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贺雪峰：土地问题五评哪一种类型的农村土地当前中国农村有两种完全不同的土地，一是因为城市发展或公用事业建设需要，而被要求“农转非”的城乡建设用地，一是用于农业生产尤其是用于大宗农产品的土地。
前一种土地占中国农村土地的比重极少，以每年占有数百万亩来概算，每年“农转非”的土地不超过中国农村土地总量的0.5%。
虽然每年“农转非” 土地数量不大，积累起来却很可观，以每年占0.5%来计算，20年占地就可能达到10%。
在人多地少，粮食生产不能放松的情况下，如此占地，引起了政府高层的极大忧虑。
同时，“农转非”的土地，因为非农使用具有极高的经济收益，土地收益尤其是非农使用所产生的级差收益如何分配，就成为利益相关各方严重关注的问题。
土地被征用农民希望获取更多土地非农使用的收益，地方政府则往往以较低价格征用，却以高价推向市场，从而赚取了极大的差价。
某些地方政府尤其是中西部地区，因为政府财政收入有限，招商引资愿望迫切，而以极低的价格从农民手中征用土地，以极低廉的土地价格吸引资本，失地农民甚至得不到基本的补偿。
土地“农转非”所产生的级差收益，使这些地区的土地成为利益相关各方激烈争夺的焦点，这些地区也成为农民上访及发生冲突最多的地区。
客观地说，这些地区农民也大多从“农转非”的土地中获得了巨大利益。
不过，“农转非”的土地仅仅只占农村土地的极少部分，且只涉及到极少部分农民的状况。
真正的农村土地，是指占中国农村人口90%以上的农业型地区主要用于农作的土地，这部分土地是中国基本的耕地，是保障粮食和农产品供给的基础。
这部分土地，不仅在面积上占到了中国农村土地的绝大部分（90%以上），而且农民数量也占到了绝大多数。
就以上两种不同的农村土地的状况来看，虽然城郊农村土地“农转非”引发大量争议乃至冲突，这些地区的土地问题成为了整个社会关注的热点，这些地区农民的状况，绝大多数却并不是很糟糕的，甚至反过来，城郊农民成为城市人羡慕的对象，城郊农村的村庄成员权具有的巨大收益。
土地市场化与农民的出路而且是中国保持经济高速发展的制度优势，也是中国能否走出中等收入陷阱的制度红利。
”12月29日，在天则经济研究所举行的土地论坛上，华中科技大学教授贺雪峰一亮出观点即“遭到”诸多学者商榷。
另外的两位对话嘉宾是美国三一学院经济系终身教授文贯中和东南大学教授华生。
在主办方看来，三位学者的对话代表了当前关于土地制度争论的三种不同观点或学派。
论坛由东方出版社和凤凰财经主办。
土地制度是与非贺雪峰将中国现行农地制度界定为以代际分工为基础的半工半耕模式。
老年人种地有收入、年轻人外出务工，在熟人社会下，农民自给自足，生活成本低，而且生活水平较高，该模式生产出大量高素质的廉价劳动力，而廉价劳动又为中国经济发展提供重要支持。
“我们的奇迹以牺牲很多人的利益为前提。
中国城乡差距非常大，巴西等国近年来的收入差距下降了很多，不要总把人家都想象成水深火热，只有我们是奇迹。
”文贯中针锋相对。
天则经济研究所所长盛洪补充道，“用中国的经济奇迹反证中国土地制度是好的，这本身就存在问题。
事实上，中国的土地制度已经发生巨大变化，在产权制度名义上没有变化的情况下，合约的变化也可以带来深刻的变化，这一点已经由张五常教授给出令人信服的证明。
”贺雪峰认为当前土地制度的另一个优势是为进城失败的农民提供了退路。
“2008年经济危机，很多人都恐惧，实践证明，这种制度有助于缓解危机，不致引发大动荡。
将来一定还会出现经济周期，如果不给农民留一条后路，后果是很可怕的。
在农村虽不能致富，却足以解决温饱。
”文贯中追问，90后的农民愿意回去吗？这顺应城市化潮流吗？城市化是必经的出路，中国会走人口集中的发展方式。
华生认为双方的分歧并没有看上去那么大，贺雪峰并没有反对城市化，只是说在城市化过程中给农民留一点余地，到21世纪末，全球城市化率应该在80%左右，这一问题自然会迎刃而解。
华生归纳了双方的观点，他指出最大的分歧既不在于农村土地是否要市场化，因为确权办证就是准私有，也不在于要不要城市化，关键是解决4亿进城农民的安居和就业的方式和措施。
农村土地制度的想象与现实田先红【摘要】贺雪峰先生以其在全国各地农村展开的深度田野调研资料为基础，站在中国现代化和农村与农民生存发展的高度，对农村土地权属制度的内在逻辑展开了深刻的分析。
该书通过揭示农村土地制度问题中的一系列“常识”，阐明当前农村土地制度安排必须稳定和巩固以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予村社集体一定的土地权力，以更好地满足绝大多数农民对公共品供给的需求。
该书的研究将有助于中国农村土地制度问题大讨论迈向一个更加务实、更为理性的新阶段。
