街头官僚理论

街头官僚基于公共选择与囚徒困境的决策模型首先从政策分析者、政策制定者与政策执行者三种角度，以交通限号为例，在其决策的基础上构建决策模型，从政治和道义两个层面进行打分，分析其决策是否理性与负责。

然后运用街头官僚理论，把政策制定与执行者结合起来，与政策分析者（智囊团）进行博弈，最终得出双方都将陷入囚徒困境，使得整个决策过程有可能无效率。

标签：公共选择；街头官僚；囚徒困境；智囊团D91引言随着我国经济的快速发展，老百姓保有私家车辆也越来越多，由于城市基础交通设施的改善进度跟不上私家车的保有量增速，由此带来了严重的城市交通堵塞问题，而尾号限行问题作为一种解决手段，在中国不同的城市正变得大势所趋。

尾号限行作为一种在我国大城市广泛使用的政策，主要有两大政策目标：第一是为了保证绿色空气质量，减轻我国已被广泛诟病的空气污染（诸如PM2.5）指数，还老百姓洁净天空；另一方面更重要的是缓解由于私家车增加导致的交通拥堵问题，通过行政干预纠正市场失灵造成的拥挤现象。

2政策分析人、政策制定者与政策执行者决策模型构建为了便于分析，笔者建立这样一个模型，在该模型中，把政治和道义两个大的方向拆分为五个次级方向，即效率、利益妥协、公平、环保、道德这五个方向。

每个次级考察目标各占20%，从而既保证了这五个次级目标的平等性，又使其总和相加为100%。

其中效率和利益妥协是属于政治方向的，效率是指该政策制定出来能否实现效率的提高，而利益妥协是指该政策在制定的过程中，必须要考虑要多方利益集体的相互制衡，从而最终选择折衷与妥协。

另一方面，环保和道德属于道义方向，环保是指该政策的制定不能以污染环境为代价，因为环境问题是与我们每个人的生活息息相关的；道德则是指该政策的制定必须符合人类所共同遵守的道德准则与规范，不能做出违背人类道德准则的决策。

需要特别指出的是公平。

公平既属于政治层面上需要考虑的问题（任何一项决策的做出都是在追求效率与公平两者中间选择其一，公平与效率永远是决策者追求的两大目标），也属于道义层面的范围（因为从人类普世价值观和道德准则来看，公平是必须追求与实现的）。

浅析街头官僚理论浅析街头官僚理论孙吉海!国林霞（山东大学，山东济南"#$%$$）［摘!要］!!街头官僚理论的研究是近些年公共行政理论界兴起的一个重要的研究领域，该理论经历了一个从无到有的发展历程，它主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权和他们的政策制定能力。

针对街头官僚所存在的问题，从政治层面上进行研究与控制已经是刻不容缓。

［关键词］!!街头官僚理论；自由裁量权；政策制定能力；控制方式［中图分类号］&’($!!［文献标识码］)!!［文章编号］%$$*—+$#(（"$$’）$,—$$$*—$"!!一、街头官僚理论的兴起与发展街头官僚理论的提出源于对官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权的关注。

当这种关注集中于探讨基层的官僚在一系列约束下，运用自由裁量权做出一组选择时，此时的研究就是所谓的“街头官僚”理论。

一般理解，“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。

这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重，而且由于现代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。

一言以蔽之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决定），他们在现代社会中占有非常重要的地位。

就街头官僚理论的发展而言，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。

在“街头官僚”一词正式出现之前，许多研究者已经在研究街头官僚的行为或决策，这一概念是%-,,年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的，由于他的的研究，才使低层官僚越来越多地受到人们的关注，并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。

［%］此后的二十多年，一些研究者从不同的角度对李普斯基的街头官僚理论进行了发展与修正。

基于街头官僚理论的城管执法行为困境与破解[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。

针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

关键词：街头官僚暴力执法自由裁量权一、街头官僚理论综述自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。

就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。

“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。

他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。

他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。

因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。

[1]然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。

在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。

但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。

紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。

街头官僚理论:“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。

比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。

行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。

但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。

在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。

本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。

文章构建了一个街头领导模型。

根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。

一、问题的提出自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。

正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。

”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。

而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。

从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。

所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。

“街头官僚”一词最早出现在美国行政学者利普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中。

根据李的解释，街头官僚是指在行政管理部门处于最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公益机构的工作人员、税务人员等。

与西方街头公务员的性质和特点相比，根据我国《公务员法》关于公务员职务类别的规定，基层行政执法公务员一般可以归入“街头公务员”范畴。

”街头官僚”的经典定义是”在工作中与市民直接互动并有充分酌处权的公共服务工作人员”。

在“街头警察”和“社会福利工作者”等公共服务人员偶尔成为社会科学研究对象的情况下，李普斯基将他们统一为街头官僚类别。

因此，作为研究对象的“街头官僚”在“街头官僚”概念作为理论抽象之前就存在了。

对街头官僚制的研究尚未达到理论上的整合。

街头官僚主义理论通常是指利普斯基提出的街头官僚主义理论，而街头官僚主义理论的研究通常是指利普斯基自街头官僚主义理论建立以来有意识地应用这一概念的相关研究，也称为狭义街头官僚主义研究。

然而，正如沃尔多所指出的，传统的公共行政在进步时代形成了一种政治理论，即行政活动与政治并不无关，价值中立。

说白了，街头官僚的研究有一套政治理论，但是这种理论的可能性还没有被探索出来。

事实上，不仅在美国的进步时代，而且在公共行政的每一个发展时期，政治理论都得到了体现。

然而，公共行政文件假装不包含政治理论，在20世纪60年代和70年代，美国社会运动正在兴起，街头官僚主义研究的兴起正是时候。

前段时间，有关官僚制的研究对当时的社会问题作出了理论上的回应，指出官僚制的“污名化”趋势是相当适销对路的。

认为官僚应该承担政治责任的观点突出了官僚的政治角色。

街头官僚制理论继承了官僚政治研究的传统，把研究对象集中在官僚制内部的特定层面，但这种继承更多地集中在“官僚制”上，而不是“政治”上。

对街头官僚的后续研究局限于组织行为学，忽视了对相应政治理论内涵的探索，导致研究成果围绕零散问题的重复程度较低，不能促进理论在经验和规范两个维度的协调发展，不能实现街头官僚研究的理论整合。

