中国非政府组织的发展困境与对策问题探究

申　非政府　

展　境　策　探　

杨旭　，张艳婷　（１．中国社会科学院政府政策与公共管理系，北京１００１０２；２．北京邮电大学电子商务及法律系，北京１０２２０９　

［摘要］中国的非政府组织还停留在“补遗拾缺”充当补充配角的层面，面临着缺乏资金保障，政策支持和人才支持　境况，要促进其健康发展，就需要加强和完善法制环境建设，增加优惠性政策支持，完善资金筹集制度建设　及进一步加大财政资金的支持力度。　［关键词］非政府组织；社会建设；社会管理　［中图分类号１Ｃ２３　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１ｏ０８—８４６６（２叭０）０５—００５９—０４　

国际学术界认为非政府组织（文中简称ＮＧＯ）通　

常具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性５　

个特征。当然不同的学者在界定时有所不同，但总体　

上看ＮＧＯ是独立于政府和企业之外的社会组织。非　

政府组织在现代社会治理中具有重要作用：“表达公民　

利益，影响政府决策，推动政治民主化进程：促进政府　

职能转变，提高政府工作效率，提供更好的公共服务；　

调节收入分配，关注弱势群体，促进社会公平正义；增　进社会容忍，促进社会和谐，维护社会稳定。”…　

在西方国家由于ＮＧＯ发展较为成熟，会直接影响　

公共政策和公共资源分配，为公民有序地参与社会管　

理，监督公共部门行为提供“通道”。中国的ＮＧＯ还停　

留在“补遗拾缺”充当补充配角的层面，多以协助政府　

的方式参与公共部门的活动，对政府的依附性强，很少　以独立监督角色存在。　

一、中国非政府组织的发展困境　

应该说ＮＧＯ已经并正在成为我国社会经济发展　

中的～支重要力量，但由于其发展中尚存在以下诸多　

问题，获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面不　具优势，大多数ＮＧＯ生存和发展空间受限，难以发担　

应有的作用。　

（一）缺乏资金支持　

ＮＧＯ虽然不以营利为目的，但开展工作也需要　

费资源和成本，由于目前政府限制非政府组织从事笠　

营活动以及政府在鼓励个人、企业和社会捐赠方面　

措施还较为有限等原因，非政府组织的经费来源较　单一，这突出地表现为非政府组织缺乏资金和活动场　

地。　

调查显示，４１．４％的ＮＧＯ认为资金缺乏是他们面　

临的首要问题，其他相关问题有：缺乏活动场所和办　

设施（１　１．７％），缺乏人才（９．９％），政府支持力度不　

（８．５％），组织内部管理问题（７．５％）。　“　在我国，自芒　

有办公室的非政府组织占３１．９％，租赁办公室的　

８％，在领导或成员家中办公的占１．７％。　“　

我国ＮＧＯ的管理模式尚不规范，缺乏社会公　力，公民基础薄弱，筹集渠道不够规范和畅通。大部　

ＮＧＯ资金筹集主要依靠大规模的社会宣传动员来　

款，具有时限性、地域性、突发性，没有建立起一种长　

的资金筹集机制，临时性筹款多，制度化筹款少。　

［收稿日期］２０１０－０６—２０　［作者简介］杨旭（１９８３一），男，云南昭通人，中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系博士研究生，主要从事匡　民经济发展与公共管理研究；　张艳婷（１９８８一），女，吉林延边人，北京邮电大学国际学院电子商务及法律系，主要从事信息管理研究。　

