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使治理运转起来：突破城管执法困境——基于李普斯基街头
官僚理论的视角
穆振娟
【期刊名称】《郑州航空工业管理学院学报》
【年(卷),期】2016(034)006
【摘要】在行政体制改革导向下我国城市发展进入新一轮治理周期.使治理运转起来,意味着治理的核心理念和价值观成为常规学科赖以运作的理论基础和实践规范,成为了多元社会主体共同遵从的世界观和行为方式.在我国,城管执法过程中不断出现暴力事件一直影响着我国城市的和谐与发展,西方李普斯基的街头官僚理论为我们提供了一个分析我国城管执法困境的视角.借鉴西方理论,并综合我国实践经验,城市从管理范式向治理范式的转变是应对城管执法困境的战略选择.
【总页数】7页(P125-131)
【作者】穆振娟
【作者单位】东南大学,江苏南京211189
【正文语种】中文
【中图分类】F293
【相关文献】
1.基于街头官僚理论视角下的城管行为失范探究 [J], 陈静;孟迎辉
2.城管行为失范浅析——基于街头官僚理论的视角 [J], 段新刚;江永政
3.我国城管综合执法冲突的类型及管理策略r——基于街头官僚理论的视角 [J],
吴金群;王丹
4.我国城管综合执法冲突的类型及管理策略——基于街头官僚理论的视角 [J], 吴金群;王丹;
5.街头官僚理论视角下的城管执法行为失范研究——以河南郑州城管\"抽梯\"事件为例 [J], 贾婷婷
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基于街头官僚理论的城管执法行为困境与破解[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。
针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。
关键词：街头官僚暴力执法自由裁量权一、街头官僚理论综述自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。
就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。
“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。
他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。
他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。
因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。
[1]然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。
在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。
但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。
紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。
经济与管理（月刊）2013年第9期摘要：城管执法人员既是城市治理过程中公共政策的执行者，也是与社会公众关系最为密切的基层公务人员。
城管执法人员属于“街头官僚”范畴。
其执法过程存在行为失效现象，如执法程序的缺位执行、行政执法方式的选择不当、行政自由裁量权的过渡滥用等。
行为失范的原因主要包括个体利己性、有限而又稀缺的政策资源、规则的非理性依赖、执法对象的非自愿性等。
应采取伦理和道德教育、重塑执法流程、法律监督等来约束执法人员的行为。
关键词：街头官僚；行为失范；行动逻辑；规制对策中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1003-3890（2013）09-0018-04●国民经济管理2013年9月第27卷第9期经济与管理Economy and Management Sep.，2013Vol.27No.9城管行为失范的行动逻辑及其规制对策———基于街头官僚视角刘邦凡，詹国辉（燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004）收稿日期：2013-06-17作者简介：刘邦凡（1967-），男，重庆涪陵人，燕山大学文法学院教授、党委书记，博士，研究方向为公共管理；詹国辉（1989-），男，江西婺源人，燕山大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理。