街头官僚理论:“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。

按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。

比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。

行政官僚尤其是街头官僚的自由裁量权一直是公共行政学研究的中心问题。

但是学者们长期以来一直仅从一般意义上探讨自由裁量权。

在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全面的解释。

本文认为，可以运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。

文章构建了一个街头领导模型。

根据模型，可以把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和结果型自由裁量两个维度，进而区分出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。

一、问题的提出自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任一直是其研究的重要内容。

正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一个至关重要的问题。

”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外相关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。

而在西方国家，二十几年来也一直未能发展出一个能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。

从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起以后，政府被要求更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。

所有这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应该如何定位？他们手中的自由裁量权应该如何行使？他们在提供公共服务的时候应该如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。

公共行政中的街头官僚理论一、本文概述本文将探讨公共行政中的街头官僚理论，这一理论为理解公共服务提供过程中的微观层面提供了独特的视角。

街头官僚理论起源于20世纪70年代的美国，它关注那些在公共机构中直接与公众互动的基层公务员，这些公务员在提供公共服务、执行政策以及与公众沟通等方面发挥着至关重要的作用。

本文将首先介绍街头官僚理论的基本概念、发展历程及其核心观点，然后分析该理论在公共行政实践中的应用和影响，最后探讨街头官僚理论对提升公共服务质量和改进公共行政管理的启示。

通过深入了解街头官僚理论，我们可以更好地理解基层公务员在公共行政中的角色和挑战，以及他们如何影响政策执行和公共服务的提供。

这一理论强调了公共行政中的微观层面，即个体公务员与公众之间的互动，为我们提供了一种新的视角来审视和改进公共服务的提供方式。

因此，本文旨在通过系统阐述街头官僚理论，为公共行政领域的研究者和实践者提供有益的参考和启示。

二、街头官僚理论概述街头官僚理论，作为公共行政学中的一个重要理论，起源于20世纪70年代的美国，其核心观点在于揭示那些在政府最基层工作的公务员——街头官僚，在日常工作中的实际行为及其影响因素。

街头官僚，通常指的是那些在政府机构中直接面对公众，执行公共服务的一线工作人员，如警察、教师、社会工作者等。

街头官僚理论强调，这些基层公务员在执行公共政策和提供服务时，往往面临着复杂的现实情境和多种利益冲突。

他们需要在高度不确定的环境中，迅速做出决策，而这些决策往往直接影响到公众的利益和满意度。

因此，街头官僚的行为模式和工作态度，对于公共政策的执行效果和社会服务的质量具有至关重要的影响。

该理论进一步指出，街头官僚在执行任务时，不仅受到正式规则和制度的制约，还受到非正式的社会规范、个人价值观、情感因素以及工作环境等多重因素的影响。

这些因素相互作用，共同塑造着街头官僚的行为选择。

为了更好地理解街头官僚的行为模式，该理论还提出了一系列的分析框架和研究方法。

街头官僚理论对政府基层工作人员管理的启示作者：高明鸣来源：《管理观察》2015年第05期摘要：街头官僚理论揭示了政府基层工作人员作为政策执行者与政策制定者的双重性。

政府应通过健全法制制度，对基层人员的自由裁量权加以限制；通过培训，提升执法人员素质与能力；通过优化业务流程，减少行政失误的出现可能。

关键词：街头官僚基层人员自由裁量权在我国，党政机关工作人员是一个庞大的群体。

按照国家公务员局公布的数据，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人。

这一统计所称的“公务员”有别于狭义的“行政机关”公务员，而是涵盖政党机关、政府机关、司法机关、社会团体、村居社区等机构在内的，受国家《公务员法》约束的，纳入行政编制的，范围更广的公务员群体。

按照本文采取的更为广义的统计口径，即包括上述机构的各类雇员、聘用人员、工勤人员在内的机关工作人员，据不完全统计，这一数字更是接近2300万。

按照马克斯·韦伯的官僚理论（Bureaucracy），国家机关属于典型的科层制组织，其金字塔层级体制意味着位居塔基的一线工作人员是数量最为庞大的一个群体。

近年来，越来越多的政府部门通过外聘雇员的方式解决人手不足的问题，借此控制行政开支的增长和精简公务员规模，越来越多类似协管员、协税员等的人员因而被充实到政府基层工作人员队伍中。

本文所指的“政府基层工作人员”，采用的是最为广义的界定，即涵盖所有党政、司法、社团、村居等组织的科级以下（不含）工作人员，包括在编公务员和各类非在编雇员、工勤等人员。

政府基层工作人员不仅人数众多，而且由于大多从事窗口服务、行政执法等基础性工作，直接与社会公众打交道。

在现实生活中，这些基层工作人员并非只是公共政策的机械执行者，而是往往具备一定的自由裁量权，某种程度上甚至可以参与政策的制定。

可以说，其一举一动关乎行政行为的合法性与合理性，对行政效能、政府形象等方面构成了直接的影响。

1.街头官僚理论回顾公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。

街头官僚理论街头官僚作为最前线的政府工作人员，由于其自由裁量权，拥有相当大的决策能力。

街头官僚的这一特征长期以来受到社会学家和其他研究者的关注，但“街头官僚”的概念及其理论的正式确立街头官僚行动反映着社会结构和社会制度的整体形象,在特定场景中构成了社会成员评价社会秩序的经验基础。

