论政府信任的结构与功能_张成福
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【管理】公共危机管理全面整合的模式与战略
【关键字】管理公共危机管理：全面整合的模式与战略张成福（中国人民大学公共管理学院，教授，博导）作者简介：张成福（1963.4），陕西眉县人，男，汉族，中国人民大学公共管理学院，教授，博导摘要：现时代政府管理所面临的严峻公共危机，要求建立全面整合的危机管理体系（Comprehensive and integrated emergency management system）。
通过高层政治领导，法律制度政策，资源支持系统，整合社会力量，全流程管理，提升政府危机管理的能力。
中国政府需要在经济、法律、物资、信息、沟通、教育、国际合作等方面，全方位提升危机管理能力，尽早建立完善的、全面整合的中国公共危机管理体系。
关键词：危机管理危机沟通复杂危机风险管理•公共危机管理：政府管理面临的严峻挑战自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，可以这样讲，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。
所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者。
一般而言，危机有几个比较明显的特征：（1）威胁性。
危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。
（2）不确定性。
由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。
(3)时间的有限性。
决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临者巨大的压力和不确定性。
（4）危机的双重效果性。
危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。
在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的。
根据全球灾害统计（Global disaster statistic）所提供的数据，1996－2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425，000人死亡。
政府架构与运行机制研究_经验与启示
3笔者曾受澳门特别行政区政府委托,就《政府架构及其运行机制的国际比较研究》课题做专门研究并提交课题报告,本文为该课题报告之浓缩和改写。
特此感谢澳门特别行政区政府对本研究的大力支持。
政府架构与运行机制研究:经验与启示3张成福 李丹婷 李昊城[摘 要]自上世纪80年代以来,西方主要国家进行了一系列卓有成效的政府改革与创新。
基于对英国、美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方主要国家中央政府机构架构及运行机制的前期研究,本文就政府运行机制及其管理变革的规律性特点及趋势、政府机构设置及管理的趋势、促使政府高效运作的基本保障机制与措施等三个方面进行了分析和总结。
[关键词]政府架构;运行机制;政府改革[中图分类号]D03511 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)02-0010-09 无论是公私部门或组织,组织的结构是否合理、运行是否顺畅、机制是否完善,在很大程度上影响着组织能力的发挥、效能的达成和目标的实现。
因此,自古到今,如何建立和完善组织的结构和功能,使之高效的运作,更好地实现目标,始终是公私部门管理与改革最关心的议题。
在过去的人类历史中,人类创造了高度的文明,而获得这些成就的主要因素就是我们为达到各种目的而发展建立的各种社会组织的能力。
与组织治理的经验相一致的是,一国政府架构是否合理、政府运行机制是否高效、政府机构管理是否科学,直接影响了政府绩效和治理能力,并与政治发展、经济发展和社会的繁荣稳定有着密切的关系。
回溯世界历史发展的进程,各国政府架构和机构设置总是不断地处于变革、调整和创新之中。
在过去、现在和将来,惟政府改革是一个没完没了的事业,因为社会环境不断发生变化。
自上世纪80年代以来,政府管理的环境发生了巨大变化,也面临着更大的挑战。
各国政府顺应时代之潮流,回应公民之需求,进行了卓有成效的政府改革与创新。
基于对英国、美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方主要国家中央政府机构架构及运行机制的前期研究,本论文得出以下三方面的研究发现与现实启示。
提高政府公信力的路径选择_张成福
石家庄日报/2014年/3月/1日/第003版新视野提高政府公信力的路径选择张成福边晓慧中国人民大学公共管理学院核心提示政府能力显示了政府满足公民需求、解决现实问题的可能性，政府能力越强，公民对于政府潜在的绩效越有信心，从而也会越信任政府。
公共价值是政府应当坚守的基本理念，维护公共价值就是要体现政府的公平正义。
在治理结构中，公民是治理的目标也是治理的主体。
作为一种公民权力的运用，公民参与的理性在于“政府决策者需要知晓公众的要求、期望以及他们制定的决策在实际中的执行情况；公民需要了解官员的所作所为是否为他们负责；公民同样必须了解政策制定的缘由，要让公民对决策的公众性和可行性维持信心。
”规范和约束政府行为。
区别于结果的政府行为本身可以创造信任，它通过有效规范以减少行为的随意性与不可控性，从而降低权力私用与滥用的风险并提高公民对政府的信任。
当前，引导、约束和规范政府行为，必须从法律上进一步推进行政法治建设，从道德上加强行政伦理建设，与此同时，还要通过逆向引导机制，建立健全行政问责体系，对于政府失范行为进行追究和控制。