美国学者李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一书中首次对“街头官僚”的概念进行了阐释。
可以看出，城管执法人员是处于行政执法过程的链条最基层的底端[1]。
同时，其最为主要的责任就在于履行基层公务员的社会管理和监管职能，同时也能对社会不安全，影响市容市貌的现场监管和行使一定量的行政自由裁量权。
城管执法人员应该在基层公务员与社会公众之间的互动过程中，关系表现得最为密切。
可见，城管执法人员显然属于“街头官僚”的范畴。
在我们国家中，由于城管执法人员所具有典型化街头官僚的某些特点、身份和工作性质，因此在这行政执法过程中一定程度上是会造成其行为失范现象。
一、城管在行政执法行为的失范表现20世纪80年代以来，为了推动经济社会的发展，我国地方政府在一定程度上赋予了基层公务员，特别是基层的城市管理人员，相当大的行政自由裁量权。
Z h e n g Z h i Y a n J iu☆ 政治研究☆“街头官僚”行动逻辑与责任控制——以基层官僚官民冲突与困境为分析文本孔晓娟（华南农业大学公共管理学院，广州510642）摘要：政治家和高层管理者制定的政策能否实现，最终取决于街头官僚如何去实施。
这是街头官僚工作的实质，其理论核心为自由裁量权。
借助自由裁量权，街头官僚一方面设法抵制上层的约束，另一方面又对其顾客进行自主制裁。
由此就形成了街头官僚以“敷衍行事”“规则依赖”“粗暴执法”和“一线弃权”为主要特征的街头官僚的行动逻辑。
基于该逻辑，反思了当前的基层官僚官民冲突与困境，分析了其根源的时代、体制、思想三个方面的因素。
最后，借助西方街头官僚责任控制的理论，提出了从外部和内部同步进行双重的街头官僚责任控制实现路径。
关键词：街头官僚；自由裁量权；行动逻辑中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）23-0007-03一、街头官僚理论及其行动逻辑分析公共行政学家很早就关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个角度对其进行研究。
其中，从微观研究的角度出发，官僚的自由裁量权是在一系列约束下，由公共服务提供者个人做出的一组选择，这也就是所说的“街头官僚”（stree t-level bureaucrat）理论（叶娟丽& 马骏，2003）。
“街头官僚”概念是由美国行政学家李普斯基（Lipsky）于1977 年发表的《建立一个街头官僚理论》的论文中首次提出来的。
随后1980 年，李普斯基正式出版《街头官僚：公共服务中的个人的困惑》一书，从而标志街头官僚理论的正式建立。
所谓的“街头官僚”是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与公民打交道的公务员（Lipsky，1977）。
在李普斯基看来，典型的街头官僚包括：警察、公立学校的教师、社会工作者、公告福利机构的工作人员、收税员等等。
街头官僚视角下基层执法人员的行动逻辑谷茵摘要：基层执法人员作为公共政策的直接执行者，其行动类型分为积极执行、消极执行和放弃执行。
影响基层执法人员行动的原因有制度性和非制度性两大因素，可以通过建立合理的激励机制、强化权力规制机制、完善沟通协调机制来规范其行为。
关键词：街头官僚；基层行政执法；行动逻辑街头官僚这一概念最早是由利普斯基提出的，之后他在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中对其有了更为详尽的解释：街头官僚是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与民众打交道的第一人，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权。
典型的街头官僚包括警察、城市管理者、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。
他们控制和管理着许多公共资金，他们的决策将直接影响许多公民的生活福利[1]。
根据利普斯基有关街头官僚的定义，就我国而言，街头官僚指的是位于基层的行政执法类公务员以及一些具有基层执法性质的政府雇员。
如警察、收税员、城管、协警，还有那些在政府机关“窗口”工作的公务员。
一、街头官僚视角下基层执法人员的行动类型基层执法人员作为公共政策的直接执行者、对于国家政策的落实、政府形象的塑造有着重要的作用。
就目前我国公共政策的过程来讲，存在的突出问题就是执行不力，这与基层执法人员的行动过程有着密切的关系。
基层执法人员的行政行为大体可以分为积极执行、消极执行和放弃执行三种类型。
