第三章公共管理职能(67)

第三章公共管理职能（67）第一节公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职能和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

而公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

简而言之，所谓公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管理什么的问题。

要完整准确地理解公共管理职能的概念，必须注意以下几点：1、公共管理职能的实施这是整个公共管理系统实施这包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。

凡是与公共产品的生产和供应管理有关的组织、机构及工作人员都是公共管理职能的事实与承担者。

在我国，公共管理职能的承担者主要包括中央人民政府（即国务院）及各部委、地方各级人民政府及其职能部门，各种一公共产品的生产与供应为主要目标的公共企业与事业单位。

此外，一些非营利性的民间组织，像各种慈善机构，宗教组织也应该可以列入这一范围之内。

2、公共管理职能得以实施的依据国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权利或者权威，使其职能得以实施。

其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权利，就当代政府而言主要是行政权力。

国家为实现其基本任务，必然要赋予公共部门以一定的权力。

事实上，政府的公共管理职能正是通过运用这些权力来有效地完成国家所赋予的各种职能的。

不过，对于一些社会性公共管理组织而言，它们往往并不既有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发形成的权威来运行的。

例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为及社会对它们的认同与信任。

值得注意的是各种公共企业，也就是由政府所有的一种特殊的法人机构——它们向公众大规模地出售商品与服务，并且往往以营利为直接目的。

严格地讲，这种公共企业不应该列入公共部门的范畴，因为它们与公共管理组织目标上的非营利性及产品方面的排他性特征不符。

事实上，依据大多数公共管理学者的看法，作为公共部门的“公共企业看起来总体上正处于完全消失的危险之中。

“3、公共管理职能的内容公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务,诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。

它们构成公共管理的及本职责范围。

同时，公共管理职能还应该包括这些组织为提供各种公共物品与服务而进行的管理活动，如决策、组织、领导与控制等职能活动。

值得强调的是，既然职能包含有基本职责的意思，那么，它就是职能的承担者所必须履行的责任与义务。

否则，如果不认真履行，对任何一个公共组织而言，都构成了失职，乃至于渎职。

4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映各种职责的履行与否及其履行质量与组织本身所具备的功能类型及大小密切相关。

一般来说，尽管我们可以认为某个组织的特定功能作用是该组织所承担职能的一种后果，但是，特定功能的存在与维持却是特定职责得以履行的基本前提。

难以想象，有谁会把一项重要的公共管理职责交由一个并不能有效履行这一职责的机构去承担。

因此，关于特定公共部门的功能作用，我们须作两方面理解：一方面，我们必须把职能理解为一种权利或者说职权。

如前所述，这是与之则相对应的。

为了确保承担者能顺利履行有关职责，就必须赋予其相应的权力。

职权的赋予构成指责授予的自然后果。

但与此同时，另一方面，我们又应该把职能理解为一种能力或者说潜能，即赖以完成特定职责的某种功能作用。

这是授予特定组织以某种职责的基本条件。

5、公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立起来的。

各种职能相互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体；此外公共管理职能作为一个完整体系存在的另一个基本理由在于职能体系具有动态性特征。

在任何一个国家，公共管理职能都不是一成不变的。

随着管理环境与管理目标的不断变化，公共管理智能也必须随之作出相适应的调整、转变。

尤其是在当代，公共管理环境日趋复杂，职能体系的调整与变革越来越成为各种公共管理组织所面临的一项基本任务。

事实上，对公共管理职能进行分类考察，在此基础上再从整体上予以把握，这也有利于对整个公共管理职能体系进行深入了解，正确处理其内部各部分的关系，及其与外在环境的相互关系，最终促进公共管理职能的科学化。

基于以上几点，我们可以看出公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。

这主要是因为公共管理组织（部门）与政府是两个不同的概念之缘故。

简言之，政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，政府职能基本上可以被认为是等同于公共管理职能的。

但是，在现代世界各国，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。

不过有一点可以确定，无论在哪种政治体制国家中，政府职能始终是公共管理职能的核心构成部分。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因当在理论上对公共管理及其职能进行探讨时，我们就不得不思考这样的问题：为什么需要公共管理部门呢？我们又为什么要把有限的各种社会资源用于维持一个很容易对人们的生活构成威胁的公共管理职能体系呢？事实上，对于许多持自由主义观点的学者而言，这确实是一个无法避免的话题，而一些无政府主义者则更是对这些问题提出了否定性答案。