加强行政法治建设。
法律对于政府行为具有强约束力，它强调法之于政府权力的优越性，“法无明文授权皆禁止”，即政府行为应由法律规制并服从法律，通过法律对政府行为的边界、方式、程序以及权责的明确规定，有效规范、监督、控制政府并问责政府，从而降低政府行为过程的随意性和不确定性。
加强行政问责建设。
问责是一种逆向的规范和控制机制，体现了权责对等的原则，行政问责一方面通过责任的要求，有效引导政府行为，促进政府积极地回应、满足和实现公民的正当需求；另一方面，问责体现了对于政府失范行为的追究，要求政府承担起所应承担的道德的、政治的、行政的、法律上的责任。
这要求进一步明确公务员的角色、义务和责任标准，对于公务员的失责行为进行及时、有效的追究。
促进政府过程开放透明。
过程对于政府信任是重要的。
一方面，过程本身展现的价值，比如回应性、透明性、公开性等，有利于从程序上获取公民的支持与认同；另一方面，过程也在一定程度上决定着政府的结果，影响着政府的产出与绩效。
论政府信任关系
论政府信任关系论政府信任关系摘要:“信”本意是诚实、真实和真诚无欺，对人真诚，不虚伪。
“任”则是使用或任用。
信任就是相信并放心地托付事情。
从字面的意思上理解“政府信任”是行政相对人队政府及行政人员的行政管理活动合理期待，而相对人民来说也就不仅仅是合理的期待了，而是对政府的信任，相信政府及其行政人员能够满足他们的需求。
我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，而人民民主专政的本质是人民当家作主。
此外，“政府信任”还有政府及其行政人员通过行政管理活动能够换回社会和公众与他的合作。
这样看来“信任”是一个双向性的关系。
关键词：政府信任、公众、行政人员、信任危机正文：“信”本意是诚实、真实和真诚无欺，对人真诚，不虚伪。
“任”则是使用或任用。
信任就是相信并放心地托付事情。
从字面的意思上理解“政府信任”是行政相对人队政府及行政人员的行政管理活动合理期待，而相对人民来说也就不仅仅是合理的期待了，而是对政府的信任，相信政府及其行政人员能够满足他们的需求。
我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，而人民民主专政的本质是人民当家作主。
此外，“政府信任”还有政府及其行政人员通过行政管理活动能够换回社会和公众与他的合作。
这样看来“信任”是一个双向性的关系。
政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者，公众是政府政策的动员者和实践者，政府与公众的关系是“舟水”关系、“鱼水”关系还是“油水”关系、“水火” 关系。
只有政府坚持对人民负责的原则与公众积极参与政府工作两者相辅相成才能真正实现政府信任，也才能真正体现政府信任关系。
行政工作人员要坚持密切联系群众、克己奉公、廉洁自律、接受人民监督、坚持从群众中来到群众中去。
公众也要提高参与政治的意思与热情。
虽然我国政府一直都强调坚持民主集中制原则和对人民负责原则，但我们处于社会主义初级阶段，相应的政策与条件发展不健全。
当前我过出现公众对政府信任下降，引发政府信任危机，同时，政府信任危机也对公共行政提出了挑战。
张成福(中国人民大学公共管理学院副院长)
社会兼职 学术交流
1976年9月－1979年7月，陕西眉县槐芽中学（中学学习）； 1980年9月－1984年7月，西北大学历史系（大学学习）； 1984年9月－1987年7月，中国人民大学国际政治系（硕士学习）； 1995年9月－1998年7月，中国人民大学法学院（博士学习）； 2001年9月－2002年8月，美国哈佛大学肯尼迪政府学院（高级访问学者）。
（三）硕士生教学
担任公共管理学专业硕士研究生《公共组织理论与管理》、《行政法研究》课程的主讲，坚持理论联系实际， 坚持国际化的视野、本土化的思考。
所获奖励
2001年，北京市社科百人工程入选者； 2000年，国务院颁发政府特殊津贴； 2003年，中国人民大学优秀科研成果一等奖。
感谢观看
信息化与电子政务类：1.国家发改委国家信息化“十一五”规划“信息化风险及风险管理研究”；2.国家信 息化专家咨询委员会“电子政务的绩效评估研究”；3.国家信息化专家咨询委员会“电子政务风险安全管理与就 绪状态研究”；4.思科公司“电子政务的就绪状况研究”；5.深圳市信息办“深圳在线改版需求调研”。
学术成果
1.（美）乔治·弗雷德里克森著，张成福译。公共行政的精神。北京：中国人民大学出版社，2003. 2.（美）戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克，德博拉·戈德曼·罗森布鲁姆著，张成福译。公 共行政学管理、政治和法律的途径。北京：中国人民大学出版社，2002. 3.（澳）欧文·E·休斯著，张成福译。公共管理导论。北京：中国人民大学出版社，2001.
张成福（中国人民大学公共管 理学院副院长）
中国人民大学公共管理学院副院长
01 人物经历
03 科研成果 05 教授课程
目录
02 研究方向 04 学术成果 06 所获奖励
高校学生对政府信任度调查报告
2
大学生政府信任度调研报告
一、研究背景
政府信任又叫政治信任，通常被定义为公民对政府或政治系统运作产生出与 他们的期待相一致的结果的信念或信心。然而公众对政府的信任的衰落是当今时 代世界范围内许多政府面临的一个难题。在中国，2003 年“非典”之后, 一系列 突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的挑战，而且伴随着近年来 诸多贪污受贿、地方政府非法拆迁、非法截访等等的事件的发生，政府公信力受 到了大幅度的下滑。在中共十八大“习李模式”下，中国反腐工作得到深入开展， 反腐工作的开展的一大重要目的正在于提升公民的政府信任度。对政府信任问题 的研究逐渐成为国内政治学、公共管理学和社会学交叉学科的一个新的热点。