积极执行指的是基层执法人员对待自己的工作有强烈的责任心，在公共政策的执行过程中遵循秉公执法的原则，热情友善对待群众。
在公共服务和公共物品资源配置中把群众利益放在首位，处理问题合法、合理、合情，表现出积极的工作状态。
使政策更符合实际需要，从而维护了公共利益，达到政策的既定目标。
消极执行指的是基层执法人员虽然会对政府的政策、上级的命令保留一定的执行力度，但是会出现执行不到位的情况。
其典型表现为：工作中士气不高，敷衍塞责，做事避重就轻，好做表面文章，爱搞形式主义，缺乏责任意识。
2022年2月Feb.2022重庆工商大学学报(社会科学版)Journal of Chongqing Technology and Business University (Social Science Edition )第39卷第1期Vol.39㊀No.1doi :10.3969/j.issn.1672-0598.2022.01.011㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀∗收稿日期:2021-09-16㊀基金项目:河北省社会科学基金年度项目(HB18WH06) 河北沿海城市发展史研究 ;河北省教育厅科学研究计划项目人文社会科学研究重大课题攻关项目(ZD202104) 京津冀协同发展视域下河北沿海县(区㊁市)产业链提升路径研究 ㊀作者简介:刘邦凡(1967 ),男,重庆涪陵人;博士,燕山大学公共管理学院教授㊁博士生导师,河北省公共政策评估研究中心首席专家,主要从事公共管理研究㊂栗俊杰(1991 ),女,河北抚宁人;燕山大学公共管理学院博士生,主要从事公共管理研究㊂王闻珑(1995 ),男,山东淄博人;燕山大学公共管理学院研究生,主要从事公共管理研究㊂㊀本文引用格式:刘邦凡,栗俊杰,王闻珑.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2022,39(1):128-135.街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化∗刘邦凡a ,b ,栗俊杰a ,王闻珑a(燕山大学a.公共管理学院,b.河北省公共政策评估研究中心,河北秦皇岛㊀066004)摘要:街头官僚理论已经在国内外被广泛使用和研究,但这一理论不是1977年才出现的,而是出现在1969年㊂街头理论研究,在国外主要沿着三个主线展开,在国内呈现出两个阶段性㊂窗口期已经从医学领域扩展到公共政策研究中,而针对窗口执政治理,可以建立一个窗口政务函数理论,来对窗口执政能力进行量化评估,有助于实现窗口执政治理的现代化㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,更容易滋生谬误性执政㊂克服谬误性执政,需要从优化工作环境㊁完善激励制度和强化权力制约机制等方面去努力㊂同时,规制窗口期公务员的自由裁量权也要从完善相关法律㊁加强责任控制和提高行政素质等方面去努力㊂关键词:窗口期;窗口期公务员;窗口公务员;街头官僚;执政中图分类号:D630㊀㊀㊀文献标志码:A㊀㊀㊀文章编号:1672-0598(2022)01-0128-08窗口单位 主要指直接面向企业或其他组织㊁社会公众等提供经济社会管理和公共服务的机构㊂ 窗口公务员 指在政务窗口单位从事经济管理和公共服务的公职人员,以税务㊁工商㊁质检㊁信访㊁教育㊁政法㊁民政㊁社会保障㊁建设㊁城管㊁交通㊁公安等部门从事行政服务的各类人员为主㊂在政策或改革窗口期工作的窗口公务员,简称 窗口期公务员 ㊂伴随我国依法治国建设的深入和政府政务进一步改善和优化,社会大众对窗口服务尤其是窗口公务员的服务意识和执政能力等多方面都随之提出了更高的要求㊂但在实践中,因窗口服务而引发的政务冲821第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化突屡见不鲜,尤其是在当下自媒体发达的时代,这样的政务冲突时常成为一些自媒体的热搜,甚至成为社会热点,引起社会各界的广泛关注㊂我国政府近年来大力推进治理现代化建设,国外诸如街头官僚理论成为治理现代化理论选择之一,不仅引起国内学术界越来越多的关注,也引起人们对我国基层官员行为不足的深入思考和深刻分析㊂但现有研究成果多数停留在宏观层面,缺少窗口公务员与街头官僚理论系统结合的分析框架㊂要提升我国基层执政能力现代化水平,可以考虑在街头官僚理论的视域下,从窗口函数构建及其考核的角度,去尝试实现基层行政治理现代化㊂一㊁街头官僚与街头官僚理论通常,在我国街头官僚理论研究中,认为 街头官僚 或 街头官僚理论 是1977年迈克尔㊃李普斯基(Michael