Ｎｏ．５，２０１０（ＧｅｎｅｒａＩ　Ｎ。．１２４）Ｉ　５９

　时，我国还缺少专门针对ＮＧＯ资金筹集方面的法律，　

现有的一些规范性文件立法层次不高，数量少，与其它　

法律法规的衔接性差，并存在一些漏洞。在筹资活动　

中，部分非政府组织为个人牟取私利，举行各种乱评　

比、乱排序、乱收费等活动，甚至侵吞私分组织财产的　现象也屡见不鲜。　

中国的ＮＧＯ中，由各级政府提供财政拨款和补贴　

的占到５０％，政府以项目为引导的经费支持大约为　

３．６％。ＮＧＯ的其他主要资金来源是：会费收入　

（２１－２％），经营性收入（６％），企业赞助和项目经费　

（５．６％）。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资　

助等方面的收入来源，合计不到５％。　“　对于一些经　

费来源于国外基金会的非政府组织而言，其发展会受　

到某些不利影响，因为这种资金支持中往往附带了其　

他的条件。　

而目前国内的基金会对非政府组织的支持极为有　

限。国内的基金会往往主要关注那些看得见摸得着的　领域，比如扶贫、孩子教育、疾病，对各种软性救助——　

如心理救助等，支持不足。导致某些基金会到了年底　

即使钱未花出去也不愿意给ＮＧＯ。从某种程度上来　

说，基金会也存在一定的政绩观，其资金支持是有很大　

的选择性的。所以，就ＮＧＯ而言，如果其关注点与政　府的关注点一致的话，就会得到一定程度的支持；而如　

果ＮＧＯ的关注点与政府的关注点不能保持一致，就会　

受到某些限制，甚至影响其生存和发展。　

（二）政府对非政府组织的管理体制亟待改革　

目前，我国对民间社团管理采取的是双重管理体　

制和登记挂靠的制度。造成ＮＧＯ独立性差，甚至部分　

ＮＧＯ因为种种原因无法找到挂靠单位，即使成立也难　以得到承认，不能成为正式组织，而不具合法性，也就　

无法得到法律的直接保障。　

政府管理部门对非政府组织的登记和成立设置了　过高的门槛。《社会团体登记管理条例》第９条规定：“社　

会团体的成立首先需要向业务主管单位提出筹备申请　

并经其审查同意。审查通过后，该组织才有资格向民　

政部门申请登记注册。政府管理部门对ＮＧＯ实行双　

重分层管理。”《社会团体登记管理条例》和《民办非企　

业单位登记管理条例》规定ＮＧＯ实行同级民政部门和　

业务主管部门双重分层负责的管理体制，并且按照社　

会团体的活动范围由不同级别行政区域的相应机关进　

行登记和管理。　

６０　ｌ　２０１０￣第５期（总第１２４期）　“双重管理体制使中国法人社团的成立比大多数　

国家要困难得多”“通过双重分层管理体制，政府几乎　

把社团的所有日常活动都纳入到了政府的管理体制之　

内，并尽可能削弱了社会团体自身的决策权”。　

在我国ＮＧＯ只能从事登记核准且在特定的地域　

范围的活动，否则便被视为非法。部分ＮＧＯ由于规模　

小、活动范围有限，不去进行登记：部分ＮＧＯ则由于找　

不到主管部门而无法登记：部分ＮＧＯ则作为企业登　

记，无法享受应得的税收优惠。　

清华大学ＮＧＯ研究所组织的一次问卷调查显示，　

１５０８个非政府组织中，有６８％的非政府组织在民政部　

登记注册，５％在工商部门登记注册，６％在事业单位内　

部登记备案，有高达１　１％的非政府组织属于其他类　

型。事业单位内部登记备案和其他类型应属未进行法　

定登记注册的非政府组织，在比例上高达１７％。这个　

数字仅是样本统计值，事实上存在的草根组织在比例　

上可能更大。未经登记的民间组织大约是登记在册的　

民间组织数量的１０倍。　“　”在中国范围之内开展各　

种公益或者互益活动的ＮＧＯ有上百万个，但真正按照　

现行法规登记注册的仅是少数，绝大多数ＮＧＯ实际上　

是在法律框架之外开展活动的，游离于政府监管之外。　

ＮＧＯ推动着社会转型时期社会治理理念的转变，　

同时对政府的社会管理能力提出了挑战。特别是因种　

种原因不能登记注册而无法取得合法身份的非政府组　

织大量活跃于城乡社区，对中国社会新时期治理提出　

了更高要求。国家规范非政府组织的法律制度和行政　

管理体制面临改革的压力。　“　

一方面，不少登记注册的非政府组织的组织结构、　管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都　

不健全，除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之　