哈佛大学教授 Nye(1997) 等通过对大量的实证数据研究后指出，政府信任下 降的现象不止出现在美国，而是一种国际间的共同现象，其它国家如加拿大、英 国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等，也都面临相同的问题，归纳民 众不信任政府的主因是：政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。 Pharr(2005)通过分析发现，日本目前也面临长时间的低度政府信任的困境，日本 一个较为特殊的现象是民众对于政府高级官员特别不信任，尤其对政府高级官员
同时社会契约理论认为：政府是由公民选举产生的，政府所享有的权力是公 民权利的让渡。政府权力的行使应该是为增进和保护公民的权利为根本目的。如 果政府违背这一目的，公民有权督促政府或者重建政府。政府为了履行社会契约 不被公众推翻，就必须获得公众的信任，即取信于民，公众对政府的信任是政府 存在的前提和基础。
共行政人员而言，是一个极危机在于民众对于政府的信任度有江河日下的趋势”。
（三）中国政府信任问题研究发展
从现有文献看，国内学术界关于地方政府信任问题的讨论主要集中在以下几 个方面：
大学生政府信任度调研报告
一、研究背景
政府信任又叫政治信任，通常被定义为公民对政府或政治系统运作产生出与 他们的期待相一致的结果的信念或信心。然而公众对政府的信任的衰落是当今时 代世界范围内许多政府面临的一个难题。在中国，2003 年“非典”之后, 一系列 突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的挑战，而且伴随着近年来 诸多贪污受贿、地方政府非法拆迁、非法截访等等的事件的发生，政府公信力受 到了大幅度的下滑。在中共十八大“习李模式”下，中国反腐工作得到深入开展， 反腐工作的开展的一大重要目的正在于提升公民的政府信任度。对政府信任问题 的研究逐渐成为国内政治学、公共管理学和社会学交叉学科的一个新的热点。
哈佛大学教授 Nye(1997) 等通过对大量的实证数据研究后指出，政府信任下 降的现象不止出现在美国，而是一种国际间的共同现象，其它国家如加拿大、英 国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等，也都面临相同的问题，归纳民 众不信任政府的主因是：政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。 Pharr(2005)通过分析发现，日本目前也面临长时间的低度政府信任的困境，日本 一个较为特殊的现象是民众对于政府高级官员特别不信任，尤其对政府高级官员
同时社会契约理论认为：政府是由公民选举产生的，政府所享有的权力是公 民权利的让渡。政府权力的行使应该是为增进和保护公民的权利为根本目的。如 果政府违背这一目的，公民有权督促政府或者重建政府。政府为了履行社会契约 不被公众推翻，就必须获得公众的信任，即取信于民，公众对政府的信任是政府 存在的前提和基础。
共行政人员而言，是一个极危机在于民众对于政府的信任度有江河日下的趋势”。
（三）中国政府信任问题研究发展
从现有文献看，国内学术界关于地方政府信任问题的讨论主要集中在以下几 个方面：
政府信任研究综述
2020年第09期(总第171期）理 论观察Theoretic ObservationNo. 09, 2020Serial No.171••政治学研究政府信任研究综述张宇时(南京工业大学法学院，南京211816)摘要：近年来，政府信任作为一种政治现象，备受学术界关注。
通过对已有文献的梳理，在政府信任概念、影响因素及政府信任的差序格局等方面，学界取得了巨大的理论成果。
在未来的研究中，首先应加强政府信任研究 与中国特色社会主义制度相结合，其次拓展研究视野并提高针对性，最后运用多元的研究方法，拓宽研究视角。
关键词：政府信任；影响因素；差序格局中图分类号：D 618 文献标识码：A文章编号：1009 — 2234(2020)09 — 0060 — 03政府信任度体现和反映着民众对政府的认可程度，也是国家繁荣昌盛的基础。
近期爱德曼公司 发布的“信任晴雨表”报告显示，中国政府赢得人 民的高度信任，在世界各国首屈一指。
在新冠肺炎 疫情防控工作中，党中央迅速作出一系列重大决 策，各级政府把人民群众的生命安全和身体健康 放在第一位，得到了民众广泛的认可和充分的信 任。
近年来，学术界深人展开了对政府信任问题的 理论研究，取得了重大的理论成就，当然也存在着 一定的不足。
本文将从政府信任的内涵、政府信任 的影响因素和政府信任的差序格局等角度对相关 文献进行梳理，并对现有的研究成果进行述评和 总结，提出对于未来的研究方向的建议，以期能为 未来政府信任的研究提供思路。
_、政府信任的涵义现阶段对于政府信任问题的研究，西方学术 话语仍占据主导地位。
英国哲学家洛克是最早从 民众的角度分析和探讨政府信任问题。
但洛克侧 重于对民主宪政的阐述而并未对政府信任问题展 开更深层次的论述。
而直到20世纪五六十年代， 政府信任才作为一个概念被学者们进行研究。
近 年来，学者们从不同学科视角对政府信任的内涵 进行了深人细致的理论阐释。
第一，心理学视角。
论诚信政府的建构(一)
论诚信政府的建构(一)摘要：当前，“诚信”问题受到人们的广泛关注，人们迫切需要一个充满诚信氛围的生活环境、工作环境。
“诚信”包括政府诚信、企业诚信和个人诚信等。
如果说整个社会信用体系是一座金字塔，那么政府诚信就位于金字塔的塔顶。
由此足见政府诚信的重要性。