Lipsky)在‘建立一个街头官僚理论“一文中提出的㊂但是‘建立一个街头官僚理论“早在1969年已经在学术会议上发表[1],李普斯基在学术会议发言稿明确指出: 本文是为1969年9月2日至6日在纽约准将酒店举行的美国政治科学学会年会上作报告而准备的㊂作者的研究得到了威斯康星大学贫困研究所的资助㊂ [2]这充分表明,李普斯基提出街头官僚的概念并初建街头官僚的理论是1969年,而不是我国学界通常所说的1977年㊂在李普斯基之后,1978年普罗塔斯(Prottas)的‘公共服务官僚机构的街头官僚的权力“也发表了㊂[2]李普斯基的专著‘街头官僚:公共服务中个人的困境“在1980年正式出版,标志街头官僚理论的建立㊂[3]自21世纪以来,街头官僚概念及其理论更是引起世界各国学者的广泛重视,在公共行政㊁公共治理㊁公共服务研究的基层治理和街头行政等领域,已经成为最具影响力的研究范式㊂综合国外街头官僚理论的研究,可以简洁概括为三个方面:一是李普斯基街头官僚理论解读性和拓展性研究;二是围绕 街头官僚 概念展开的创新性研究;三是结合实际的应用性研究㊂街头官僚 的概念被引进到中国并被学术界使用,以及 街头官僚理论 被解释引进到中国行政管理理论研究和实践中,时间只有不到20年,这20年的研究,大致可以分为两个阶段:第一个阶段,介绍㊁解释和接受阶段,大致是从2000年到2009年;第二个阶段,应用㊁拓展和创新阶段,是从2010年到现在,很可能要延续较长的时间㊂总体看,街头官僚理论有两个核心观点:尽管个体权力有限,但从一个国家或地区看,行政执行的自由裁量权总量上被街头官僚所控制,街头官僚具有总量巨大的自由裁量权;街头官僚的行政效益趋向于更多的劳动力投入,即一个地区或部门的行政效益与街头官僚的数量呈正相关关系,尤其是对警察㊁公职教师和窗口服务人员而言,人数的增加有利于提升总体的行政效益㊂二㊁窗口㊁窗口期与窗口函数在中国知网收录文献中,题名含 窗口 的文献有13415篇(截至2019-06-26)㊂在这些文献中,学科分类主要是计算机(2037,即有相关文献2037篇,后同)㊁工业经济(514)㊁公共管理(413)㊁金融(368)㊁新闻传播(367)㊁政治(355)㊁公共卫生与预防医学(353)㊁信息通信(347)㊁物理(315)㊁电子技术(293)㊁国民经济(274)㊁教育(274)㊁图书情报档案(257)㊁农业经济(227)㊁交通运输经济(225)等㊂使用921重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷较多的关键词是滑动窗口(247)㊁窗口(239)㊁数据流(142)㊁数据窗口(122)㊁窗口服务(81)㊁光学窗口(56)㊁时间窗口(52)㊁单一窗口(48)㊁数据挖掘(44)㊁服务(43)㊁服务质量(42)㊁窗口期(41)㊁自适应窗口(41)㊁红外窗口(39)等㊂由此看来, 窗口 在科学研究中或严格的学术研究中,也是一个常用词,只不过在不同学科㊁不同领域有基于词义的不同借用和解读㊂这些文献与公共管理相关的主要结合词语是 服务窗口 窗口服务 文明窗口 示范窗口 窗口单位 等,这些概念容易理解㊂但一些概念是借用其他学科概念,其含义就需要仔细斟酌㊂例如 窗口期 ,最初是使用在医学领域㊂人体感染某些病毒后,在血清查验中不能立刻检查出该病毒抗体,而从感染病毒到检查出该病毒抗体这段时间,就是 窗口期 ㊂现在 窗口期 已经引申应用到公共政策研究中,通常指一个新政策从出台到实施并产生效果之间的一个时期,也指一个新搭建的发展平台或新生事物从筹建㊁催生到诞生的过程㊂例如,我国构建一个良好的营商环境的系列政策举措处于窗口期,5G的应用目前也处于窗口期等㊂在公共治理或公共政策领域中,围绕 窗口期 研究越来越引起人们的重视㊂从知网查询,赵存喜(2002)提出并定义了 独生子女大学生窗口期 概念[4]㊂这是最早引申医学 窗口期 概念到公共管理研究中的文献㊂2002年到2006年再有两篇非医学文章使用 窗口期 为题名[5][6],随后几年使用 窗口期 概念大多与人口研究有关,到2012年之后, 窗口期 概念开始被广泛应用到金融㊁产业㊁股市㊁政策等多个主题中㊂在中国知网收录的这类文章中,被引用最多的文章是杨越(2011)[7]和穆光宗(2006)两篇文章㊂近年来,人们对 政策窗口期 越加关注,有数十篇文章发表㊂例如李全(2019)[8]㊁冯奎(2019)[9]㊁石运金(2018)[10]㊁林伯强(2018)[11]㊁于泽(2017)[12]和张海波(2016)[13]等㊂窗口函数,是一个计算机科学中的概念,大致可以理解为像 窗口 