【关键词】地权；农民；农村土地制度几十年来，关于中国农村土地制度变革向何处去这一论题，学界众说纷纭，莫衷一是。
更由于土地问题关涉千家万户的切身利益、事关国计民生和中国发展道路的选择，而使这一争论裹挟着浓厚的意识形态色彩，甚而形成了一场硝烟弥漫的左右之战。
近期，贺雪峰先生在历经长期田野调查之后精心锤炼多年的《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》（中国政法大学出版社2010年9月）一书的问世，无疑为这场无休无止、难辨你我的口诛笔伐厘清了一幅更为明晰明晰的图景。
该书以作者长期以来在全国各地农村展开的深度田野调研资料为基础，站在中国现代化和农村与农民生存发展的高度，对农村土地权属制度的内在逻辑展开了深刻的分析。
土地，是农民基本的生产资料。
土地问题牵扯着农村社会的方方面面，扯动着千家万户的神经，土地制度的变革，会引发农村政治、经济和社会等各个方面的变化，因此，土地问题对于农村而言，是一个基础性、根本性问题。
也正因此，在历史上，才会出现无数次由土地问题引发、而又将目标定位于土地权利的农民革命。
太平天国起义者颁布的《天朝田亩制度》曾经提出“均田免粮”的口号，规定“凡分田照人口，不论男妇，算其家口多寡，人多则分多，人寡则分寡”。
到了近代，著名革命家孙中山先生提出三民主义主张时，更是把“平均地权”作为“民生主义”的核心内容。
在中国共产党人领导的革命历程中，也同样十分重视土地因素在中国革命中的重要地位，注重通过变革土地制度来调动农民积极性、激发群众革命热情，同时也非常重视保护农民的土地权利，让广大农民分享革命胜利的果实（比如解放区的土地改革运动）。
195土地问题的六个常识贺雪峰魏华伟(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430074)摘要:当前学界及媒体在土地问题上寄予太多的理想化色彩,似乎中国所有问题的症结都在于土地制度不好,土地一私有化就可以解决中国的所有问题。
这种认识缺少对当前中国土地制度合理性的基本理解,具有很强的乌托邦色彩。
在讨论土地问题之前,我们应该具备关于土地的一些常识,这些常识构成了讨论土地问题的前提性认识。
关键词:土地制度;土地权利;土地级差收益;农民分化中图分类号:C912182文献标识码:A文章编号:0257-0246(2010)02-0195-04一、土地制度安排要服从中国发展的大局自近代以来,中国最大的任务是救亡图存,是发展经济和实现现代化,自立于世界民族之林。
中国的土地制度安排必须服从和服务于中国现代化的发展大局,必须有利于中国经济的发展且适应中国发展的特定阶段。
虽然中国的GDP总值已经进入世界前三,但人均GDP仅及欧美发达国家的1/10,仍然还是发展中国家。
中国农村人口仍然多于城市人口,且进城的大部分农民工并未真正在城市安居,不得不往返于城乡之间。
未来相当长一个时期,中国城市化速度虽然会加快,但农村人口仍将会保持在一个相当高的水平。
在经济发展水平仍然比较低,经济结构仍然以出口导向的低端加工制造业为主的情况下,中国的主要就业就仍然只能集中在第一、二产业,第三产业因为缺少第一、二产业利润的滋养而难以发展起来。
在产业结构未能更替、经济发展水平仍然不高的情况下,若通过推动农民不可逆的进城来加快城市化步伐,则中国城市很快就会出现大规模的贫民窟。
在缺少大规模抽象宗教信仰,且未来发展中必然会出现社会经济波动的情况下,大规模的贫民窟将构成中国现代化的巨大威胁。
同时,从世界发展中大国的现状看,其贫民窟人口的生活质量远低于当前中国农村一般居民的生活质量。
中国当前的土地问题显然主要不是土地的数量问题,也不是农业问题,而是在有九亿农民的背景下,在现代化进程中,如何让农民有基本的生存保障,有最低的生存尊严,且能够从现代化中分享收益的问题,是农村能否继续成为中国现代化的稳定器与蓄水池的问题。
中国土地制度的宪法性质作者：贺雪峰来源：《文化纵横》 2013年第6期土地制度的宪法秩序当前关于中国土地制度的学术讨论和政策讨论极多。
中国正处在高速城镇化阶段，城镇化既是人口的城镇化，又是土地的城镇化，关于土地资源性质、土地产权安排、土地用途管制、土地非农使用增值收益分配、土地保护与集约节约利用等等问题，都成为社会关注焦点，也因此成为政策创新的重点。
各级地方政府也在中央许可不许可知情不知情的情况下进行了大量的土地制度创新。
可以说，土地制度成为了近年来中国学界和政策部门关注最多、创新最多、争议最多的领域。
从总体层面来看，土地制度可以分为两个层面，一个层面是中国土地制度的性质，另一个层面是中国应当选取的土地制度安排。
以下分别讨论。