社会要成为一个诚信的社会，那么政府首先要做好守法诚信的典范,信用建设须政府先行。
本文将首先界定政府诚信并力陈其重要性，再借助几个典型的案例来分析政府诚信缺失的表现、原因及对策。
最后总结构建诚信政府的措施。
关键词：诚信；诚信缺失；诚信政府“人无信不立，政无信不兴”。
诚信问题历来受到人们的广泛关注，在处于社会转型期的当今中国，社会上出现了不少缺乏诚信的现象。
种种不守信的个人行为、政府行为、企业行为的发生都不利于一个和谐安定的社会的构建。
而政府信用是社会信用的核心，社会要成为诚信的社会，政府首先要做好守法诚信的典范。
一、“政府诚信”概念界定所谓诚信，就是“诚实守信”。
“诚”即内外一致，“信”即言而有信。
诚信结合在一起就表明诚恳厚实、有信无欺、坦诚相待。
诚信的产生是人类社会长期以来在实践中逐渐发展而来的产物，也是中国传统美德的重要内容之一。
中国自古以来就将诚信品德作为为人处事成大业的最基本信条。
在当今诚信作为社会主义的基本道德规范，是社会主义精神文明建设的重要内容，同时也是构建社会主义法制国家的重要基石。
关于诚信政府（或称政府诚信）有学者将其界定为在行使国家权力，实施公共管理的过程中坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自身的行为方式的政府。
它是政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。
也有学者认为诚信政府就是一个真正的全心全意为人民服务、公正廉洁、透明公开、讲究实效的政府。
与以上的定义有所不同，本文试从主体方面来界定政府诚信，即认为政府诚信就是以政府及其工作人员为主体的诚信。
因为代表国家行使公共行政权力，管理社会公共事物的是政府组织以及这个组织的最集中代表--公务员，也就是说，笔者在此所定义的政府诚信就是政府组织的诚信和政府工作人员在履行职责时所代表的诚信。
中国人民大学社会保障考研张成福《公共管理学》状元笔记
第五章公共政策的设计、执行与评估公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。
在现代社会，公共问题层出不穷，愈加复杂，性质越来越严重，解决和处理更加艰难。
政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以保证国泰民安，是当今政府公共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。
一个有为有效的政府应当具有回应性（responsiveness）、代表性（representation）、责任性（responsibility）及可靠性（reliability）。
而此四性的实现，与政府的公共政策关系甚密。
从政府绩效的角度来看，政府政策的品质和水准，确实与政府的绩效有关。
从某种意义上讲，政府的绩效事实上是政策绩效的综合反映。
是故，在现今政府治理领域，公共政策的研究已经成为一门显学。
本章主要介绍公共政策的性质以及类型；公共政策问题的建构，包括介绍政策问题的性质，政策问题建构的方法以及分析政策问题诊断误差的来源；政策规划与设计的特性和原则，理性政策规划的基本步骤；公共政策的执行，包括介绍政策执行的理论模式（有自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式）以及影响政策执行力的因素；公共政策评估的意义、特质与功能，政策评估的一般标准和政策评估结果的处理方式。
第一节公共政策的性质公共政策乃是政府为了解决和处理公共问题，达成公一、公共政策的性质㈠公共政策的定义：公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需求，所选择的行动方案或不行动。
㈡公共政策的特质1、公共政策乃是公共权威当局所进行的活动一般而言，公共政策是由政府机关制定的；当然，这并不意味着社会其他组织对政策制定不发生影响作用。
2、公共政策的选择行动是一种有意识、有目的的行动，或说是目标导向的3、公共政策是问题导向的公共政策的主要目的在于解决社会问题。
公共政策所处理的公共问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，是一个政策问题的网络。
张成福版公共管理学总结
当代思考政府问题的焦点：摆脱传统科层制政府的僵化模式，建立、培养并发展一个具有合法性基础的、代表与体现公共利益、更具民主与法制精神、更具回应性和责任、更具效率和效能、更加公开和廉洁、更具能力和国际竞争力的新治理典范，建立优异的治理，实现善政。
第1章公共管理导论1.1公共管理意义：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
其性质在于：1、承认政府部门治理的正当性2、强调政府对社会治理的主要责任3、强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负4、强调多元价值5、强调政府绩效的重要性6、既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法7、以公共的福祉和公共利益为目标8、将公共行政视为一种职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。
1.2公共管理学的发展与研究途径威尔逊《行政之研究》：呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作如企业经营般流畅。
四个基本命题：一是政府是最基本的组织环境；二是主管的功能将是研究的焦点；三是研究更有效管理的原则和技术是发展行政能力的关键；四是比较法是研究和促进行政领域进展的方法。