社会秩序是一种关乎个体感受和主观评价的总体性经验事实,社会成员实际上在多领域、多层次的秩序中体验社会秩序。

互动得以持续进行的最基本条件就是互动参与者的行动能够表现出一定的秩序。

街头官僚行动所表现的秩序应该顺应实现良好社会秩序的期望。

街头官僚行动所表现出来的秩序是街头官僚行动与社会秩序之间的中介变量。

既有的街头官僚研究着眼于街头官僚在政策执行中的自由裁量权,往往对街头官僚行动和社会秩序之间的关系预设负面看法,忽略了作为行动表现的秩序这一中介变量。

描述互动过程以及行动中的秩序是很困难的,会话分析通过语料转写实现了细节捕捉和场景还原,在辅以观察法的基础上,会话分析为深描日常生活中的互动并理解行动者在其中的行动意义提供了方法保障。

街头官僚是指在政府部门中处在最基层、工作在最前线,直接与公众接触的工作人员,因此基层执法人员可以看做是从属于街头官僚的典型群体。

作为我国政府工作人员的主体,基层行政执法人员在行政机构中发挥着不可忽略的作用,是政府与公众接触的桥梁,他们扮演着“受命执行”的角色。

行政执法人员与公众的互动在社会关系中是一种特殊的互动关系,除了所执行的法律法规外还有其他变量会影响互动结果。

公众与政府共同进行社会管理已经成为一种趋势,公众能够通过与执法人员互动表达利益诉求与见解,合理的互动方式和正确的互动渠道,有助于公众逐渐参与到公共管理中。

本文以街头官僚理论为研究起点,以基层行政执法人员与公众的互动行为为视角,从应用研究层面探讨良性互动关系构建的路径,希望可以推进我国行政执法人员与公众的互动机制的完善。