因为土地制度的政策规定很多，中央一级和地方各级出台的各种政策性文件，使得土地制度变得十分混乱，很多政策梳理反而容易让人迷失其中。
笔者以为，要弄清楚中国土地制度的性质，就需要弄清楚中国国家性质，从宪法秩序层面来进行讨论。
新中国是在1848年鸦片战争后中国陷入到半殖民半封建社会的内忧外患背景下，几代志士仁人为争得中华民族的生存权，而以鲜血和生命所换来的成果。
新中国先后经历新民主主义革命和社会主义革命两个阶段，无论是新民主主义革命还是社会主义革命，其目标都是要实现民富国强和中华民族的伟大复兴。
新民主主义革命实行了彻底的土改，打倒了封建地主阶级，土地均分给农民，获得土地的农民当家做了主人。
土改的意义是要消灭压迫、消灭剥削、消灭土地食利阶级、消灭不劳而获。
按劳分配和不劳动者不得食，成为新中国的基本分配原则。
1950年代社会主义改造中，农民由互助组、初级社，逐步过渡到高级社和人民公社，并在1962年《人民公社60条》之后，形成了“三级所有、队为基础”的相对稳定的农村基本制度。
社会主义改造中，农民由初级社过渡到高级社，以土地为主的生产资料归集体所有，农民参加集体劳动，共同生产共同分配，形成了社会主义集体经济形态。
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度的内在机制，“以对周其仁的批
评的回应为基点”，贺雪峰进一步
写作了《地权的逻辑Ⅱ》（以下简
称《地权Ⅱ》）一书，系统阐述了
他有关中国建设用地制度的主张。
《地权》一书主要从农地角度讨论土地财政不等于“涨价归公”
——从贺雪峰《地权的逻辑Ⅱ》出发
焦长权
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针对主流学界所言的既有的
多数人都实现了一夜暴富，而近年
土地政策的变化牵一发而动全身
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土地在中国具有特殊的文化怀旧涵义
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Ⅱ
土地问题是引发乡村政治冲突的重要因素
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国情况来看，2010年全国地方债
房价与地方政府“经营土地”的行
“涨价归公”，还是“涨价归城”？
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也论中国土地制度的宪法秩序：与贺雪峰先生商榷作者：程雪阳摘要: 无论是从宪法作为根本法的地位，还是从宪法变迁史的角度来看，以现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律为基础所建立的土地产权、土地管理、土地征收和土地财政制度，背离了中国土地制度的宪法秩序，而不是对中国宪法中土地条款的恰当具体化。
如果要进一步落实中国土地制度的宪法秩序，应当按照宪法关于“国家尊重和保障人权”和所有权平等的规定，推进土地制度的全面深化改革，从而确保具体的土地法律制度回归到以人权保障为核心的宪法秩序当中。
关键词: 土地制度；宪法秩序；制度变迁；宪法解释一、引言“中国土地制度的宪法秩序”这个术语是贺雪峰先生首先提出来的。
在2013年的《地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误》一书中，贺先生将“土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践”称为“中国土地制度的宪法秩序”，并认为支撑这个宪法秩序的具体制度包括：（1）农地集体所有，农户只拥有承包经营权；（2）城市建设用地国有，农地已经征收为城市建设用地的，土地性质即由集体所有变为国有；（3）最严格的耕地保护政策，非经国家批准，地方政府不得随意占用耕地；（4）用途管制，无论是城市商业用地和工业用地，还是农村建设用地、基础设施建设用地，都不得随意改变用途。
[1]在2014年的《城市化的中国道路》一书中，贺先生进一步将“中国土地制度的宪法秩序”明确为“我国现行的征地制度和土地财政模式”。
他还认为，这一宪法秩序的来源，正是新中国的新民主主义革命（打土豪，分田地，获得土地的农民当家做主人）和20世纪50年代的社会主义革命（农村土地集体化和城市土地国有化），具体的表现则为我国现行《土地管理法》第43条和第47条关于国家垄断土地一级市场，农村土地原则上只能用于农业建设，征收农村土地按原用途给予补偿的规定。
[2]基于此种认识，贺先生认为，时下学界、媒体乃至政府决策部门对于征地制度和土地财政模式的批评，特别是对“低价征地，高价卖地”的反思，是不可思议的。