当然，完全否定公共管理部门存在的必要性是过于极端了。

毕竟，自有文字记载的文明史以来，以政府为核心的公共管理体系一直存在，这一事实本身就证明了其存在的必要性。

然而，人类社会究竟为什么需要产生这类组织并维持其职能体系呢？这可以从以下几个方面进行理解。

1、公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求具体来说，它们是人类社会生产力，主要是社会分工发展到一定程度的必然产物。

正如马克思与恩格斯所言，国家，也即政府是在社会分工发展到一定程度，人类社会产生了积极分化并出现了剧烈的阶级对立与冲突之后产生的；它是社会矛盾不可调和的产物，其最直接的目的在于构成“一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”，从而使“这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭”。

为了实现与维持这种统治秩序，国家的首要智能就是政治统治职能，此外还必须履行一定的社会管理职能。

简而言之，公共管理职能是人类社会发展到一定阶段的必然产物与社会维持和发展的必然要求。

其实，根据一些管理学者的看法，公共管理及其职能体系同样也是社会分工与协作活动发展的必然要求。

比如，众所周知，巴纳德的协作系统管理理论就认为，管理者主要是基于对分工进行协调的需要而产生的。

2、公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求当今时代，各国已经逐渐意识到市场才是社会产品与服务的主要生产者与供应者。

但是，正如西方学者马斯格雷夫所认为的那样，在某些情况下，“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”，离开了公共部门的市场将无法正常运行。

马斯格雷夫及其他一些学者均较为系统、全面地对这一观点进行了论证。

尽管这些学者往往是在论证政府及其职能存在的必要性，其实，我们也完全可以用这些论据来证明公共管理部门及其职能存在的合法及合理性。

而且，尽管他们有时也曾提及其他一些原因，但单就经济职能而言，公共部门及其职能赖以存在的主要理由还是市场失灵现象的存在。

3、公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关根据马克思主义基本原理，在社会自治能力，即个人能力高度发达的共产主义社会里，作为统治机器的国家或者说政府将自行消灭。

另一方面，在极端的个人自由主义者那里，各种公共权力组织只能是一种无用的“祸害”，必须立即加以消灭才好。

而在现实主义学者的理论中或者是在社会现实中，对于公共管理而言，社会自治能力更多地是一种重要影响因素或干脆就是某些公共组织的产生与发展依据。

简而言之，对于公共权力而言，社会自治能力的强弱直接对它们与社会自治之间的关系产生影响。

在社会自治能力较弱的社会，公共权力组织相对就要强大一些，反之，则公共权力组织就要弱小一些。

但在另一方面，在社会自治能力较强的国家或社会里，各种非国家性质或者说非正式的公共组织则蓬勃发展。

事实上，在现代国家，社会自治能力的强弱直接影响着公共权力组织的职能社会化进程以及非正式的公共组织的发达程度。

自20世纪70年代末以来，逐渐席卷世界各国的所谓新公共管理运动，其实正是以各国社会自治能力的日益发达作为改革前提的。

响应地，以缩减政府组织规模为基本取向，以公共企业民营化等为主要措施的政府职能社会化运动成为改革的一般趋势。

二、公共管理的程序性职能作为公共部门开展的一种较高层次的管理活动，公共管理具有与其他各种管理活动相同的基本特征。

公共部门，也与其他的社会管理组织一样，履行着一些相同的程序性职能；这些职能反映着公共部门在管理社会公共事务的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。

（一）决策决策是管理者为解决各种问题、达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能，它贯穿于一切管理活动之中。

任何社会组织的管理活动，从最高管理者到最基层的工作者都拥有一定的决策职能，愈往高层，目标性（战略性）决策越多；愈往基层，执行性决策越多。

具体地，目标性决策往往是非程序性的，比较复杂，难度较大；而执行性决策则是程序性的，操作性的，难度相对较小。

管理的决策职能不仅为各个层次的管理者所拥有，并且也分布在各项管理过程中，所以它是管理活动中占首要地位的程序性基本职能。

从动态运行的角度看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

（二）组织公共决策的实施要依靠公共部门成员的合作，组织工作正是基于人类对合作的需要而产生的。

如果想要在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之和更大的功能、更高的效率，就需要根据工作的要求与成员的特点，设计工作岗位，进行授权与分工，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以协调地运转。

这就是公共部门的组织功能。

具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。

其中，结构设计与人员配备是基础，而所谓力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。

正如著名管理学者巴纳德所认为的那样，组织是一个协作性系统，为了确保系统整体性功能的发挥，就需要组织机构中的各个部分实现协调运转，以及组织全体成员和谐一致地开展工作。