本文以街头官僚理论为基础分析了基层执法人员与公众互动关系的问题。

2022年2月Feb.2022重庆工商大学学报(社会科学版)Journal of Chongqing Technology and Business University (Social Science Edition )第39卷第1期Vol.39㊀No.1doi :10.3969/j.issn.1672-0598.2022.01.011㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀∗收稿日期:2021-09-16㊀基金项目:河北省社会科学基金年度项目(HB18WH06) 河北沿海城市发展史研究 ;河北省教育厅科学研究计划项目人文社会科学研究重大课题攻关项目(ZD202104) 京津冀协同发展视域下河北沿海县(区㊁市)产业链提升路径研究 ㊀作者简介:刘邦凡(1967 ),男,重庆涪陵人;博士,燕山大学公共管理学院教授㊁博士生导师,河北省公共政策评估研究中心首席专家,主要从事公共管理研究㊂栗俊杰(1991 ),女,河北抚宁人;燕山大学公共管理学院博士生,主要从事公共管理研究㊂王闻珑(1995 ),男,山东淄博人;燕山大学公共管理学院研究生,主要从事公共管理研究㊂㊀本文引用格式:刘邦凡,栗俊杰,王闻珑.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2022,39(1):128-135.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化∗刘邦凡a ,b ,栗俊杰a ,王闻珑a(燕山大学a.公共管理学院,b.河北省公共政策评估研究中心,河北秦皇岛㊀066004)摘要:街头官僚理论已经在国内外被广泛使用和研究,但这一理论不是1977年才出现的,而是出现在1969年㊂街头理论研究,在国外主要沿着三个主线展开,在国内呈现出两个阶段性㊂窗口期已经从医学领域扩展到公共政策研究中,而针对窗口执政治理,可以建立一个窗口政务函数理论,来对窗口执政能力进行量化评估,有助于实现窗口执政治理的现代化㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,更容易滋生谬误性执政㊂克服谬误性执政,需要从优化工作环境㊁完善激励制度和强化权力制约机制等方面去努力㊂同时,规制窗口期公务员的自由裁量权也要从完善相关法律㊁加强责任控制和提高行政素质等方面去努力㊂关键词:窗口期;窗口期公务员;窗口公务员;街头官僚;执政中图分类号:D630㊀㊀㊀文献标志码:A㊀㊀㊀文章编号:1672-0598(2022)01-0128-08窗口单位 主要指直接面向企业或其他组织㊁社会公众等提供经济社会管理和公共服务的机构㊂ 窗口公务员 指在政务窗口单位从事经济管理和公共服务的公职人员,以税务㊁工商㊁质检㊁信访㊁教育㊁政法㊁民政㊁社会保障㊁建设㊁城管㊁交通㊁公安等部门从事行政服务的各类人员为主㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,简称 窗口期公务员 ㊂伴随我国依法治国建设的深入和政府政务进一步改善和优化,社会大众对窗口服务尤其是窗口公务员的服务意识和执政能力等多方面都随之提出了更高的要求㊂但在实践中,因窗口服务而引发的政务冲821第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化突屡见不鲜,尤其是在当下自媒体发达的时代,这样的政务冲突时常成为一些自媒体的热搜,甚至成为社会热点,引起社会各界的广泛关注㊂我国政府近年来大力推进治理现代化建设,国外诸如街头官僚理论成为治理现代化理论选择之一,不仅引起国内学术界越来越多的关注,也引起人们对我国基层官员行为不足的深入思考和深刻分析㊂但现有研究成果多数停留在宏观层面,缺少窗口公务员与街头官僚理论系统结合的分析框架㊂要提升我国基层执政能力现代化水平,可以考虑在街头官僚理论的视域下,从窗口函数构建及其考核的角度,去尝试实现基层行政治理现代化㊂一㊁街头官僚与街头官僚理论通常,在我国街头官僚理论研究中,认为 街头官僚 或 街头官僚理论 是1977年迈克尔㊃李普斯基(Michael Lipsky)在‘建立一个街头官僚理论“一文中提出的㊂但是‘建立一个街头官僚理论“早在1969年已经在学术会议上发表[1],李普斯基在学术会议发言稿明确指出: 本文是为1969年9月2日至6日在纽约准将酒店举行的美国政治科学学会年会上作报告而准备的㊂作者的研究得到了威斯康星大学贫困研究所的资助㊂ [2]这充分表明,李普斯基提出街头官僚的概念并初建街头官僚的理论是1969年,而不是我国学界通常所说的1977年㊂在李普斯基之后,1978年普罗塔斯(Prottas)的‘公共服务官僚机构的街头官僚的权力“也发表了㊂[2]李普斯基的专著‘街头官僚:公共服务中个人的困境“在1980年正式出版,标志街头官僚理论的建立㊂[3]自21世纪以来,街头官僚概念及其理论更是引起世界各国学者的广泛重视,在公共行政㊁公共治理㊁公共服务研究的基层治理和街头行政等领域,已经成为最具影响力的研究范式㊂综合国外街头官僚理论的研究,可以简洁概括为三个方面:一是李普斯基街头官僚理论解读性和拓展性研究;二是围绕 街头官僚 概念展开的创新性研究;三是结合实际的应用性研究㊂街头官僚 的概念被引进到中国并被学术界使用,以及 街头官僚理论 被解释引进到中国行政管理理论研究和实践中,时间只有不到20年,这20年的研究,大致可以分为两个阶段:第一个阶段,介绍㊁解释和接受阶段,大致是从2000年到2009年;第二个阶段,应用㊁拓展和创新阶段,是从2010年到现在,很可能要延续较长的时间㊂总体看,街头官僚理论有两个核心观点:尽管个体权力有限,但从一个国家或地区看,行政执行的自由裁量权总量上被街头官僚所控制,街头官僚具有总量巨大的自由裁量权;街头官僚的行政效益趋向于更多的劳动力投入,即一个地区或部门的行政效益与街头官僚的数量呈正相关关系,尤其是对警察㊁公职教师和窗口服务人员而言,人数的增加有利于提升总体的行政效益㊂二㊁窗口㊁窗口期与窗口函数在中国知网收录文献中,题名含 窗口 的文献有13415篇(截至2019-06-26)㊂在这些文献中,学科分类主要是计算机(2037,即有相关文献2037篇,后同)㊁工业经济(514)㊁公共管理(413)㊁金融(368)㊁新闻传播(367)㊁政治(355)㊁公共卫生与预防医学(353)㊁信息通信(347)㊁物理(315)㊁电子技术(293)㊁国民经济(274)㊁教育(274)㊁图书情报档案(257)㊁农业经济(227)㊁交通运输经济(225)等㊂使用921重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷较多的关键词是滑动窗口(247)㊁窗口(239)㊁数据流(142)㊁数据窗口(122)㊁窗口服务(81)㊁光学窗口(56)㊁时间窗口(52)㊁单一窗口(48)㊁数据挖掘(44)㊁服务(43)㊁服务质量(42)㊁窗口期(41)㊁自适应窗口(41)㊁红外窗口(39)等㊂由此看来, 窗口 在科学研究中或严格的学术研究中,也是一个常用词,只不过在不同学科㊁不同领域有基于词义的不同借用和解读㊂这些文献与公共管理相关的主要结合词语是 服务窗口 窗口服务 文明窗口 示范窗口 窗口单位 等,这些概念容易理解㊂但一些概念是借用其他学科概念,其含义就需要仔细斟酌㊂例如 窗口期 ,最初是使用在医学领域㊂人体感染某些病毒后,在血清查验中不能立刻检查出该病毒抗体,而从感染病毒到检查出该病毒抗体这段时间,就是 窗口期 ㊂现在 窗口期 已经引申应用到公共政策研究中,通常指一个新政策从出台到实施并产生效果之间的一个时期,也指一个新搭建的发展平台或新生事物从筹建㊁催生到诞生的过程㊂例如,我国构建一个良好的营商环境的系列政策举措处于窗口期,5G的应用目前也处于窗口期等㊂在公共治理或公共政策领域中,围绕 窗口期 研究越来越引起人们的重视㊂从知网查询,赵存喜(2002)提出并定义了 独生子女大学生窗口期 概念[4]㊂这是最早引申医学 窗口期 概念到公共管理研究中的文献㊂2002年到2006年再有两篇非医学文章使用 窗口期 为题名[5][6],随后几年使用 窗口期 概念大多与人口研究有关,到2012年之后, 窗口期 概念开始被广泛应用到金融㊁产业㊁股市㊁政策等多个主题中㊂在中国知网收录的这类文章中,被引用最多的文章是杨越(2011)[7]和穆光宗(2006)两篇文章㊂近年来,人们对 