又继 续将这 些指标 分解 到各个 部门。 这样 , 就形成一种奇异的现 象 : 政 府各部 门 , 不论机 构性 质和目 标如何 , 都要完成 招商引资 的指标 , 甚 至有的 地方 政府将 其指标分派到公办学校等单位 , 并与其工资待遇挂钩。第 二 , 由于地 方政 府在 GD P 竞 赛中 条 件 不一 , 环境 差 距很 大 , 竞赛还没有开 始就输赢 已定。 也就是 说 , 相对 绩效评 估失去了有效的指标体系。在这种情况下 , 上级如何在下 级单位中选优呢 ? 就只能看谁成绩最为突出。当所谓 成 绩 !没有明确衡量指 标时 , 突出 !就 演变 为追求 眼球效 应 !, 极力引起上级的关注。在这种体制安排下 , 地方政府 最理性的行为 , 就是把公共 资源不成比例地集中投入到某 些工作项目中 , 以形 成自 己的 优势 或所 谓 亮 点 ! 。在此 机制下 , 地方政府 纷纷上马标志性和形象与政绩工程。 ( 二 ) 行政评估形式化 目前地方政府行政评估主要体现在以下三个方面 : 第一 , 地方政府对所辖 部门和下级政府的目标管理责 任制。将一级政府的治 理目标和 管理 内容按 部门 分解并 分派到不同部门或下级政府 ; 根据不同事务内容的重要性 赋予不同的分值 , 按完成情 况计算 总分并 排定 名次、 区分 优劣。当前目标管理在 政府内部 绩效 考核机 制中 担当着 十分重要的角色 , 并逐渐体 系化和 常规化 , 但 也存 在着四 大问题 : 一是分配到各个部 门的管理目标基本上还是方向 性的指定 , 比较模 糊 , 除了极少数情况以外 , 缺乏明确的项 目内容 ; 二是由于 缺乏明确 的项目 安排 , 目标 管理 中的评 价机制也比较模糊 , 而目标 的模糊性又影响了这一方法的 激励和约束效应 ( 在很 多时候 , 部 门评比中 起决定 性作用 的不是那些核心工作 , 而是 一些可 以量化、 有 明确 指标的 边缘性工作 , 例如 献血 和计 划 生育 等 ); 三 是根 据国 际经 验 , 政府应当为实 现一定的 治理目 标引入 预算 约束 机制、 设定一定的财政条件 , 但目 前不计成本地实现某些管理目 标的行为本身就偏离了行政评估的轨道 ; 四是在行政评估 中存在 一票否决 ! 满天 飞的现 象 , 以 致行政 机构 和人员 不合理使用公共资源 , 甚至掩盖问题、 弄虚作假。 第二 , 部门和 行业内的标准化评估。政府职能部门的 绩效评估 , 表现出 很强的部 门性和 条线特 征 , 即根 据本部 门的工作规律 , 设 定考核表和标准。如何使评估指标更加 合理 , 评估过程能 够适应各 地方实 际情况 , 使 纵向 评估能 够提高公共服务机构在辐射区域内的实际服务能力 , 仍是 有待解决的问题。 第三 , 效能监 察与政务监督。此类绩效评估的特点在 于依靠专门的行政机构 , 对 政府组织和人员的工作绩效和 工作作风进行督察。效 能监察是 国家 纪检监 察部 门依照 法律、 法规和有关规章对国 家行政机关和公务员工作的效 率、 效果、 工作规范情况 进行监 察。政 务监督 则是 由一级 政府的办公机构对有 关机构 和人员 进行绩 效监 督。效能