1、公共管理发展的学科背景亨利认为经历了4个阶段：①政治与行政二分法：古德诺和怀特认为政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行；政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。
公共行政关注如何有效运用资源以执行政策。
②行政原则。
魏华毕在《公共行政原则》强调科学的行政原则，使行政人员掌握并成为专家。
前两种阶段最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政之影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探讨。
而所谓的行政原则，往往彼此矛盾，不能适应于所有的行政情景，西蒙认为充其量是行政格言。
③公共行政即政治学。
公共行政向政治学回归。
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整体来看，这 种 基 于 互 动 建 构 的 政 府 信 任 具 有如下的多元属性：
（１）系统性与结构性。政府信任首先体现的是 公民对于 政 府 系 统 的 宏 观 性、整 体 性 的 评 价 与 感 知，包括政府 的 制 度 体 系 、组 织 机 构、运 行 机 制 等 ， 这种宏观性、整体性的信任提供了政府行政的基础 和环境，并在 一 定 时 期 内 相 对 稳 定 。 与 此 同 时 ，政 府信任又具有明显的结构性特征，随着公民需求的 差异化、公民 与 政 府 互 动 模 式 的 多 元 化 、政 府 信 任 来源与影响因素的复杂化，政府信任系统的内部结 构不断分化，这进一步增强了政府信任的复杂性。
关 于 政 府 信 任 的 界 定 ，主 要 有 三 种 思 路 ：一 是 将政府信任视为一种信心或信念的心理状态。信 任是公民对于政府（包括政客和官僚）行为正确、恰 当并符合公 益 的 信 心，［３］在 这 里，政 府 信 任 体 现 了 公民对于政府行为及其产出的信心和信念，建立在 对未来的一种积极预期和期待的基础之上。二是 将政府信任视为一种态度。表现为公民对于政治 共同体、政治 制 度 、政 府 机 构 以 及 政 治 行 动 者 的 态 度。 这 ［４］（Ｐ３７） 种态度可能是支持、认同和满意的积极 态度，也可 能 是 反 对、失 望 和 不 满 意 的 消 极 态 度。 这里政府信任是一种现实和现阶段的态度选择，具 有 信 任 与 不 信 任 、信 任 水 平 高 低 的 差 异 。 三 是 将 政 府信任视为一种评价和评估。政府信任是人们对 政治制度 、政 府 绩 效 和 政 治 制 度 可 信 性 ，以 及 政 治 权威当局和政治机构是否满足民众的规范性期待 的一种理性 评 估。［５］当 公 民 对 政 府 及 其 机 构、决 策 的总体状况以及独立的政治领导的评价是守信的、 有效的、公正的和诚实的时候，政府信任便产生了。
２０１３ 年 第 １０ 期
论政府信任的结构与功能＊
张成福，边晓慧
（中国人民大学 公共管理学院，北京 １００８７２）
［关 键 词 ］ 政 府 信 任 ；公 民 ；治 理 ；民 主 ［摘 要］ 信任是公民与政府关系的核心。把握政府 信 任 的 现 代 内 涵，应 当 超 越 仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 真 正 凸 显 政 府 信 任 作 为 公 民 与 政 府 交 往 关 系 的 本 质 及 其 互 动 建 构 的 过 程 。 基 于 互 动 特 征 、公 民 导 向 与 行 动 过 程 的 视 角 ，政 府 信 任 的 结 构 可 以 区 分 为 制 度 信 任 和 个 体 信 任 、感 性 信 任 和 理 性 信 任 、绩 效 信 任 和 过 程 信 任 。 政 府 信任的功能体现了信任作为政府治理的价值和工具所 具 有 的 积 极 效 应，本 文 将 政 府 信 任 的 功 能 界 定 为 ：合 法 性 功 能 、秩 序 建 构 功 能 、治 理 简 化 功 能 和 民 主 发 展 功 能 。 ［中 图 分 类 号 ］Ｄ０３５．１ ［文 献 标 识 码 ］Ａ ［文 章 编 号 ］０２５７－２８２６（２０１３）１０－００１３－０９
理 学 院 博 士 生 ，主 要 从 事 公 共 管 理 研 究 。
１３
２０１３ 年 第 １０ 期
一 、政 府 信 任 的 内 涵 与 属 性
信任概念具 有 跨 学 科 的 通 用 性。 自 ２０ 世 纪 ８０年代以来，心 理 学、社 会 学、经 济 学、管 理 学 等 不 同 学 科 对 于 信 任 都 进 行 了 大 量、持 续 的 研 究。 其中，心理学视角 将 信 任 理 解 为 一 种 对 他 人 的 行 为 表 现 出 诚 意 、善 意 及 可 信 性 的 心 理 状 态 ，强 调 信 任的个体差异和 人 格 特 点；社 会 学 视 角 将 信 任 视 为一种社会关系 和 交 往 行 为，关 注 信 任 如 何 建 构 社 会 秩 序 ，如 何 促 进 社 会 整 合 与 合 作 ；经 济 学 视 角 将信任视为一种 社 会 资 本，通 过 交 易 行 为 和 过 程 探究信任在市场经济中的作用及其对一国经济发 展的影响；管理学 视 角 则 将 信 任 视 作 组 织 行 为 的 控 制 机 制 ，关 注 信 任 如 何 影 响 组 织 结 构 、组 织 运 作 以及组织绩效。不同的学科提供了理解信任的不 同 视 野 ，就 政 府 信 任 而 言 ，同 样 具 有 公 民 心 理 上 的 个 体 差 异 ，也 表 现 为 一 种 互 动 交 往 关 系 ；既 推 动 着 公共生活秩序的 建 构，也 影 响 着 政 府 组 织 的 运 行 模 式 ，形 塑 着 一 国 的 公 民 文 化 。