政策窗口期 越加关注,有数十篇文章发表㊂例如李全(2019)[8]㊁冯奎(2019)[9]㊁石运金(2018)[10]㊁林伯强(2018)[11]㊁于泽(2017)[12]和张海波(2016)[13]等㊂窗口函数,是一个计算机科学中的概念,大致可以理解为像 窗口 一样或模式的函数,而且窗口函数有很多,分类也很多,例如窗口分级函数㊁窗口位置函数㊁窗口大小函数㊁窗口信息函数等㊂窗口,就是一个进出的位置,窗口函数也就是研究不同进出口之间的自变量与因变量之间的关系㊂从查询到的有关文献资料看,目前窗口函数的概念还仅仅限于计算机科学与技术等工科类研究㊂在基层治理中,街头治理的关键就是抓住各类窗口,这些窗口可能是固定的办公室或办公平台,也可能是移动的或运动的车辆和设施,更可能是每一个处于工作中的街头官僚㊂因此,以窗口为变量,建构一个从窗口到政务的函数表达式,可以更好地分析政府办公事务改革,科学有效地改善和提升政府服务企业和公众的营商环境㊂在政府政务窗口的工作人员,是典型的街头官僚,他们具有巨大的自由裁量权㊂如何计算或测量窗口雇员(主要指窗口公务员)的自由裁量权,是一个值得深究的主题㊂如何测量与解释自由裁量权,不存在一种 普适 的函数[14],学术界和实践中都没有形成共识㊂在这里,我们建立一个窗口函数理论来对其测量与解释㊂基于这样的考量,我们定义窗口政务函数,用以下公式表达:F=ɥ(X,Y,Z)其中,ɥ是矢量函数符号;F指 窗口政务函数 ,是因变量;X指 窗口雇员或街头官僚的特征值 ,Y 指 窗口服务对象特征值 ,Z指 窗口环境或街头环境 ,X㊁Y㊁Z是自变量(见表1)㊂(1)X主要指窗口雇员或公务员的性格㊁素质和经验等,在我国,可以以相关法律法规的要求和政务标准来制定量表,测量出一个或所有窗口雇员的X值㊂窗口公务员数量庞大,参差不齐的人员素质,无法031第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化用一个统一的标准来评定每个公务员的岗位绩效㊂不同素质和不同价值观的公务员,对执政行为有不同影响㊂(2)Y主要是指公务对象的性格㊁素质和需求等㊂面对较大数量的服务对象及其日渐增长的需求,公务工作的复杂性使窗口公务员的压力增加㊂[15](3)Z主要指组织环境㊁政策环境㊁工作性质㊁文化氛围等㊂窗口公务员的自由裁量权和行动逻辑之间联系密切,窗口环境或街头环境也会影响自由裁量权㊂表1　窗口政务函数各级指标量表一级指标二级测量指标X值性格素质工作经验Y值性格素质服务需求Z值政策环境工作性质组织环境文化氛围㊀㊀由于存在部分不确定因素且变量较难测量,本研究采取专家打分法,由政府部门的中高层领导组成委员会打分,有较高权威性和代表性;每位专家针对具体指标根据重要性由低到高给出1分(非常不重要)至5分(非常重要),互相之间不进行任何形式的沟通讨论㊂最终指标j的权重αj由以下公式决定:αj=ði n 1αij/ði n 1ðj m 1αij其中:i 第i位专家;j 第j个指标;αi j 第i位专家组成员为第j个指标的评分;n 专家组成员总数;m 评分指标总数㊂一级指标计算过程如下:W=ðn i=1αjαij其中W 评价对象总得分ðn i=1αj=1131重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷0<αjɤ1综上所述:|F|=W2x+W2y+W2z即得出矢量函数F的模㊂三、窗口期执政行为的逻辑谬误与克服(一)窗口期谬误性执政行为的主要表现在现实的政府事务管理过程中,窗口雇员或窗口公务员在一些政策出台的窗口期或在一个改革发展中的窗口期,通常集中反映出以下三类谬误性执政:一是变通式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程所赋予的自由裁量权,选择性地执政㊂二是僵化式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程僵化地执政,主要表现为推诿㊁低效率等行为㊂三是回避式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程的弊端,采取寻求回避或逃避规则的执政㊂这种现象也与窗口公务员本身自由裁量权有关,在下文详述㊂(二)导致窗口期执政逻辑谬误的要素分析在政策窗口期,政府雇员或公务员在执政过程中其行为容易出现逻辑谬误,导致这些谬误出现的原因是多方面的,主要是以下3个原因:一是窗口期给予政府雇员或公务员更大㊁更多使用自由裁量权的空间㊂根据街头官僚理论,窗口公务员属于典型的街头官僚,具有巨大的自由裁量权㊂窗口公务员在处理政务时,倾向于从个人利益㊁偏见和价值观做出选择,很可能出现滥用或误用自由裁量权,诸如过度执法㊁徇私舞弊等,尤其突出反映在政策窗口期㊂二是窗口期的工作环境复杂性和不稳定性,导致政府雇员或公务员理性或非理性地选择谬误性执政㊂三是窗口期组织绩效考核的严格性,可能导致窗口雇员得不到公正的评估㊂在政策窗口期,由于面对政策的不确定性和政策实现的复杂性,组织的绩效考核很难发挥出理想的效果,尤其是出现公共危机或政府危机情况下,很可能出现消极执政的负面行为㊂根据以上分析得出窗口期执政行为模型,如图1㊂图1㊀窗口期执政行为模型231第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化(三)克服窗口期执政行为谬误的路径克服窗口期执政行为谬误,主要从硬件软件两方面着手,集中反映在以下三个要点之中:1.优化工作环境㊂一是优化法律环境㊂法律是保障执政的法律基础,不健全的法律法规,对公务员的执法有严重制约和消极影响㊂二是优化政务环境㊂当下,我国政务环境还存在诸多问题,尤其是在政府部门协同政务㊁信息共享㊁政务流程再造㊁政府管理创新㊁公众知情权等方面,对基层工作和窗口政务存在诸多影响,必须加大优化,实现政务环境治理现代化㊂三是优化治理技术环境㊂要大力推进电子政务和智慧管理,大力推进政务技术与方法创新,通过技术创新和大数据应用,对执政谬误行为实现智慧处理,建设智慧政府和数据政府㊂2.完善考核制度㊂执政行为谬误的产生,本质上与基层公务员工作绩效有关,工作绩效考核体系不健全㊁考核机制不合理从而影响工作绩效㊂因此,消除和克服执政行为谬误的产生,从治理现代化的角度看,就要全面梳理我国基层公务员尤其窗口公务员的政务行为的工作绩效考核体制机制的不合理和不健全的地方,只有这样才能从理性的角度治理执政行为谬误的产生㊂3.强化权力监督㊂监督是对执政行为正确性和准确性的基本保障,尤其是在基层公务员执政行为中㊂从街头官僚理论可知,基层公务员具有总体巨大的自由裁量权,由于公务员的自身素质和能力所限以及工作环境的复杂性和多变性,在没有监督时,很难确保权力的正确和准确使用㊂因此,从治理现代化角度看,治理执政行为谬误的一个重要抓手就是强化权力行使的监督,这样的监督可以是公务员素质的长期培养和法规的刚性约束,也可以是物质的充分保障和技术的时空约束㊂四、引导窗口期公务员正确和准确使用自由裁量权的基本路径窗口公务员是基层公务员中处于最前线的工作人员,不论是在个人素质和工作能力方面,还是在工作环境和服务对象方面,都比其他层级的公务员面临更多的面对面的来自服务对象的压力,这就导致窗口公务员在执政行为中行使自由裁量权的时候,有可能由于多方面的原因,导致不能正确和准确行使自由裁量权㊂当然,这多方面的原因,既有客观的原因,例如技术不成熟㊁制度的漏洞㊁信息不畅通等,也有主观的原因,例如自身素质低㊁工作能力差㊁责任心不强㊁工作不认真等㊂[16]但不论是什么原因导致了自由裁量权的不正确㊁不准确行使,都是政务行为的错误,都是对政务治理现代化的阻碍㊂如何引导窗口公务员正确和准确行使自由裁量权,从理论到实践都是一个值得长期关注的议题㊂可以从以下两大基本路径去引导:(一)引导窗口期公务员自由裁量权正确行使的路径:因事制宜,创新政务流程,实现政务流程再造当今世界社会环境复杂多变,政务行为多种多样,个人诉求千差万别,对基层执政是多方面的严峻考验㊂对窗口公务行为而言,也是如此㊂窗口服务的行为是多样的,而在我国推进窗口服务的体制机制改革中,政务一窗通是一个总体趋势,这就对窗口公务员提出比以前更多㊁更高㊁更复杂的要求㊂管理层必须健全相应的体制机制,加强监督,创新政务流程㊁实现政务流程的总体再造,加强对窗口公务员的素质教育和能力培训,提升窗口服务的能力和水平;窗口公务员要主动作为和主动学习,尽快掌握在