农地非农化的外部性分析

农地非农化的外部性分析

董德坤,朱道林,王　霞(中国农业大学土地资源管理系,北京　100094)

摘　要:农地除了具有生产功能外,作为一种自然资源同时还具有生态的、社会的功能,而在土地市场上的土地价格中仅仅反映了前者,后者却没有得以有效的体现,而土地产权制度也无法提供一种农地有效保护的激励。因此对于农地保护而言,斯密所称的那只“看不见的手”无法有效地配置土地以达到社会最优。从农地保护、农地转用和土地征用三个方面分析了外部性对农地非农化的影响,并提出相关建议。关键词:　农地非农化;外部性;土地资源;土地利用中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-972X(2004)04-0055-03 改革开放以来,我国的经济得到了迅速发展,工业化和城市化水平也不断提高,与此同时,大量农用地尤其是耕地被占用。据有关资料统计,1978～1997年,耕地净减少465万公顷,1978～2000年,城市建成区面积由71万公顷增加到244万公项,农地保护与工业化、城市化用地的矛盾日益突出。由于工业化、城市化带来的是看得见的、实实在在的产出和GDP的增长,而作为农地的经济效益则要低得多,农地的生态效益、社会效益等在非农化过程中往往被忽视了,因此有必要从外部性的角度对农地非农化加以分析。一、土地利用的外部性在经济世界里,外部性的广泛存在使其成为经济学研究的一个重要范畴,经济学家们也对外部性的含义进行了多种界定。道格拉斯・诺斯认为:“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异,意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本,这就是外部性。”布坎南(Buchanan)和斯塔布尔宾(Stubblebine)在1962年用一个函数关系式表达了外部性的内涵,“外部性可以表达为UA=UA(X1,X2,X3……Xn,Y1),UA表示A的个人效应,他依赖于一系列的活动(X1,X2,X3……Xn),这些活动是A自身控制范围内的,但是Y1是由另外一个人B所控制的行为,B被假定为社会成员之一”。从外部性的概念可以看出,外部性(外部收益或外部成本)不存在于行为主体的决策函数之中,因此不对行为主体的决策产生影响。无论是正外部性还是负外部性的存在,都不利于市场产生最优的结果。土地利用的外部性是指土地利用的边际私人成本或边际私人收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离,个人土地利用行为的收益或成本被其他社会成员分享或承担,它的存在不利于土地资源的有效配置。土地资源利用的外部性是普遍存在的,例如增加土地投资,改善土地条件可能会带来周围土地的增值,但却无法向周围的土地所有者或使用者收费;农业土地资源的合理保护可以带来良好的社会效益和生态效益,但在土地使用者的收益中却得不到体现;土地的不合理利用造成土地退化对周围土地产生不利的影响也不必付费等。本文重点讨论农用地开发利用的外部性问题,包括耕地、园地、林地、牧草地、用于养殖的水域等。二、外部性与农地非农化作为农业用途的土地来讲,它除了具有基本的生产功能外,合理的农地保护还具有明显的社会效益、生态效益。如合理的保护耕地不仅是农业稳定生产的基础,同时也伴随着水利、气候、环境等自然条件的良性循环,保护耕地从而达到农业稳定生产是解决粮食安全的根本;林地、牧草地不仅具有生产功能,同时也具有对环境的防护、调节功能。农用地带来的这种社会效益、生态效益等被置于了公共领域,因此具有一定的公共物品的属性,属于准公共物品。对于农民集体或农民个人来说,将土地用于农业生产带来的货币收益较低,而由于公共物品具有非排他性,因此农民保护农地所带来的社会效益、生态效益等对他们来讲无法以货币的形式得以体现,保护农地的收益外部化,从而他们也就缺少保护农地的积极性。而当农民的其他劳动收入高于农业收入时,在利益的驱动下他们会放弃耕种土地或减少对土地的投入,而由

收稿日期:2004-01-17作者简介:董德坤(1978—),男,山东平度人,中国农业大学土地资源管理系硕士研究生,主要研究方向为土地估价;朱道林(1966—),男,安徽金寨人,中国农业大学土地资源管理系教授,硕士生导师;王　霞(1980—),女,山东肥城人,中国农业大学土地资源管理系硕士研究生。55《经济问题》2004年第4期 Apr1,2004 No14此带来的土地质量的下降,甚至对农业生态系统的破坏也不直接承担成本。由于农地保护存在着正的外部性(图1),边际社会收益MSR大于农民个体的边际收益MR,差额为边际外在收益MER。从收益最大化角度来讲,农民愿意保护农用地的数量q1由边际收益曲线MR与边际成本曲线MC的交点决定,而社会有效率的农地保护量q3由边际社会收益曲线MSR与边际成本曲线MC的交点决定。从而在市场的调节下对土地的保护量小于社会最优量,有数量为q3-q1的农地得不到有效的保护,这些得不到有效保护的农地将更容易被非农化。