信任是政府 产 生 的 基 础，通 过 明 示 或 默 许 的 政府信任作为行政生态与治理资本对于治理的价
信任，社会将管辖者置于自身之上，这种信任被用 值与风险。与此 同 时，全 球 范 围 内 的 政 府 信 任 下
来 为 公 民 谋 利 益，并 保 护 他 们 的 财 产 （洛 降与信任危机日 益 频 发，这 种 对 于 政 府 的 高 度 怀
克）；［１］（Ｐ２０）信 任 也 是 政 府 运 行 的 结 果，政 府 的 行 疑与不满，不仅严重影响着政府形象与治理绩效，
为、能力与绩效都 影 响 着 公 民 对 于 政 府 的 信 任 评 更从根本上引发政府的正当性危机。
价 。 在 现 代 社 会 ，信 任 是 公 民 与 政 府 关 系 的 核 心 ，
１４
２０１３ 年 第 １０ 期
公民期 待 的 变 化 而 不 断 变 化。 第 四，合 作 关 系。 信任作为一种积 极 的 可 信 性 评 价，表 现 为 公 民 认 同、相 信、信 赖 并 依 赖 政 府，从 而 促 进 公 民 与 政 府 之 间 的 互 动 与 合 作 ，并 实 现 互 惠 和 双 赢 。
实 际 上 ，从 信 心 、态 度 和 评 估 三 个 视 角 界 定 的 政 府 信 任 是 统 一 的 ，只 不 过 在 侧 重 点 上 有 所 不 同 ： “信心”视角强调 政 府 信 任 的 伦 理 性，关 注 政 府 的
可信性基础与政府 信 任 的 积 极 功 能；“态 度”视 角 突出政府信任的 主 观 性，强 调 公 民 作 为 信 任 的 主 体对政府信任的态 度 与 选 择；“评 估”视 角 则 关 注 政府信任的理性 过 程，政 府 的 客 观 表 现 成 为 公 民 评价政府的 基 本 依 据。 整 体 来 看，这 些 对 于 政 府 信任的不同理解都从一定角度揭示了政府信任的 某些属性和特征，但 是 也 存 在 一 些 共 性 的 问 题 和 局限：（１）将政府 信 任 等 同 于 政 治 信 任，这 使 得 政 府信任缺乏清晰 的 边 界，也 使 得 来 自 于 政 府 行 政 即 过 程 中 的 信 任 成 为 依 附 于 政 党 、政 体 的 信 任 ，从 而 难 以 真 实 把 握 政 府 信 任 的 内 在 结 构 与 属 性 ；（２） 将政府信任仅仅视作政府行为及其结果的一种产 出 状 态 ，其 结 果 是 将 政 府 信 任 等 同 于 政 府 绩 效 ，忽 视政府的行为方 式、运 行 过 程 等 程 序 性 因 素 对 于 政 府 信 任 的 重 大 影 响 ；（３）将 政 府 信 任 仅 仅 视 作 公 民对于政府的基 于 理 性 的 衡 量 和 评 估，从 而 偏 离 了政府信任作为公民与政府互动关系的本质以及 公 民 在 互 动 过 程 中 的 情 感 诉 求 ；（４）将 政 府 信 任 仅 仅视为一种是否信任和信任水平的高低与状态， 而忽视政 府 信 任 作 为 行 政 生 态 对 政 府 治 理 的 影 响，以及政府信任 作 为 一 种 社 会 资 本 的 功 能 机 制 及其可能的风险。
显。当前，人们对 于 政 府 信 任 的 理 解 存 在 诸 多 误 信任的结构和功能，就具有十分重要的意义，它构
区，比如将政府信任简单等同于政治信任、政府满 成了我们理解政 府 信 任、解 析 信 任 危 机 以 及 推 进
意 度 ，忽 视 政 府 信 任 的 互 动 属 性 和 内 在 结 构 ，忽 视
（２）同质 性 与 差 异 性。 政 府 信 任 的 同 质 性 源 自公民对于政府价值的基本共识以及公民对于政 府诉求与期 待 的 相 对 一 致。 一 般 而 言，政 府 是 否 保 障 了 公 民 的 合 法 权 利 ，是 否 维 护 了 公 共 利 益 ，是 否促进了经济发 展、社 会 进 步 并 改 善 了 居 民 生 活 构成了公民评判政府的基本标准。政府信任的异 质性则是 指 政 府 信 任 作 为 公 民 个 体 的 态 度 选 择 时 ，由 于 个 体 诉 求 、价 值 观 以 及 对 政 府 的 依 赖 程 度 各不相同，作为微 观 的 互 动 行 为 与 个 体 感 知 的 政 府信任又往往具有个体或群体的差异。
政府信任重建的起点和基础。
＊ 本项目受国家社科基金特别委托项目“行政管 理 体 制 改 革 和 机 构 编 制 管 理 的 理 论 和 实 践 问 题 研 究 ”（项 目 号：１０
＠ＺＨ００３）资 助 。
［收 稿 日 期 ］２０１３－０７－２３
［作者简介］ 张成福，中国人民大学教授，主要从事政府 改 革、公 共 治 理、风 险 管 理 研 究；边 晓 慧，中 国 人 民 大 学 公 共 管
因此，超越仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 把 握 政 府 信任作为公民与 政 府 交 往 关 系 的 本 质，以 及 基 于 互动过程建构的 动 态 特 征，本 文 将 政 府 信 任 界 定 为：建立在公民对 政 府 的 合 理 期 待 以 及 政 府 回 应 基础上的一 种 互 动、合 作 关 系。 对 于 这 一 概 念 的 理解，应当 把 握 以 下 四 个 方 面：第 一，互 动 建 构。 政府信任的本质 是 公 民 与 政 府 的 交 互 关 系，这 使 得政府信任并不 仅 仅 是 一 种 状 态，它 来 自 于 公 民 在 与 政 府 交 往 过 程 中 对 于 政 府 行 为 、过 程 、绩 效 等 的 感 知 、认 知 以 及 整 体 评 价 。 第 二 ，公 民 期 待 。 公 民是政府信任的 主 体，政 府 信 任 取 决 于 公 众 对 于 期待是否满足的 态 度，公 众 对 于 政 府 的 期 待 不 是 一 成 不 变 的 ，而 且 随 着 社 会 发 展 和 进 步 ，公 民 期 待 的 多 元 性 和 差 异 性 在 不 断 增 加 。 第 三 ，政 府 回 应 。 政府的表现是决 定 公 民 信 任 的 关 键，公 民 是 否 信 任政府以及在多大程度上信任政府取决于政府回 应与满足公民期 待 的 程 度，政 府 回 应 也 必 须 因 应