复杂条件下正确处理政务的素质和能力,正确行使自由裁量权,实现执政行为流程的自我再造㊂[17]331重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷(二)引导窗口期公务员自由裁量权准确行使的路径:因人制宜,以人为本,实现我为人人㊁人人为我的政务治理一方面,每一个政务行为,就行使者而言,例如窗口公务员,虽然面对不同的服务对象处理类似的事情或相同的事情,但由于服务对象不同,相同或相似的事情就变得不一样了㊂一个政务行为如果是A,一个服务对象是B,另外一个服务对象是C,在具体政务活动中,A+B并不等于A+C,这道理很简单㊁很浅显,视乎人人都明白,但在实际工作,很多人并没有这样思考和行动㊂这样的道理,在教育教学中表现为因材施教的原则和方法㊂而在管理活动中和服务行为中,管理者和服务者很多时候自觉或不自觉地不注意或不愿意使用这样思路㊂这种情况的出现,既有政务行为执行者,例如窗口公务员个人的原因和主体的因素,素质㊁能力和水平等,也有政务行为平台的原因,技术不完善㊁管理机制和物质保障不够等㊂另一方面,一个政务行为,就服务对象而言,在面对不同的行使者时所构成的组合也不是完全相同的㊂一个政务行为如果是A,一个窗口公务员是B,另外窗口公务员是C,在具体政务活动中,A+B也并不等于A+C㊂而很多时候,服务对象并不明白或不愿意明白这一点,总是期盼于A+B等于A+C,而且期望B和C都是尽善尽美的㊂这种情况,很容易导致政务冲突,导致政务形式不能及时有效地完成㊂以上两个方面,不论何种情况出现,都容易形成一个误区,政务行为好像都是所谓的 对事不对人 :行使者和服务对象很难调和㊂事实上,不论是政府管理创新的角度和政务治理现代化的角度,还是社会管理创新和公民素质治理现代化的角度,消解这一悖论㊁克服这一陷阱的关键就是因人制宜,以人为本㊂在所有政务行为中,只要灌注了这一要点,都有可能形成一个我为人人㊁人人为我的政务治理模式,甚至在全社会形成一个这样的社会管理创新模式㊂参考文献:[1]㊀MICHAEL LIPSKY.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy[DB/OL].American Political Science Association,1969:48-69.https:///publications/dps/pdfs/dp4869.pdf.[2]㊀JEFFREY MANDITCH PROTTAS.The Power of the Street-level Bureaucracy in Public Service Bureaucracies[J].UrbanAffairs Quaterly,1978(13).[3]㊀LIPSKY M.Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New York:Russell SageFoundation,1980.[4]㊀赵存喜.试论独生子女大学生的窗口期[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2002(2):82-83.[5]㊀白晶.人口红利 窗口期 悄然而至[J].西部大开发,2006(12):25-27.[6]㊀穆光宗.人口机会窗口期ʂ经济高速增长期[J].中国企业家,2006(7):100.[7]㊀杨越. 人口红利窗口期关闭阶段 的中国体育发展战略研究[J].体育科学,2011,31(1):10-18.[8]㊀李全.小微企业融资要把握政策窗口期[N].经济日报,2019-06-05(007).[9]㊀冯奎,陆铭.把握政策窗口期契机,培育发展现代化都市圈[J].求知,2019(4):64.[10]石运金.迎来政策窗口期,市场预期波动大[J].股市动态分析,2018(48):54.[11]林伯强.能源革命促进中国清洁低碳发展的 攻关期 和 窗口期 [J].中国工业经济,2018(6):15-23.[12]于泽.宏观经济底部特征明朗化,金融调控迎来最佳窗口期[J].宏观经济管理,2017(06):15-21.[13]张海波.全面改革窗口期的信访制度改革[J].南京社会科学,2016(2):77-85.431第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[14]郑婉菁,叶先宝.街头官僚行政自由裁量权:权变㊁困境及其规制[J].行政与法,2015(10):7-13.[15]蒋月林.基层政府人力资源培训与开发策略[J].现代经济信息,2019(11):49-51.[16]刘邦凡,詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策 基于街头官僚视角[J].经济与管理,2013,27(9):18-21,29.[17]刘邦凡,梁俊山,王宏禹.波文斯的系统官僚理论[J].国外理论动态,2008(12):95-97.The Modernization of China s Window Governance from thePerspective of Street Bureaucracy TheoryLIU Bang-fan a,b,LI Jun-jie a,WANG Wen-long a(a.College of Public Administration;b.Hebei Public Policy Evaluation and Research Center,Yanshan University,Qinhuangdao066004,Hebei,China)Abstract:The street bureaucracy theory has been widely used and studied both inside and outside China, but it appeared in1969instead of in1977.The research of street bureaucracy theory mainly follows three main lines abroad and presents two stages in China.The window period has been extended from the medical field to the research of public policy.For the window governance,we can establish a window government function theory to evaluate the window governance ability quantitatively,which is helpful to realize the modernization of window governance.Civil servants,working at service windows during the window period of policy or reform, are more likely to breed fallacious governance.To overcome these fallacies,efforts should be made to optimize the working environment,improve the incentive system and strengthen the power restriction mechanism.At the same time,efforts should be made to improve relevant laws,strengthen the responsibility control and improve the administrative quality of civil servants discretion during the regulation window period.Key words:window period;civil servant during the window period;civil servants at service windows; street bureaucracy;governance(责任编校:杨㊀睿)531。