图1　农地保护中的外部性与市场均衡

图2　农地转用中的外部性与市场均衡对于由农用地转为新增建设用地,过去多数是以协议方式出让的,往往低于竞争市场下的价格,即便是采取招标、拍卖、挂牌等方式出让,土地使用者也仅仅是承担了获得土地使用权的成本;而集体建设用地由于不能合法流转,因此地价水平也往往较低。农用地转为建设用地,从目前来看可以增加产出和利润,但由此造成的农地数量的锐减,随着人口的不断增长,人地矛盾更加紧张,从而对农业乃至整个国民经济的发展造成不利的影响,在完全的市场条件下也未由责任者(土地使用者)来承担,土地使用者的边际私人成本远低于社会成本,农地转用存在着负的外部性。农地非农化的边际社会成本MSC大于边际私人成本MC(图2),两者差额为边际外部成本MEC,在土地需求曲线为D的市场条件下,个人倾向于将数量为q1的农用地转为建设用地,而社会最优量为q3,因此当存在外部性时的农地转用量是无效率的,在市场的调节下农地转为非农建设用地的数量大于社会最优量,有数量为q1-q3的过量农用地转为建设用地。集体农用地征用的外部性是由于法律对资源的使用与交换的限制所致,由于土地征用的强制性及补偿标准的规定性,政府的征地价格是既定的,图2中的MC曲线表现为一条水平的直线。征地过程中农民集体或个人没有谈判权,政府仅仅是按照农地产值对农村集体进行补偿,否认了集体将土地用于非农用途时的机会成本,即集体对土地由于改变用途带来的增值收益的索取权,从而使政府征地成本强制的外部化了,政府的征地边际成本低于市场交易的边际成本,在经济利益最大化的驱动下征地方倾向于征用更多的土地,使征地量超过社会最优量。土地征用中的外部性是由于法律政策的禁止自愿谈判,从而使经济个体的收益与正常市场交易下的收益不同,属于制度外部性。“改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失”。据我们对唐山市城市郊区117个村的征地调查,从1992年到2002年上半年,共征用土地853133公顷,通过土地出让与征地补偿差价,政府就无偿从农村集体手里拿走了1319亿元。可见征地外部性对农民收益的影响是相当大的,而这仅仅是土地市场下的土地价格与征地补偿之间的差异,还不体现农用地的生态、社会效益的价值,而征地的社会成本是农地产值、社会生态效益之和。

