沙特麦加轻轨工程案例分析

沙特麦加轻轨工程案例分析中国铁建股份有限公司（以下简称中铁建）2010年10月26日刊登沙特麦加轻轨项目情况公告：“该项目在实施过程中，因实际工程数量比签约时预计工程量大幅增加等原因，预计将发生大额亏损。

……项目总亏损额预计为人民币41.53亿元”。

作为富有经验的国际承包商，中铁建在自己专长的领域尚且创下了中国海外工程项目巨亏的记录，这让很多企业管理者开始反思自身经营的风险，特别是国际化方向中的风险管理。

本文整理财新《新世纪》及其它来源的背景资料，从国际承包工程合同管理的角度来展示和思考该项目，为我国企业更快更好地实现国际化提供借鉴。

麦加是伊斯兰教的第一圣城，在麦加朝觐期间，每年数百万穆斯林朝觐者涌入，而当地的交通压力很大。

2006年1月12日震惊世界的麦加朝觐踩踏事故，导致345人死亡，大量人员受伤，沙特政府迫切希望改善麦加的交通状况。

麦加轻轨项目起于加马拉站，经米纳、穆兹达利法，至终点阿拉法山站。

正线全长18.06公里，环形折返线长1.6公里，其中高架段长13.36公里。

正线为双线，全线共设九座车站，其中高架站七座。

据中铁建公告介绍，沙特麦加轻轨由沙特城乡事务部担任业主，项目采用EPC+O&M总承包模式（即设计、采购、施工加运营、维护总承包模式），由中铁建负责设计、采购、施工、（包括车辆在内的）系统安装调试、以及从2010年11月13日起的三年运营和维护。

工期要求：2010年11月13日开通运营，达到35%的运能；2011年5月完成所有调试，达到100%的运能。

国内同等规模的轻轨项目，从设计到运营需要三年时间。

但本项目自2009年2月开工建设，将于2010年11月13日开通运营，实际工期仅为16个月，建设工期很短。

该轻轨项目标准高运力大。

轻轨最高运送能力为单向高峰每小时输送7万2千人，列车最小追踪间隔80秒，是目前世界上设计运能最大的轻轨铁路。

中铁建经商务部推荐，采用议标方式。

曾经夺标呼声最高的沙特本拉登集团报价27亿美元。

中铁建当时报价22亿美元，排名本拉登集团之后。

经过议标之后。

据称本项目风险多、投资额巨大，各方竞标报价太高，沙特政府一直未能启动该条轻轨建设，但这并没有引起中国企业的警觉，中铁建急切中标，在议标过程中，再次将报价大幅度下降，最终以17.7亿美元的超低价格签署合同。

在中铁建的努力下，2010年11月13日，沙特轻轨项目按时完工，同时也发布了可能巨亏约41亿元人民币的代价。

二、工程项目的国际性特征国际工程都各具特点，本轻轨工程项目也不例外，可以归纳如下：（一）工程项目多方参与。

本轻轨项目是典型的国际工程项目，其国际性表现在，合同参与方众多，且来自多个国家。

业主为沙特城乡事务部，总承包商为中铁建、项目咨询公司为德国DBI公司，设计分包商为业主指定的国外设计公司，即法国的索菲特公司和印巴的某公司；供货商除了中国的以外，业主对国外的设备还进行了指定。

（二）地域差异的显著性沙特阿拉伯是一个宗教比较浓厚的国家，并且本项目的建设目的就是为了满足穆斯林朝觐的需要，因此，独特的穆斯林文化，富足的生活环境，严格的法律制度，慵懒的生活节奏，使得商业上依据诚信履约所做的承诺，常常很难得到保证。