而他要做的工作，就是要拼尽全力为现行的征地制度和土地财政模式进行辩护，避免中国因为激进的城市化而落入中等收入陷阱。
[3]贺先生能在乡土调研的过程中，观察、总结和提炼出“中国土地制度的宪法秩序”，着实让人钦佩。
但在钦佩之余，笔者认为，由于贺先生对新中国土地法律制度的历史变迁缺乏全面梳理，对现行土地法律合宪性缺乏细致分析，对于现代宪法的核心精神缺乏必要了解，因此他所总结出来的“中国土地制度的宪法秩序”非但不能成立，而且是对“宪法秩序”这个术语的误读和误用。
为了更加清晰地说明这个问题，笔者将从土地制度变迁史和宪法解释的角度着力分析。
在文章的第一部分，诸公将会看到，贺先生所说的“土地制度的宪法秩序”不是20世纪40年代的新民主主义革命和20世纪50年代的社会主义革命的遗产，而是20世纪90年代以后才逐步建立的。
不过，即便如此，这一套成型于20世纪90年代的土地制度也构不成“宪法秩序”，因为它建立之初就存在巨大的合宪性争议，而且其具体的制度规定也并不符合我国现行宪法的精神、原则和具体规定。
文章的第二部分着重以《土地管理法》和《城市房地产管理法》为例，分析现行土地相关法在制定过程中引发的违宪争议。
文章的第三部分则着重分析现行土地相关法违宪的具体表现和特征。
在文章的最后，笔者认为，我们应当支持当下中央政府正在推进的土地制度全面深化改革，从而确保具体的土地法律制度回归到以人权保障为核心的宪法秩序当中。
二、现行土地制度成形于20世纪90年代首先，在土地问题上，20世纪40年代的新民主主义革命和20世纪50年代的社会主义革命是两个方向完全相反的运动，前者致力于土地所有权归农民所有，后者则试图将己经归农民和市民的土地所有权集体化或国有化，因此这两者是不可能共同构成同一个宪法秩序的。
其次，即使我们暂且忽视新民主主义革命与社会主义革命之间的根本性差异，认为这两者属于同一套土地制度的宪法秩序，其具体表现也不可能是“我国现行《土地管理法》第43条和第47条关于国家垄断土地一级市场，农村土地原则上只能用于农业建设，征收农村土地按原用途给予补偿的规定”，因为20世纪50年代的农业的社会主义改造以及人民公社化运动，并不是要建立国家对土地一级市场的垄断，而是要彻底取消土地的资产价值，废除土地市场，并以“计划—命令”为基础的土地无偿划拨制度取而代之。
最后，改革开放以后，虽然经历了许多曲折，但土地所具有的资产价值和市场价值被中国人重新接受。
在农村，农民们拥有了使用集体土地搞家庭承包和开办乡镇企业的权利；在城市，政府则开始通过协议或者公开拍卖的方式出让国有土地的使用权。
为了适应这种社会发展的需要，1988年4月12日，七届人大一次会议通过了两条重要的宪法修正案，其中第二条修正案就是“土地使用权可以依照法律的规定转让。
”同年12月29日，全国人大常委会同年根据国务院《关于提请修改〈中华人民共和国土地管理法〉的议案》，将《宪法》第2条修正案具体化为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。
土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”（1988年《土地管理法》第2条第4款）。
1993年，中共中央通过了著名的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
该决定提出，“在本世纪末初步建立起新的经济体制，是全党和全国各族人民在新时期的伟大历史任务。
……当前培育市场体系的重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等”，同时又令人吃惊地指出，“我国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理。
切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。
国家垄断城镇土地一级市场。
实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。
同时加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。
通过开征和调整房地产税费等措施，防止在房地产交易中获取暴利和国家收益的流失。
” [4]此后，“国家垄断城镇土地一级市场”正式登上了历史舞台。
为了落实上述决定，立法者改变了他们对于《宪法》第2条修正案的看法。