外，政府相关部门缺乏有效的日常性评估和监督管理，　

整个非政府组织良莠并存。另一方面，大量没有登记　

的ＮＧＯ游荡在政策法规的监督与保护之外。　

如何解决非政府组织的合法性危机并走出治理困　

境，将是当前和今后一段时期我国社会管理所面临的　

重要课题。　（三）缺乏政策支持　

从国际经验看，政府对ＮＧＯ给予一定的扶持，并　

实施优惠的财税政策是普遍的做法。财政优惠是政府　

扶持ＮＧＯ发展的主要措施，同时也是监督ＮＧＯ的一　种手段。１３ｌ（Ｐ２７ｌ

一方面，ＮＧＯ获得财政优惠必须具备一　定的条件，同时也要承担相应的义务。如果企业或个　

人向非政府组织提供捐赠，或者购买这些组织发行的　

债券，那么这些公众就可以获得一定的税收减免，这就　

可以让更多的企业或个人增加资助非政府组织的意　

愿：另一方面，免税资格的审批也将成为政府对非政府　

组织的重要干预手段，对违规的非政府组织进行取消　

优惠的处罚，则会增加政府对ＮＧＯ的干预调节作用。　

许多国家和地区都在税法明确规定了ＮＧ０的税　

收问题，而我国税收制度并未确立一套适用于非政府　

组织的独特制度，政策优惠不够。由于缺乏对民间非　

营利组织的免税资格审核，也没有有效税务监督，登记　

管理机关和税务机关并未建立资讯互换制度，导致存　在部分非营利组织从事营利活动的现象，从而影响了　

非政府组织的公益形象。　

（四）缺乏专业管理队伍和人才支持　

优秀的领导人和充满活力的人才队伍是非政府组　

织发展的重要条件，但现行的组织人事制度使ＮＧＯ难　

以获得优秀充沛的人力资源。　

我国ＮＧＯ的工作人员总体规模小、流动性大、人　

员素质不高、专业水平较低、结构也不尽合理。绝大多　

数受到政府支持的自上而下的ＮＧＯ中，工作人员几乎　

都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离　

退休人员ｉ而很多自下而上的ＮＧＯ，则没有或很少有　

固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿　

者开展活动。与国外庞大的人力资源队伍相比，我国　

ＮＧＯ的人力资源明显不足。　

中国ＮＧ０人力资源缺乏的问题，严重影响了非政　

府组织服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量　

的提高，也在某种程度上制约了ＮＧＯ的可持续发展。　

此外，中国非政府组织的发展也还面临着文化、传　

统、认知等因素的制约。西方ＮＧＯ的发展有着公民意　

识、自治观念、法制观念、契约精神以及公益精神等来　自于文化方面的深厚积淀，而我国则比较缺少这些方　

面的文化背景，这在一定程度上也影Ⅱ向了非政府组织　的发展。　

二、促进我国非政府组织发展的对策选择　

尽管中国的ＮＧＯ发展面临许多困难，但只要采取　

措施，就能促进中国的非政府组织发展，使其为中国的　

社会经济发展发挥积极作用。　

（一）加强中国非政府组织发展的法制环境建设　法律政策环境对ＮＧＯ的发展影Ⅱ向较大。以日本　

为例，日本政府长期以来对国内ＮＧＯ持谨慎限制甚至　

抵制的态度，但１９９５年数以万计的ＮＧＯ在阪神大地　

震中的积极作用，引起了整个社会对ＮＧＯ的重视，政　

府开始大力支持非政府组织的发展，日本国会也在　

１９９８年通过了《特定非营利活动促进法》，从根本上改　

变了ＮＧＯ发展的法律环境，带来了日本国内ＮＧＯ的　

兴起。　中国ＮＧＯ的发展也需要一个相对宽松并规范的　

法律政策环境，但因法律法规相对滞后的原因，中国目　

前存在的大量ＮＧＯ并没被纳入法制轨道。因此，我国　

应尽快制定和完善相关法律法规，建立ＮＧＯ的；隹入和　

退出机制。要确定ＮＧＯ与政府（社会）、企业和个人的　

良性关系，既防止政府过度干预ＮＧＯ，又防止ＮＧＯ脱　

离政府的指导。同时还要进一步规范ＮＧＯ的行为，防　

止ＮＧＯ的经济越轨行为，避免诚信缺失。要规定　

ＮＧＯ自律的义务，也应赋予某些ＮＧＯ代表政府管理　

行业和进行专项经济管理的权力。要加强ＮＧＯ服务　

社会和管理社会的功能，把不该管也管不好的事交给　

企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、　商会和中介机构的作用，逐步退出对评估、公证、仲裁