（１）系统性与结构性。政府信任首先体现的是 公民对于 政 府 系 统 的 宏 观 性、整 体 性 的 评 价 与 感 知，包括政府 的 制 度 体 系 、组 织 机 构、运 行 机 制 等 ， 这种宏观性、整体性的信任提供了政府行政的基础 和环境，并在 一 定 时 期 内 相 对 稳 定 。 与 此 同 时 ，政 府信任又具有明显的结构性特征，随着公民需求的 差异化、公民 与 政 府 互 动 模 式 的 多 元 化 、政 府 信 任 来源与影响因素的复杂化，政府信任系统的内部结 构不断分化，这进一步增强了政府信任的复杂性。
关 于 政 府 信 任 的 界 定 ，主 要 有 三 种 思 路 ：一 是 将政府信任视为一种信心或信念的心理状态。信 任是公民对于政府（包括政客和官僚）行为正确、恰 当并符合公 益 的 信 心，［３］在 这 里，政 府 信 任 体 现 了 公民对于政府行为及其产出的信心和信念，建立在 对未来的一种积极预期和期待的基础之上。二是 将政府信任视为一种态度。表现为公民对于政治 共同体、政治 制 度 、政 府 机 构 以 及 政 治 行 动 者 的 态 度。 这 ［４］（Ｐ３７） 种态度可能是支持、认同和满意的积极 态度，也可 能 是 反 对、失 望 和 不 满 意 的 消 极 态 度。 这里政府信任是一种现实和现阶段的态度选择，具 有 信 任 与 不 信 任 、信 任 水 平 高 低 的 差 异 。 三 是 将 政 府信任视为一种评价和评估。政府信任是人们对 政治制度 、政 府 绩 效 和 政 治 制 度 可 信 性 ，以 及 政 治 权威当局和政治机构是否满足民众的规范性期待 的一种理性 评 估。［５］当 公 民 对 政 府 及 其 机 构、决 策 的总体状况以及独立的政治领导的评价是守信的、 有效的、公正的和诚实的时候，政府信任便产生了。
２０１３ 年 第 １０ 期
论政府信任的结构与功能＊
张成福，边晓慧
（中国人民大学 公共管理学院，北京 １００８７２）
［关 键 词 ］ 政 府 信 任 ；公 民 ；治 理 ；民 主 ［摘 要］ 信任是公民与政府关系的核心。把握政府 信 任 的 现 代 内 涵，应 当 超 越 仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 真 正 凸 显 政 府 信 任 作 为 公 民 与 政 府 交 往 关 系 的 本 质 及 其 互 动 建 构 的 过 程 。 基 于 互 动 特 征 、公 民 导 向 与 行 动 过 程 的 视 角 ，政 府 信 任 的 结 构 可 以 区 分 为 制 度 信 任 和 个 体 信 任 、感 性 信 任 和 理 性 信 任 、绩 效 信 任 和 过 程 信 任 。 政 府 信任的功能体现了信任作为政府治理的价值和工具所 具 有 的 积 极 效 应，本 文 将 政 府 信 任 的 功 能 界 定 为 ：合 法 性 功 能 、秩 序 建 构 功 能 、治 理 简 化 功 能 和 民 主 发 展 功 能 。 ［中 图 分 类 号 ］Ｄ０３５．１ ［文 献 标 识 码 ］Ａ ［文 章 编 号 ］０２５７－２８２６（２０１３）１０－００１３－０９
理 学 院 博 士 生 ，主 要 从 事 公 共 管 理 研 究 。
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２０１３ 年 第 １０ 期
一 、政 府 信 任 的 内 涵 与 属 性
信任概念具 有 跨 学 科 的 通 用 性。 自 ２０ 世 纪 ８０年代以来，心 理 学、社 会 学、经 济 学、管 理 学 等 不 同 学 科 对 于 信 任 都 进 行 了 大 量、持 续 的 研 究。 其中，心理学视角 将 信 任 理 解 为 一 种 对 他 人 的 行 为 表 现 出 诚 意 、善 意 及 可 信 性 的 心 理 状 态 ，强 调 信 任的个体差异和 人 格 特 点；社 会 学 视 角 将 信 任 视 为一种社会关系 和 交 往 行 为，关 注 信 任 如 何 建 构 社 会 秩 序 ，如 何 促 进 社 会 整 合 与 合 作 ；经 济 学 视 角 将信任视为一种 社 会 资 本，通 过 交 易 行 为 和 过 程 探究信任在市场经济中的作用及其对一国经济发 展的影响；管理学 视 角 则 将 信 任 视 作 组 织 行 为 的 控 制 机 制 ，关 注 信 任 如 何 影 响 组 织 结 构 、组 织 运 作 以及组织绩效。不同的学科提供了理解信任的不 同 视 野 ，就 政 府 信 任 而 言 ，同 样 具 有 公 民 心 理 上 的 个 体 差 异 ，也 表 现 为 一 种 互 动 交 往 关 系 ；既 推 动 着 公共生活秩序的 建 构，也 影 响 着 政 府 组 织 的 运 行 模 式 ，形 塑 着 一 国 的 公 民 文 化 。
信任是政府 产 生 的 基 础，通 过 明 示 或 默 许 的 政府信任作为行政生态与治理资本对于治理的价
信任，社会将管辖者置于自身之上，这种信任被用 值与风险。与此 同 时，全 球 范 围 内 的 政 府 信 任 下
来 为 公 民 谋 利 益，并 保 护 他 们 的 财 产 （洛 降与信任危机日 益 频 发，这 种 对 于 政 府 的 高 度 怀
克）；［１］（Ｐ２０）信 任 也 是 政 府 运 行 的 结 果，政 府 的 行 疑与不满，不仅严重影响着政府形象与治理绩效，