图3　农用地与建设用地的市场配置在市场调节下土地资源的配置是由“经济人”的收益最大化决定的,而外部收益或外部成本不在其决策的收益或成本之内,因此外部性的存在往往导致市场失灵。在此假设土地只有农业和非农建设两种用途,土地数量固定为OC(图3)。在某一时点上,建设用地与农用地之间在市场的调节下达到均衡,均衡点为在农用地边际收益等于建设用地的边际收益时,即MR1=MR2的H点,用于建设用地的数量为OB,用于农用地的数量为BC。在考虑外部性的情况下,建设用地与农用地市场配置均衡点应在建设用地社会边际收益等于农地的社会边际收益,即MSR2=MSR1的F点,用于建设用地的数量为OA,用于农用地的数量为AC,而此时的建设用地私人边际收益为P2,农地私人边际收益为P1,在市场配置与社会最优配置的建设用地量之间形成了一个差额AB。政府采取强制性的农地保护政策,可以将建设用地量控制在OA上,在这种配置下就导致建设用地私人边际收益与农地65董德坤,朱道林,王　霞:　农地非农化的外部性分析边际收益之间产生价格差∃P=P2-P1,对于土地使用者来讲,由于外部收益不能内部化,导致数量为AB的农用地趋向于转为建设用地,而驱动力则为两种边际价格之差∃P。三、农地非农化中外部性产生的原因11农地价值与农地价格相偏离使价格不能反映价值。关于土地资源价值的争论在学术界中较多,包括土地无价值论、土地全价值论、土地收益论等,本文无意于对土地的价值来源进行分析,仅借助于有关的分析,将土地价值分为经济价值、生态价值、社会价值三部分。在市场经济中,耕地、林地等的价格是通过土地产品收益体现的,在农产品、木材等价格中扣除劳动工资和资本利润后,剩余部分即为土地收益——地租。在这里,土地作为生产要素之一获得地租,在交换过程中,仅仅是土地作为生产要素的“使用价值”进行了交换,因此体现的是土地的经济价值,而土地生态价值、社会价值由于产权边界难以界定,难以进入市场交换领域,因此在地价中得不到体现。土地价格不体现土地的生态、社会价值所隐含的一个前提就是:自然资源是大自然对人类的恩赐,因此是免费的,尽管它会给人带来效用。所以,农民保护农地会带来的生态价值、社会价值,却不会因为带来这些价值而得到任何的补偿;而将农地转为建设用地的使用者,也不必为农地减少带来的生态、社会价值的损失支付价格。21缺乏一种能够提供农地保护激励作用的土地产权制度。我国的农地保护政策可以说不少,但是农地仍然得不到有效保护,究其原因在于没有一个能提供农地保护的产权制度。抛开农地的生态、社会价值,仅就经济价值而言与非农建设用地相比要低得多,农地的生态价值、社会价值由全体社会成员获得,农地使用者仅得到农地的经济价值。如果要求农地使用者对农地进行有效的保护,则需要其增加投入成本(包括放弃将农地转用为非农建设用地的潜在收益),根据边际效益原则,农地使用者将在其边际投入等于边际产出时停止投入,由于土地的生态、社会价值由社会成员获得,因此农地使用者不会主动来承担这部分收益的成本。美国等发达国家的农业补偿政策,一定程度上也是政府要求农场主放弃部分权力(如过度利用土地)以获得良好的生态与社会价值的一种价格支付。而我国的农业补贴却相对较低,土地产权制度不能给农地使用者提供一种有效保护的激励,同时对非农土地使用者也没有提供一种激励使其减少使用土地,因此大量的农地非农化就成为必然。四、外部性的消除与土地资源合理利用外部性导致土地资源配置的无效率,为了避免这一无效率,最根本的方法就是促使外部收益或外部成本内部化。11政府财政补贴、增加农业投资、降低农业税收有利于农用地保护。在图1中的q1与q3间,MSR-MR>MC-MR,社会总收益大于个人损失,从而社会总福利增加,因此对由于增加农用地保护而减少的收益进行补贴,使农民愿意将农用地保护量提高到社会最优保护量q3。在农用地保护中,可以通过对农产品价格进行政府补贴,使农民(集体)由于保护农用地所带来的正外部效应在经济上得以体现,即外部收益内部化来提高农民的土地收益,来实现对农用地的有效保护。另外政府也可以通过对投资建设农业工程设施或农地保护设施,以降低农民保护农用地的成本;对农地实行有效的规模经营,提高农用地的边际收益能力,降低农业税收来降低农民从事农业生产的边际成本,以增加农民从土地中获得有效的收益,使农民不愿意轻易的放弃土地,从而达到保护农用地的目的。21税收或惩罚措施是农地转用外部成本内部化的有效手段。对于集体经济组织,在农用地转用的控制中可以确定转用指标,收取农地转用税(或费)等方法来防止过量的农地转为建设用地。农地转用指标是根据城市发展的需要对一定时期一定范围内集体农地转为建设用地的数量限制,如果集体突破这个指标限制,那么它就面临经济甚至是刑事惩罚。农地转用税(费)是对集体将每单位农地转为建设用地而收取的费用,通过收取农地转用费使农地转用的边际成本MC提高到社会边际成本MSC的水平。而对于单个的土地使用者,则应该提高对由农用地转为建设用地的税收,提高土地使用者的边际成本。通过收税或惩罚措施来使外部成本内部化,从而达到减少农地转为建设用地的目的。31明确、完善的集体土地产权界定是征地外部性消除的根本途径。集体土地产权残缺是征地外部性的根本原因,要解决这一问题必须建立完整的集体土地产权体系,明确集体对土地的各项权能,如张五常认为私产应该由使用权(或决定使用权)、自由转让权、不受干预的收入享受权构成,有了这三种权利,所有权(OwnershipRight)是不需要的,在以上三权界定为私有的前提下,所有权可以保留为国有。我国农村土地的集体所有制,在单个的集体内部来讲是以公有制形式存在的,但在集体与集体之间、集体与国家之间,则一定程度上是可以认为是私有的,因此可以界定以上三种权利为集体所有,最终的土地所有权归国家所有。在明晰的产权安排下,明确国家为公共利益征用土地的范围,对经营性的土地允许集体合法流转,为公共利益而征用的土地按市场价格进行补偿,这样征地的外部成本被内在化了,可以有效地防止由于过量征用土地导致的农地非农化。