街头官僚理论“街头官僚”一词最早出现在美国行政学者利普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文中。

根据李的解释，街头官僚是指在行政管理部门处于最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公益机构的工作人员、税务人员等。

与西方街头公务员的性质和特点相比，根据我国《公务员法》关于公务员职务类别的规定，基层行政执法公务员一般可以归入“街头公务员”范畴。

”街头官僚”的经典定义是”在工作中与市民直接互动并有充分酌处权的公共服务工作人员”。

在“街头警察”和“社会福利工作者”等公共服务人员偶尔成为社会科学研究对象的情况下，李普斯基将他们统一为街头官僚类别。

因此，作为研究对象的“街头官僚”在“街头官僚”概念作为理论抽象之前就存在了。

对街头官僚制的研究尚未达到理论上的整合。

街头官僚主义理论通常是指利普斯基提出的街头官僚主义理论，而街头官僚主义理论的研究通常是指利普斯基自街头官僚主义理论建立以来有意识地应用这一概念的相关研究，也称为狭义街头官僚主义研究。

然而，正如沃尔多所指出的，传统的公共行政在进步时代形成了一种政治理论，即行政活动与政治并不无关，价值中立。

说白了，街头官僚的研究有一套政治理论，但是这种理论的可能性还没有被探索出来。

事实上，不仅在美国的进步时代，而且在公共行政的每一个发展时期，政治理论都得到了体现。

然而，公共行政文件假装不包含政治理论，在20世纪60年代和70年代，美国社会运动正在兴起，街头官僚主义研究的兴起正是时候。

前段时间，有关官僚制的研究对当时的社会问题作出了理论上的回应，指出官僚制的“污名化”趋势是相当适销对路的。

认为官僚应该承担政治责任的观点突出了官僚的政治角色。

街头官僚制理论继承了官僚政治研究的传统，把研究对象集中在官僚制内部的特定层面，但这种继承更多地集中在“官僚制”上，而不是“政治”上。

对街头官僚的后续研究局限于组织行为学，忽视了对相应政治理论内涵的探索，导致研究成果围绕零散问题的重复程度较低，不能促进理论在经验和规范两个维度的协调发展，不能实现街头官僚研究的理论整合。

1980年，利普斯基在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中正式提出了街头官僚的概念，他指出街头官僚是指在工作中与公民产生直接交流与接触的一线公共服务工作人员，且在工作执行过程中具有大量的自由裁量权[1]3。

阿尔弗雷德指出街头官僚是官僚机构中级别最低的成员，行动自由受到大量规则和条例的严格限制与阻碍[2]。

不过也有学者认为，街头官僚在政策执行过程中面临资源匮乏以及多重不确定性环境等不利因素，会促使自身出现为满足社会期待调整政策抑或为满足个人私利扭曲政策执行等行为的可能性[3]72。

国内关于街头官僚研究的起步时间较晚，开始于21世纪初。

叶娟丽、马骏指出“街头官僚”是处于基层、同时也是最前线的政府工作人员[4]。

区别于利普斯基对街头官僚界定的本土化解读，韩志明从街头官僚工作的抽象场域出发，认为街头官僚与公民直接打交道，在面对面的情景中执行公共政策、提供公共服务，呈现出鲜明的空间上的在场关系。

随着街头官僚理论本土化的日臻成熟，学界倾向于将街头官僚视作基层一线公共服务及公共产品的供给者，是整个行政体系中最为活跃的群体性因子，作为最直接与服务对象接触的庞大群体构成了构建服务型政府的稳固基石。

与此同时，随着国家治理能力和治理体系现代化浪潮的有序推进，服务型政府建设的水准与能力要求也相应提升到了更高的层次。

党的十九大报告中明确指出我国行政体制改革目标就是要建设人民满意的服务型政府，DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2021.06.0102021年第6期总第188期·社会治理方略·THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE本栏目投稿邮箱：***************街头官僚推进服务型政府建设的影响因素探析杜习乐柴金来摘要：街头官僚处于行政末梢，作为政府治理中最活跃的要素，是与群众直接接触并保持密切联系的重要主体。

街头官僚数量众多且身处基层一线的特殊位置，其能否选择合宜的服务行政模式是构建服务型政府，推进国家治理能力和治理体系现代化的重要因素之一。

“街头官僚”职能与行为研究作者：王雨萱来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第03期摘要：一方面，街道的职能没有明确的定位，另一方面，街头官僚有大量的行政自由裁量权，那么，街道的官僚们究竟在做什么事情呢？他们应不应该这么做？他们为什么有这样的行为选择？本文基于对一个街道的实地观察，试图描述他们的行为状态，并解释其行为选择的原因。