为、能力与绩效都 影 响 着 公 民 对 于 政 府 的 信 任 评 更从根本上引发政府的正当性危机。
价 。 在 现 代 社 会 ，信 任 是 公 民 与 政 府 关 系 的 核 心 ，
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２０１３ 年 第 １０ 期
公民期 待 的 变 化 而 不 断 变 化。 第 四，合 作 关 系。 信任作为一种积 极 的 可 信 性 评 价，表 现 为 公 民 认 同、相 信、信 赖 并 依 赖 政 府，从 而 促 进 公 民 与 政 府 之 间 的 互 动 与 合 作 ，并 实 现 互 惠 和 双 赢 。
实 际 上 ，从 信 心 、态 度 和 评 估 三 个 视 角 界 定 的 政 府 信 任 是 统 一 的 ，只 不 过 在 侧 重 点 上 有 所 不 同 ： “信心”视角强调 政 府 信 任 的 伦 理 性，关 注 政 府 的
可信性基础与政府 信 任 的 积 极 功 能；“态 度”视 角 突出政府信任的 主 观 性，强 调 公 民 作 为 信 任 的 主 体对政府信任的态 度 与 选 择；“评 估”视 角 则 关 注 政府信任的理性 过 程，政 府 的 客 观 表 现 成 为 公 民 评价政府的 基 本 依 据。 整 体 来 看，这 些 对 于 政 府 信任的不同理解都从一定角度揭示了政府信任的 某些属性和特征，但 是 也 存 在 一 些 共 性 的 问 题 和 局限：（１）将政府 信 任 等 同 于 政 治 信 任，这 使 得 政 府信任缺乏清晰 的 边 界，也 使 得 来 自 于 政 府 行 政 即 过 程 中 的 信 任 成 为 依 附 于 政 党 、政 体 的 信 任 ，从 而 难 以 真 实 把 握 政 府 信 任 的 内 在 结 构 与 属 性 ；（２） 将政府信任仅仅视作政府行为及其结果的一种产 出 状 态 ，其 结 果 是 将 政 府 信 任 等 同 于 政 府 绩 效 ，忽 视政府的行为方 式、运 行 过 程 等 程 序 性 因 素 对 于 政 府 信 任 的 重 大 影 响 ；（３）将 政 府 信 任 仅 仅 视 作 公 民对于政府的基 于 理 性 的 衡 量 和 评 估，从 而 偏 离 了政府信任作为公民与政府互动关系的本质以及 公 民 在 互 动 过 程 中 的 情 感 诉 求 ；（４）将 政 府 信 任 仅 仅视为一种是否信任和信任水平的高低与状态， 而忽视政 府 信 任 作 为 行 政 生 态 对 政 府 治 理 的 影 响，以及政府信任 作 为 一 种 社 会 资 本 的 功 能 机 制 及其可能的风险。
显。当前，人们对 于 政 府 信 任 的 理 解 存 在 诸 多 误 信任的结构和功能，就具有十分重要的意义，它构
区，比如将政府信任简单等同于政治信任、政府满 成了我们理解政 府 信 任、解 析 信 任 危 机 以 及 推 进
意 度 ，忽 视 政 府 信 任 的 互 动 属 性 和 内 在 结 构 ，忽 视
（２）同质 性 与 差 异 性。 政 府 信 任 的 同 质 性 源 自公民对于政府价值的基本共识以及公民对于政 府诉求与期 待 的 相 对 一 致。 一 般 而 言，政 府 是 否 保 障 了 公 民 的 合 法 权 利 ，是 否 维 护 了 公 共 利 益 ，是 否促进了经济发 展、社 会 进 步 并 改 善 了 居 民 生 活 构成了公民评判政府的基本标准。政府信任的异 质性则是 指 政 府 信 任 作 为 公 民 个 体 的 态 度 选 择 时 ，由 于 个 体 诉 求 、价 值 观 以 及 对 政 府 的 依 赖 程 度 各不相同，作为微 观 的 互 动 行 为 与 个 体 感 知 的 政 府信任又往往具有个体或群体的差异。
政府信任重建的起点和基础。
＊ 本项目受国家社科基金特别委托项目“行政管 理 体 制 改 革 和 机 构 编 制 管 理 的 理 论 和 实 践 问 题 研 究 ”（项 目 号：１０
＠ＺＨ００３）资 助 。
［收 稿 日 期 ］２０１３－０７－２３
［作者简介］ 张成福，中国人民大学教授，主要从事政府 改 革、公 共 治 理、风 险 管 理 研 究；边 晓 慧，中 国 人 民 大 学 公 共 管
因此，超越仅 仅 将 政 府 信 任 视 为 一 种 心 理 状 态 、态 度 选 择 和 评 估 结 果 的 静 态 视 角 ，而 把 握 政 府 信任作为公民与 政 府 交 往 关 系 的 本 质，以 及 基 于 互动过程建构的 动 态 特 征，本 文 将 政 府 信 任 界 定 为：建立在公民对 政 府 的 合 理 期 待 以 及 政 府 回 应 基础上的一 种 互 动、合 作 关 系。 对 于 这 一 概 念 的 理解，应当 把 握 以 下 四 个 方 面：第 一，互 动 建 构。 政府信任的本质 是 公 民 与 政 府 的 交 互 关 系，这 使 得政府信任并不 仅 仅 是 一 种 状 态，它 来 自 于 公 民 在 与 政 府 交 往 过 程 中 对 于 政 府 行 为 、过 程 、绩 效 等 的 感 知 、认 知 以 及 整 体 评 价 。 第 二 ，公 民 期 待 。 公 民是政府信任的 主 体，政 府 信 任 取 决 于 公 众 对 于 期待是否满足的 态 度，公 众 对 于 政 府 的 期 待 不 是 一 成 不 变 的 ，而 且 随 着 社 会 发 展 和 进 步 ，公 民 期 待 的 多 元 性 和 差 异 性 在 不 断 增 加 。 第 三 ，政 府 回 应 。 政府的表现是决 定 公 民 信 任 的 关 键，公 民 是 否 信 任政府以及在多大程度上信任政府取决于政府回 应与满足公民期 待 的 程 度，政 府 回 应 也 必 须 因 应