一样或模式的函数,而且窗口函数有很多,分类也很多,例如窗口分级函数㊁窗口位置函数㊁窗口大小函数㊁窗口信息函数等㊂窗口,就是一个进出的位置,窗口函数也就是研究不同进出口之间的自变量与因变量之间的关系㊂从查询到的有关文献资料看,目前窗口函数的概念还仅仅限于计算机科学与技术等工科类研究㊂在基层治理中,街头治理的关键就是抓住各类窗口,这些窗口可能是固定的办公室或办公平台,也可能是移动的或运动的车辆和设施,更可能是每一个处于工作中的街头官僚㊂因此,以窗口为变量,建构一个从窗口到政务的函数表达式,可以更好地分析政府办公事务改革,科学有效地改善和提升政府服务企业和公众的营商环境㊂在政府政务窗口的工作人员,是典型的街头官僚,他们具有巨大的自由裁量权㊂如何计算或测量窗口雇员(主要指窗口公务员)的自由裁量权,是一个值得深究的主题㊂如何测量与解释自由裁量权,不存在一种 普适 的函数[14],学术界和实践中都没有形成共识㊂在这里,我们建立一个窗口函数理论来对其测量与解释㊂基于这样的考量,我们定义窗口政务函数,用以下公式表达:F=ɥ(X,Y,Z)其中,ɥ是矢量函数符号;F指 窗口政务函数 ,是因变量;X指 窗口雇员或街头官僚的特征值 ,Y 指 窗口服务对象特征值 ,Z指 窗口环境或街头环境 ,X㊁Y㊁Z是自变量(见表1)㊂(1)X主要指窗口雇员或公务员的性格㊁素质和经验等,在我国,可以以相关法律法规的要求和政务标准来制定量表,测量出一个或所有窗口雇员的X值㊂窗口公务员数量庞大,参差不齐的人员素质,无法031第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化用一个统一的标准来评定每个公务员的岗位绩效㊂不同素质和不同价值观的公务员,对执政行为有不同影响㊂(2)Y主要是指公务对象的性格㊁素质和需求等㊂面对较大数量的服务对象及其日渐增长的需求,公务工作的复杂性使窗口公务员的压力增加㊂[15](3)Z主要指组织环境㊁政策环境㊁工作性质㊁文化氛围等㊂窗口公务员的自由裁量权和行动逻辑之间联系密切,窗口环境或街头环境也会影响自由裁量权㊂表1 窗口政务函数各级指标量表一级指标二级测量指标X值性格素质工作经验Y值性格素质服务需求Z值政策环境工作性质组织环境文化氛围㊀㊀由于存在部分不确定因素且变量较难测量,本研究采取专家打分法,由政府部门的中高层领导组成委员会打分,有较高权威性和代表性;每位专家针对具体指标根据重要性由低到高给出1分(非常不重要)至5分(非常重要),互相之间不进行任何形式的沟通讨论㊂最终指标j的权重αj由以下公式决定:αj=ði n 1αij/ði n 1ðj m 1αij其中:i 第i位专家;j 第j个指标;αi j 第i位专家组成员为第j个指标的评分;n 专家组成员总数;m 评分指标总数㊂一级指标计算过程如下:W=ðn i=1αjαij其中W 评价对象总得分ðn i=1αj=1131重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷0<αjɤ1综上所述:|F|=W2x+W2y+W2z即得出矢量函数F的模㊂三、窗口期执政行为的逻辑谬误与克服(一)窗口期谬误性执政行为的主要表现在现实的政府事务管理过程中,窗口雇员或窗口公务员在一些政策出台的窗口期或在一个改革发展中的窗口期,通常集中反映出以下三类谬误性执政:一是变通式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程所赋予的自由裁量权,选择性地执政㊂二是僵化式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程僵化地执政,主要表现为推诿㊁低效率等行为㊂三是回避式执政㊂它是指窗口公务员根据政策或政务流程的弊端,采取寻求回避或逃避规则的执政㊂这种现象也与窗口公务员本身自由裁量权有关,在下文详述㊂(二)导致窗口期执政逻辑谬误的要素分析在政策窗口期,政府雇员或公务员在执政过程中其行为容易出现逻辑谬误,导致这些谬误出现的原因是多方面的,主要是以下3个原因:一是窗口期给予政府雇员或公务员更大㊁更多使用自由裁量权的空间㊂根据街头官僚理论,窗口公务员属于典型的街头官僚,具有巨大的自由裁量权㊂窗口公务员在处理政务时,倾向于从个人利益㊁偏见和价值观做出选择,很可能出现滥用或误用自由裁量权,诸如过度执法㊁徇私舞弊等,尤其突出反映在政策窗口期㊂二是窗口期的工作环境复杂性和不稳定性,导致政府雇员或公务员理性或非理性地选择谬误性执政㊂三是窗口期组织绩效考核的严格性,可能导致窗口雇员得不到公正的评估㊂在政策窗口期,由于面对政策的不确定性和政策实现的复杂性,组织的绩效考核很难发挥出理想的效果,尤其是出现公共危机或政府危机情况下,很可能出现消极执政的负面行为㊂根据以上分析得出窗口期执政行为模型,如图1㊂图1㊀窗口期执政行为模型231第1期刘邦凡,栗俊杰,王闻珑:街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化(三)克服窗口期执政行为谬误的路径克服窗口期执政行为谬误,主要从硬件软件两方面着手,集中反映在以下三个要点之中:1.