从街头官僚理论视角考察我国行政监察制度

否定性责任 ，包括 街头官僚 向上级行 政机关承担 的行政 责任和向行政相对
制 ， 义 重大 。 意
他们具有一 定的 自由裁量权 ，其选 择
和行动实 际上是为 广泛的公共政策提 供 了实际执行的意义 。” 后者就是所谓 的“ 街头官僚” 沦。 理
一
利机构的工作人 员、 收税 员等等。比照
西 方街头官僚 的性质 与特 点，依照我
般来讲 ，对街头官僚 自由裁 量
我 国公共 行政 的实践 将 产 生重 大 影 响 ，因而对我 同行政监察 的实践也有
重要的指导意义。本 文拟 在梳理街 头 官僚理 论的基础 上 ，考察 我国行政监 察制度在基层的运行机制。
街 头 官僚 理论 所 关涉 的基本 问题
街头官僚是指处于低层次行政执 行 单位 ，同时也 是最前线 的政 府工 作 人 员 ， 括警察 、 包 社会工作 者 、 公共 福
从街头官僚理论视 角 考 察 我 国行 政 监 察 制 度
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领域 ，它的提出源于对街 头官 僚在政
由 裁 量 权 是 指 具
体 的政 策 执 行 者 在 推进 政 策 走 向
策执 行 中拥有 广 泛 自由裁 量权 的 关
注 。街头官僚不仅在政府雇员中 占有 较 大比重 ，而且 由于现代福利国家的 建立 ，他 们所拥 有的 自由裁量权直接 影响许 多公 民的生活 福利。街头官僚 理论的提出和深入研 究对我国当下出 现 的一 系列现实 题给 出了解释 ， 对
ｊ 权 予以规制 存在 两种理路 ：内在规制
国《 务员法》 公 关于公 务员职 位类别的
规 定 ，大体可 以将我 国基层行政执 法
对街 头官僚 自由裁 量权 的规 制
公共行政学 家很早就开 始关注官 僚在政策制定 中的作用 以及他们拥有 的 自由裁量权 ，并 从宏观和微观两个 层面对其进行研究 。从宏观层面观之 ，
法 ， 一步 明确 、 范 、 进 规 提高 街头官 僚
的责 任 ，使其能够主动担 负起严 肃行
政 的义务 。针对街头官僚行使 的 自由 裁 量权而 言 ， 作为 “ 分内之 事” 的责 任 主要是指 自由裁量权的行使应该严格
街头官僚积极履 行“ 第一性义务”
首先 ，内在规制对街头官 僚正确 行 使 自由裁 量权 具 有 极 为重 要 的 意 义 。一则 ， 街头 官僚如果始终做不到内 在守法 ， 他就非常容 易钻 法律的空子 ，
现实的时候（ 具体 行政行为 ） ，总是
需要 发 挥 自己 的
主观能动性 ， 以在
众 多可 能 性 中 作 出选择 ， 而在 政 从 策执 行 中烙 上 自
己的认 识 论 和 价 值观 （ 括 对 法 包 律、 法规 、 级 命 上 令 的理 解 和 对 事 实的判断 ） 。也就 值不可低估 ；如果 这些 自由裁量权规 制的好 ，社会公正会在更为具体的层
“ 内之 事 ” 可称之 为第一 性义 务 ） 分 （ ， 做到权力与职守对称 、 契合 ， 通过政 并
治社会化和 意识形态的灌输 ， 使得 街
头官僚 自觉 自愿运 用 自由裁 量权 完成 “ 分内之事 ” 。外在规制的逻辑强调 ， 为
有 自由裁 量权 是 一个 无 法避 免 的事
实。另一方面 ， 自由裁量权虽然是微观 意义上 的政 府决 策权 ，但它 的重要价
是说 ，具体 的政 策执行者 “ 具有 自主
ｌ性 ， 必须裁量是治理过程的一个常态 。
面上获得实现 ； 反之 ， 社会公正会在民 生点滴处逐步丧失。 言之 ， 换 街头官僚
也是决策者 ， 并在决定 “ 社会的具体物 品和服务的配置” 过程 中 ， 发挥着政治 作用 。因此 ，对街头官僚予以有效规
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官僚的 自由裁 量权 表明公共 官僚在执 行立法机构的政策时拥有相当大程度
的 自由度 。 从微观层面观之 ， 官僚的 自
街头官僚 设置 因不履行 “ 分内之事” 而
必须承担 的 “ 利后果 ” 可称之 为第 不 （ 二性义 务 ）实现权 力与否定意义上 的 ，
责 任对称 、 契合 ， 通过运 用“ 并 第二 性 义务” 的刚性 力量 （ 实 的和潜在 的 ） 现 强 行矫 正街头 官僚 的意 志和行 为 ， 让
遵循法律 和政 策的基本精神 ，合理行
政， 不能 “ 合法 的践踏 法律 ” 作为 “ ； 没
甚至以身试法。二则 ， 只有发挥内在夫 见
制的力量 ，才能 降低街头官僚 守法 成
本 。相 对 丁外 在 规 制 动 用 重 兵 对 街 头
和我 国行政监察体系 的基本运 作模 式 的特 点 ， 以依法行政 为指阳 目标 ， 我国 行政 监 察制度 的主要 实践 目标是 ， 通
过 有 效 的手 段 对我 国基 层 行政 人 员 （ 街头 官僚 ） 行规 制 ， 进 而且 主要 是外
部规 制 。 第 一 ， 过 掌权 政 治 逻 辑 的 教 育 ， 通
从 内在 层 面 控 制 街 头 官僚 。
有做 好分ห้องสมุดไป่ตู้内之事 就须承担 不 利后果 ”
的责任主 要是指街头官僚应 当承担 的
与外在规制。内在规制 的要义在于 ， 为
街 头 官僚 设置 与 自由裁 量权 相 应 的
类公 务员纳 入“ 街头官僚” 的范畴 。街
头官僚理论 主要关注街头官僚所拥有 的 自由裁 量权 ，以及 在此 基础 上所 具 备的政 策制 定能 力和对这种能 力的内 在 与外在的控制 。 一方面 ， 街头官僚拥
僚理论 出发 ，当代 中国街 头官僚应该
首先 ，要加强行政责任方面 的立
从 内在与外在两个层 面彼予 以有效规
制 。而外在层面 的规 制实际上就是要 通过行政监察制度对 街头官僚的 自由 裁量权进行有效 限制 。我国行政监察 制度在基层的实践 ，很大程度上就是 对 街头官僚 自由裁量权行 使情况的监 督 和规制 。根据街头官僚 的一般理 论