1994年《城市房地产管理法》第8条出现了“集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”的规定；1998年《土地管理法》再次修改，其中第2条关于“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定被抛弃，取而代之的是第43、47条和第63条关于农村土地原则上只能用于农业建设，征收农村土地按原用途给予补偿，集体建设用地原则上不得在土地市场上流通的规定。
而正是《城市房地产管理法》和《土地管理法》的上述规定构成了现行土地制度的基础。
三、现行土地制度建立之初的违宪争议基于上述历史梳理，我们至少可以得出以下两点结论：其一，现行土地管理和产权制度不是20世纪50年代就形成的，也不是社会主义革命的最终成果，而是形成于20世纪90年代以后的改革开放时期；其二，现行土地管理和产权制度不但违背了20世纪80年代改革的方向和目标，而且违背了《宪法》第2条修正案的原则和精神。
因为当1988年《宪法》修正案将《宪法》第10条第4款从原来的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”规定，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可以依照法律的规定转让”时，其修宪的意图在于，土地的各种使用权原则上是可以转让和自由流通的，只有例外的情况下才可以限制这种权利。
而现行土地相关法（特别是《城市房地产管理法》和《土地管理法》）恰恰不是这样的，它们将原则变成了例外，例外变成了原则。
贺先生以及与贺先生持有相同看法的专家学者可能会说，《城市房地产管理法》和《土地管理法》并没有违反宪法，因为《宪法》第2条修正案将土地使用权如何转让的规则设置权留给了法律来处理，而包括上述两部法律在内的各种法律已经就这个问题作出了明确的规定。
比如，林辉煌博士去年就写文章批评说，1 998年的《土地管理法》，2002年的《农村土地承包法》以及2007年的《物权法》都为集体土地的流转设立了明确的规则。
依照这些法律以及相关政策：（1）土地承包经营权人“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”；（2）通过“搭房卖地”，农村的宅基地使用权也是可以流转的；（3）乡镇企业在破产的时候，也可以将其所持有的集体建设用地使用权进行流转。
[5]林博士的上述论证并非完全是错误的，起码其强调的第一点就是正确的。
然而，这种正确性并不能掩盖和挽救他对现行宪法和土地相关法总体判断的失误。
如果人们觉得这个论断过于抽象，笔者将对《城市房地产管理法》和《土地管理法》的制定和修改历史作简要的梳理。
1994年7月5日，八届全国人大常委会第八次会议通过了《城市房地产管理法》。
该法第1条规定，“为了加强对城市房地产的管理、维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法”。
参与该部法律制定过程的立法官员很快就出台了《城市房地产管理法释义》，这让我们可以清晰地了解第1条规定的具体内涵。
当时的立法者认为：我国城市基础设施建设最大的困难是资金短缺，在旧的国有土地使用制度下，土地使用者无偿无期限使用土地，土地所有者却无任何收益，形成城市基础设施建设只有投入没有回收，政府投入越多，财政包袱就越重的恶性循环。
实行国有土地有偿，有限期使用制度，把本应归国家的土地收益收归人民政府，以地养地，以地生财，就从根本上解决了城市基础设施建设的难题。
……房地产业的发展，不仅可以为城市经济发展提供基本物质基础和前提，而且有利于逐步改善城市居民的居住条件，有利于为国家开辟一条重要财源，加速城市建设和经济的发展。
因此要通过立法“依法促进房地产业的健康发展，使其真正成为国民经济的一个重要支柱产业”。
[6]在全国人大常委会审议《城市房地产管理法》法律草案的过程中，有人大常委反对草案中关于“集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”的规定（草案第9条）。
理由如下：集体所有的土地，应当允许由所有权人出让，当然应当有所限制，如基本农田保护区的土地不得出让。
理由是，1988年4月七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案规定，土地的使用权可以依照法律规定转让；1988年12月七届全国人大常委会第五次会议通过的关于修改土地管理法的决定，明确规定集体所有的土地的使用权可以依法转让。
集体所有的土地的所有权，包含对土地的使用权、收益权、处分权，理应可以由所有权人出让。
如果所有权人无权出让，只有征用后才能出让进入房地产市场，是不合理的，也是与宪法和土地管理法的规定不一致的。
[7]然而，有另外一种意见认为，“本法应当明确规定集体所有的土地不能用于房地产开发。