优化工作环境㊂一是优化法律环境㊂法律是保障执政的法律基础,不健全的法律法规,对公务员的执法有严重制约和消极影响㊂二是优化政务环境㊂当下,我国政务环境还存在诸多问题,尤其是在政府部门协同政务㊁信息共享㊁政务流程再造㊁政府管理创新㊁公众知情权等方面,对基层工作和窗口政务存在诸多影响,必须加大优化,实现政务环境治理现代化㊂三是优化治理技术环境㊂要大力推进电子政务和智慧管理,大力推进政务技术与方法创新,通过技术创新和大数据应用,对执政谬误行为实现智慧处理,建设智慧政府和数据政府㊂2.完善考核制度㊂执政行为谬误的产生,本质上与基层公务员工作绩效有关,工作绩效考核体系不健全㊁考核机制不合理从而影响工作绩效㊂因此,消除和克服执政行为谬误的产生,从治理现代化的角度看,就要全面梳理我国基层公务员尤其窗口公务员的政务行为的工作绩效考核体制机制的不合理和不健全的地方,只有这样才能从理性的角度治理执政行为谬误的产生㊂3.强化权力监督㊂监督是对执政行为正确性和准确性的基本保障,尤其是在基层公务员执政行为中㊂从街头官僚理论可知,基层公务员具有总体巨大的自由裁量权,由于公务员的自身素质和能力所限以及工作环境的复杂性和多变性,在没有监督时,很难确保权力的正确和准确使用㊂因此,从治理现代化角度看,治理执政行为谬误的一个重要抓手就是强化权力行使的监督,这样的监督可以是公务员素质的长期培养和法规的刚性约束,也可以是物质的充分保障和技术的时空约束㊂四、引导窗口期公务员正确和准确使用自由裁量权的基本路径窗口公务员是基层公务员中处于最前线的工作人员,不论是在个人素质和工作能力方面,还是在工作环境和服务对象方面,都比其他层级的公务员面临更多的面对面的来自服务对象的压力,这就导致窗口公务员在执政行为中行使自由裁量权的时候,有可能由于多方面的原因,导致不能正确和准确行使自由裁量权㊂当然,这多方面的原因,既有客观的原因,例如技术不成熟㊁制度的漏洞㊁信息不畅通等,也有主观的原因,例如自身素质低㊁工作能力差㊁责任心不强㊁工作不认真等㊂[16]但不论是什么原因导致了自由裁量权的不正确㊁不准确行使,都是政务行为的错误,都是对政务治理现代化的阻碍㊂如何引导窗口公务员正确和准确行使自由裁量权,从理论到实践都是一个值得长期关注的议题㊂可以从以下两大基本路径去引导:(一)引导窗口期公务员自由裁量权正确行使的路径:因事制宜,创新政务流程,实现政务流程再造当今世界社会环境复杂多变,政务行为多种多样,个人诉求千差万别,对基层执政是多方面的严峻考验㊂对窗口公务行为而言,也是如此㊂窗口服务的行为是多样的,而在我国推进窗口服务的体制机制改革中,政务一窗通是一个总体趋势,这就对窗口公务员提出比以前更多㊁更高㊁更复杂的要求㊂管理层必须健全相应的体制机制,加强监督,创新政务流程㊁实现政务流程的总体再造,加强对窗口公务员的素质教育和能力培训,提升窗口服务的能力和水平;窗口公务员要主动作为和主动学习,尽快掌握在复杂条件下正确处理政务的素质和能力,正确行使自由裁量权,实现执政行为流程的自我再造㊂[17]331重庆工商大学学报(社会科学版)第39卷(二)引导窗口期公务员自由裁量权准确行使的路径:因人制宜,以人为本,实现我为人人㊁人人为我的政务治理一方面,每一个政务行为,就行使者而言,例如窗口公务员,虽然面对不同的服务对象处理类似的事情或相同的事情,但由于服务对象不同,相同或相似的事情就变得不一样了㊂一个政务行为如果是A,一个服务对象是B,另外一个服务对象是C,在具体政务活动中,A+B并不等于A+C,这道理很简单㊁很浅显,视乎人人都明白,但在实际工作,很多人并没有这样思考和行动㊂这样的道理,在教育教学中表现为因材施教的原则和方法㊂而在管理活动中和服务行为中,管理者和服务者很多时候自觉或不自觉地不注意或不愿意使用这样思路㊂这种情况的出现,既有政务行为执行者,例如窗口公务员个人的原因和主体的因素,素质㊁能力和水平等,也有政务行为平台的原因,技术不完善㊁管理机制和物质保障不够等㊂另一方面,一个政务行为,就服务对象而言,在面对不同的行使者时所构成的组合也不是完全相同的㊂一个政务行为如果是A,一个窗口公务员是B,另外窗口公务员是C,在具体政务活动中,A+B也并不等于A+C㊂而很多时候,服务对象并不明白或不愿意明白这一点,总是期盼于A+B等于A+C,而且期望B和C都是尽善尽美的㊂这种情况,很容易导致政务冲突,导致政务形式不能及时有效地完成㊂以上两个方面,不论何种情况出现,都容易形成一个误区,政务行为好像都是所谓的 对事不对人 :行使者和服务对象很难调和㊂事实上,不论是政府管理创新的角度和政务治理现代化的角度,还是社会管理创新和公民素质治理现代化的角度,消解这一悖论㊁克服这一陷阱的关键就是因人制宜,以人为本㊂在所有政务行为中,只要灌注了这一要点,都有可能形成一个我为人人㊁人人为我的政务治理模式,甚至在全社会形成一个这样的社会管理创新模式㊂参考文献:[1]㊀MICHAEL LIPSKY.