平时约定的事情，即使得到爽快的答应，也很难落实。

文化差异导致管理难度加大。

本项目的劳工也比较特殊。

低廉的劳工一直是中国承包商在国外低价承揽工程的利器。

然而本项目却完全不同。

首先，在富有的沙特以及其他中东石油王国，当地劳工几乎没有，这些国家吸引了众多的印巴等国家的劳工，工资水平较中国劳工高，劳动效率却比中国劳工低。

其次，本项目涉及到宗教问题，需要穆斯林劳工。

因为轻轨有一段在麦加城内施工，这里是伊斯兰教的圣地，对于非穆斯林人是关闭的。

中铁建在富裕的沙特本地找不到穆斯林劳工，不得已委托劳务公司在青海、宁夏和甘肃等地找来上千名穆斯林农民工送去麦加工地。

这些临时劳工的培训、住宿、往返费用等，为中铁建增加了不小的压力。

本项目的作息时间也有所限制。

当地的工人中，只有得到沙特国王特批的石油行业工人，才能在中午12点到下午2点之间外出露天工作。

其他行业禁止雇主要求工人正午外出干活。

（三）技术标准的国际性。

该轻轨项目的土建工程执行美国标准，系统工程执行欧洲标准。

由于中国人做总承包，技术标准还具有很多中国元素。

（四）施工环境的复杂性。

施工区域地处高温和特大风沙区，日照强、夏季高达70 余度的地面温度、极度缺水，淡水比石油更加珍贵，工人们必须冒着酷暑工作，工作环境相当恶劣。

在这种恶劣的工作环境下，施工人员变得极度懒散，都成为工程顺利进展的障碍。

此外，各地方政府出于自身利益的考虑，再加上配合能力、配合权限、配合态度等方面的差异，对工程的施工并未全力支持，也是工程不能顺利进展的原因。

文化差异，加上干旱的气候特征，当地人的办事效率等，无法满足高强度的施工要求。

三、另类EPC合同模式（一）合同模式介绍据称，项目采用EPC+O&M总承包模式。

一般来说，EPC合同适用于承包商负责设计、采购和施工的情形。

但本轻轨项目虽然采用了EPC的合同模式，但实质上无法称作EPC。

因为，（1）业主指定了设计、系统和土建等关键环节的分包商，并要求500万里亚尔（约合900万元人民币）以上的合同分包商需其批准。

设计指定，就缺乏了E，采购和分包的指定，就少了P，本工程中，承包商所能做主的部分就是施工而已，但却承担了EPC交钥匙工程的合同风险。

（2）业主对建设标准和建设要求变更频繁。

例如：开工后就土建桥梁跨越道路形式、结构形式、车站面积、设备参数、功能需求等提出众多变更。

其中仅土石方开挖就由原来的200万方变更为520多万方，增加了320多万方。

对于EPC合同，总承包商满足业主的使用功能即可，而不是业主对各个细节的深度参与。

（3）对设备和材料审批程序复杂、繁琐且滞后。

据说对房间墙壁的颜色等都需要业主代表（城乡事务部副部长）亲自选择才能决定。

一般来说，EPC合同中，业主对项目细节的参与度是很少的，高层亲自参与细节的情形更为罕见。

（二）合同模式分析从合同模式介绍中可以看出，业主和承包商对EPC合同的认识不足。

EPC合同不同于先完成设计再施工的传统管理模式。

该模式要求边设计边施工，从而将设计时间和施工时间进行很好的搭接，缩短施工工期；EPC合同之所以受到很多承包商的亲睐，正是因为除了土建施工外，还可以掌握项目的设计和设备采购，从而可以利用设计优势和优化设计、设备采购赚取更高的利润。

而本项目的设计受到招标文件的限制，不得不根据限定条件再招标，中铁建失去了对设计优化的主动权。

从而导致后来的设计进度滞后、因指定采购产品目录而难以降低采购费用。

本项目要求将设计和部分施工分包、还指定了不少的采购产品目录，针对这样的EPC合同模式，承包商必须牢记，这只是名义上的EPC，并且要按照实际的合同模式来分析合同条件中的权利和义务，避免承担过多的风险和责任，以保持权利和义务的均衡性。