关键词：街道职能街头官僚上个世纪70年代末，李普斯基（Lipsky）始创“街头官僚”理论，掀起了行政执行领域自下而上的研究路径。

街头官僚理论的核心思想在于：街头官僚在政策执行并不是消极地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地。

在职能不明确的街道，有着自由裁量权的街头官僚们会有怎样的行为选择？这些行为是不是他们应该做的？为什么他们会有这样的行为选择？一、街道在做什么街道主要有五个职能科室：党工委、办事处办公室；城市管理科；社会事务管理科；综合治理办公室；计划生育办公室。

这些职能科室在文本上都有明确的职能划分，然而，街道事实并非简单的按照职能分工办事。

本文从三个方面描述了H街道主要做了些什么：解决劳资关系、迎接上级检查、组织整治等。

1.解决劳资关系。

H街道所辖地区外来人口很多，流动性很强，街道对外来人口的管理难度很大。

外来人口多是该街道里企业或工厂的员工，劳资纠纷多，街道对外来人口的管理主要集中在解决劳资关系问题。

本人在H街道期间见证了一起这样的事件。

一名四川籍农民工在工厂里冲凉时煤气中毒，当场晕倒，被另一名工人救出，送到医院后得救。

中毒原因是设备有问题，出现泄漏。

中毒的农民工向工厂索要医疗费，可是老板不给。

于是该工人向街道反映情况，街道从中周旋，可是工厂老板坚持不给医疗费。

该工人集结大批老乡向市政府上访才得到赔偿，H街道因此受到上级批评。

2.迎接上级检查。

本人见证H街道为迎接创全国文明城市的检查而采取的对策，大多是虚假的形式主义。

《全国文明城市测评体系》主要由“基本指标”（100分）和“特色指标”（16分）两大板块构成，总分116分。

“准街头官僚”的结构与功能一被忽视的准街头官僚（一）街头官僚研究在街头官僚（Street-Level Bureaucracy）理论的提出者利普斯基[1]的描述中，街道层官僚包括公职教师、警察及其他执法人员、社会工作人员、法官、公职律师、司法官员以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多公共雇员。

事实上，“街头”不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一个空间的隐喻，韩志明[2]指出，街头官僚的行动空间可分为窗口、街头和社区三类。

街头官僚最引人注目的是其自由裁量权，“街头官僚之所以能够拥有如此大的自由裁量权，部分是因为社会不想将公共服务‘计算机化’以及以牺牲对于个别情况的回应为代价来僵硬地运用标准”[3]。

Moody和Leland[4]指出，自由裁量权不仅是街头官僚的自我保护机制，也是他们为公民服务的积极因素。

Catherine[5]则指出街头官僚在地方治理的外围新兴空间更具有公民进取精神。

信息时代的来临，计算机、手机的普及，视频、监控已经无处不在，屏幕官僚、系统官僚成为街头官僚的新形式[6]。

斯科特[7]对近些年的街头官僚研究做了总结，街头官僚的个人特征、组织特征、顾客（或服务对象）特征成为学界关注的主要因素。

街头官僚直面复杂多样的社会环境，承担了大量工作，同时又饱受责难。

然而，“没有他们，地方行政就会停滞”[8]。

利普斯基等西方学者在福利国家的语境中，将街头官僚视为公共服务人员，忽视了这一群体对社会的管理职能。

在现代中国，街头管理仍是街头官僚的主要职责。

2000年以来，国内学者开始关注街头官僚群体，不少学者提出中国城管等街头官僚应当从管制型向治理型转变[9]，从管理者向服务者转变[10]。

（二）准街头官僚除利普斯基所列举的警察、教师、法官及其他执法人员等公共雇员外，还有没有其他类型的街头官僚呢？笔者在武汉市城管局调研发现，在街头一线承担具体管理工作的人并非总是国家公共雇员——执法队员，而是以临时性工作人员——协管员为主，这个群体的数量远远超过执法队员。

1，提出了街头官僚理论。

公共行政专家开始关注官僚在决策中的作用及其酌处权，并从宏观和微观的角度对其进行研究。

从官僚政治等宏观研究的角度来看，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机关政策方面具有相当大的自由度。

从微观研究的角度来看，官僚的自由裁量权是由公共服务提供者在一系列约束条件下做出的选择。

其中，关于公职人员酌处权的微观研究的重要组成部分是所谓的“街头官僚”理论。

从概念上讲，“街头官僚”是指基层和最前沿的政府人员。

他们是直接与政府雇员中的公民打交道的公务员。

典型的街头官僚包括警察，公立学校的老师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员等。

这些工人不仅占政府雇员的很大比例，而且由于控制和管理大量公共资金，建立现代福利国家。

他们的决策将直接影响许多公民的生活和福利。

简而言之，街道官僚直接决定惩罚（例如警察的决定）和奖励（例如福利机构接受福利申请的决定）。

它们在现代社会中起着非常重要的作用[1]（p.5-9）。

应该说，“街头官僚”概念的出现要晚于人们对此现象的研究。

在“街头官僚”一词正式出现（1977年）之前，许多研究人员已经研究了这些街头官僚的行为和决策。

但是，这些研究人员并未使用街头官僚的概念，这在现在非常普遍。

例如，米勒（1967），克鲁格（1975），哈格（1966），瓦瑟曼（1971）都从社会学的角度研究了街头官僚的行为，但它们对公共行政的影响很小。

直到利普斯基（Lipsky）于1977年发表他的文章“建立街头官僚理论”之后，“街头官僚”的概念才出现。

次年，Prottas还发表了他的文章“街头官僚在公共服务官僚机构中的权力”。

然后在1980年，利普斯基正式出版了《街头官僚：个人在公共服务中的困惑》一书，这标志着街头官僚理论的正式确立。

正是由于利普斯基的研究，低层官僚吸引了越来越多的理论家的关注，“街头官僚”开始成为公共行政中非常重要的研究领域。

在接下来的20年中，一些研究人员从不同的角度发展和修改了Lipsky的街道官僚理论。