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy[DB/OL].American Political Science Association,1969:48-69.https:///publications/dps/pdfs/dp4869.pdf.[2]㊀JEFFREY MANDITCH PROTTAS.The Power of the Street-level Bureaucracy in Public Service Bureaucracies[J].UrbanAffairs Quaterly,1978(13).[3]㊀LIPSKY M.Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New York:Russell SageFoundation,1980.[4]㊀赵存喜.试论独生子女大学生的窗口期[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2002(2):82-83.[5]㊀白晶.人口红利 窗口期 悄然而至[J].西部大开发,2006(12):25-27.[6]㊀穆光宗.人口机会窗口期ʂ经济高速增长期[J].中国企业家,2006(7):100.[7]㊀杨越. 人口红利窗口期关闭阶段 的中国体育发展战略研究[J].体育科学,2011,31(1):10-18.[8]㊀李全.小微企业融资要把握政策窗口期[N].经济日报,2019-06-05(007).[9]㊀冯奎,陆铭.把握政策窗口期契机,培育发展现代化都市圈[J].求知,2019(4):64.[10]石运金.迎来政策窗口期,市场预期波动大[J].股市动态分析,2018(48):54.[11]林伯强.能源革命促进中国清洁低碳发展的 攻关期 和 窗口期 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of public policy.For the window governance,we can establish a window government function theory to evaluate the window governance ability quantitatively,which is helpful to realize the modernization of window governance.Civil servants,working at service windows during the window period of policy or reform, are more likely to breed fallacious governance.To overcome these fallacies,efforts should be made to optimize the working environment,improve the incentive system and strengthen the power restriction mechanism.At the same time,efforts should be made to improve relevant laws,strengthen the responsibility control and improve the administrative quality of civil servants discretion during the regulation window period.Key words:window period;civil servant during the window period;civil servants at service windows; street bureaucracy;governance(责任编校:杨㊀睿)531。
经济与管理（月刊）2013年第9期摘要：城管执法人员既是城市治理过程中公共政策的执行者，也是与社会公众关系最为密切的基层公务人员。
城管执法人员属于“街头官僚”范畴。
其执法过程存在行为失效现象，如执法程序的缺位执行、行政执法方式的选择不当、行政自由裁量权的过渡滥用等。
行为失范的原因主要包括个体利己性、有限而又稀缺的政策资源、规则的非理性依赖、执法对象的非自愿性等。