也就是说，本项目中，业主仅仅授予承包商施工的权利范围，却让承包商承担了EPC承包商的风险。

合同模式中的巨大风险与承包商的责任、权利义务完全不匹配。

（三）设计管理失控设计和技术标准是EPC合同中对造价影响至关重要的因素。

一旦失控，将导致项目的失败：成本失控，工期拖延。

在本项目中，承包商选择设计分包商受限，只能按业主的意见选择指定的设计分包商。

“设计分包商是国外设计公司，这些国外设计公司会对一些材料设备采购有一些偏好，比如愿意采用国外的设备，这样必然会增加成本。

由于可供中铁建选择的分包商较少，中铁建很难在选择分包商时压低采购价格。

”中铁建不仅承受了设计分包商选择受限，而且还要承担设计滞后的风险。

正是由于设计滞后，导致进度迟缓，中铁建不得不赶工，最后出现了圣城大会战的场面，导致麦加轻轨项目窝工严重，成本进一步增加。

即使这样，中铁建还很难获得业主的同情，更无法将责任归罪到业主身上。

因为所签订的合同是EPC合同，业主就不可能给出详细设计，仅仅是概念设计或方案设计，具体施工图的深化设计，都是承包商的义务。

要想对项目进行优化，前提条件是熟悉工程项目所使用的标准和规范。

本项目使用的是中方不熟悉欧洲和当地的标准和规范，中铁建就很难有针对性地提出优化方案，最终，被业主牵着鼻子往前走，丧失了作为EPC总承包商对工程项目的主动权。

由于设计管理失控，导致（1）承包商无法准确估计成本；（2）由于不熟悉欧洲和当地的施工、验收标准和规范，就会经常发生意想不到的工程量增加。

四、政治属性明显的商业项目政企分开，已经在我国推行多年，其目的就是要把企业推向市场，让企业按照市场经济的规律进行运作。

政企分开，并不是政府就不管企业，而是企业享有了更多的自主权，特别是在经济利益方面的自主决定权。

政企分开后的运作模式，就是让政府搭桥，企业唱戏；改变以前政企不分时政府的大包大揽的情况。

在本项目中，原铁道部部长成了核心决策人物、项目的幕后总指挥，企业没有经营自主权。

不惜一切代价不仅仅是个别领导的口号，在本工程中得到了实实在在的体现。

沙特轻轨工程，不仅仅是中铁建的工程，更像是中国原铁道部的面子工程。

（一）高层推动的项目沙特麦加轻轨项目由两国政府高层推动。

该轻轨项目是2008年6月中沙两国政府签署《关于加强基础设施建设领域合作协定》之后的首个政府间合作项目。

2009年2月10日，在中国国家主席胡锦涛和沙特国王阿卜杜拉的见证下，中铁建与沙特城乡事务部签署了麦加轻轨项目合同，即《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》。

2010年1月，沙特国王阿卜杜拉对中国商务部长陈德铭表示，当初在选择承包商时，沙特国内意见不一，国王最终决定将项目交由中国公司承建，这是对中国企业的高度信任。

沙特麦加轻轨项目建设汇集了整个中国铁路系统之力。

原铁道部部长刘志军亲自担任麦加轻轨项目领导小组组长，原铁道部副部长卢春房担任副组长。

要求举全路之力，支持麦加项目建设，每天实时掌握项目建设情况，并派出专家组常驻现场指导工作。

中国商务部部长助理仇鸿2010年4月到现场考察后，提交《关于沙特麦加轻轨铁路项目有关情况的报告》。

刘志军批示要求按期保质圆满完成建设任务。

在巨大的政治压力下，即使在2009年出现亏损，中铁建没有停工，且在变更索赔未获落实的情况下，从全系统15家单位调集上万人员“驰援”现场，进行“不讲条件、不讲价钱、不讲客观”的大会战。

（二）仓促签订的合同为了体现政府的高度重视，双方需要赶在国家领导人出访前完成签约准备，合同准备工作不充分，导致在合同履行过程中，双方对合同关键条款的理解产生重大偏差。

不仅仅是合同模式的错误，在细节问题上更是无暇顾及，例如：合同约定2010年11月13日开通运营，达到35%运能；2011年5月完成所有调试，达到100%运能——“在这一点上，中铁建所理解为开通35%运能，是指在车站建设方面只需要开通四个车站就可以满足业主需求；而业主则要求九个车站在2010年11月就全部开通，这导致了工期紧张。