应采取伦理和道德教育、重塑执法流程、法律监督等来约束执法人员的行为。
关键词：街头官僚；行为失范；行动逻辑；规制对策中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1003-3890（2013）09-0018-04●国民经济管理2013年9月第27卷第9期经济与管理Economy and Management Sep.，2013Vol.27No.9城管行为失范的行动逻辑及其规制对策———基于街头官僚视角刘邦凡，詹国辉（燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004）收稿日期：2013-06-17作者简介：刘邦凡（1967-），男，重庆涪陵人，燕山大学文法学院教授、党委书记，博士，研究方向为公共管理；詹国辉（1989-），男，江西婺源人，燕山大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理。
美国学者李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一书中首次对“街头官僚”的概念进行了阐释。
可以看出，城管执法人员是处于行政执法过程的链条最基层的底端[1]。
同时，其最为主要的责任就在于履行基层公务员的社会管理和监管职能，同时也能对社会不安全，影响市容市貌的现场监管和行使一定量的行政自由裁量权。
城管执法人员应该在基层公务员与社会公众之间的互动过程中，关系表现得最为密切。
可见，城管执法人员显然属于“街头官僚”的范畴。
在我们国家中，由于城管执法人员所具有典型化街头官僚的某些特点、身份和工作性质，因此在这行政执法过程中一定程度上是会造成其行为失范现象。
一、城管在行政执法行为的失范表现20世纪80年代以来，为了推动经济社会的发展，我国地方政府在一定程度上赋予了基层公务员，特别是基层的城市管理人员，相当大的行政自由裁量权。
同时也应该看到，相较其他基层公务员，城管执法人员有时是最有效用的，因为他们能够直接提供基层高质量公共服务、进而确保社会公众的利益得以实现；反之，也可能带来一定的害处，他们可以凭借自由裁量权肆意横行。
与此同时也该看到，由于行政裁量权的运用尺度上有所失控，进而造成城市管理执法人员在行政执法过程中会出现城市管理行为上的失范现象。
（一）执法程序的缺位执行众所周知，执法程序的公正化对实体性公正有着促进效用。
尽管中央和地方政府在执法程序有着相关的规定，然而在法治化进程下仍然存在着“重实体、轻程序”的问题，违反执法程序的现象比较凸显。
例如，城管执法人员在不出示证件情况下依然执法；没有按照严格的行政处罚格式书填写；不告知当事人———小商小贩享有申请听证的权利，等等。
这些不规范行为导致执法程序成为一纸空文，也就无法保障民众的社会利益。
最终结果是对法治政府的建设有所损害。
正是因为我们国家比较缓慢的法制化进程，不完备的对应行政程序规范，监管体系比较滞后和不完善，这些都在一定程度上造成城管执法人员在行政程序上拥有很大的自由裁量权，进而导致了城管执法人员办事效率低，存在比较严重的互相拖拉现象。
特别是赋予权利或解释义务的行政自由裁量行为，也在一定程度上造成不当程序和方式。
（二）行政执法方式的选择不恰当近几年，作为城管执法人员的城管执法人员越来越以“暴力”示人，造成这一行为失范的主要原因：其一，缺乏对城管执法人员的权力规制；其二，与城管执法公务人员个人化的道德素质相关。
在城市管理过程中，为了约束基层执法人员而制定相应的行政法律、法规条文，同时鉴于其监管体制的不健全，因而对行政裁量权的约束效果不佳。
同时，城管执法人员个人道德修养良莠不齐，在此中的一部分的执法公务人员难以把握恰当的执法手段以及对掌控执法精神有欠缺，不能将社会公众利益放在其基准点。
在此种状况下，城管执法人员就以不恰当的执法方式来“规制”与相对应的执法对象———小商小贩。
（三）行政自由裁量权的过度滥用为了公共利益的实现和社会秩序的稳健，进而增强社会的有序化和政府的高效化，势必会要求基层政府尤其是基层执法公务人员对自由裁量权的恰当而又合理的整合与运用。
但是现实困境在于我们国家实体法中的法律法规条文中很少有对基层执法人员的相关规定。
另外，尽管现有的法律法规体系中对自由裁量权的规定和规范比较繁多，但没有形成一定的标准，其所定性定义都比较宽泛，缺乏针对性。
但应看到的是，城市管理实践过程中，城管执法人员会因个人利益，对裁量权的不合理运用来改善自我的生存状态，换句话说，就是利用个人所拥有的行政自由裁量权来进行权力寻租现象[1]。
同时在这种现象背景下，执法人员在利益的驱使下会滥用其行政自由裁量权。
执法过程中滥用行政自由裁量权主要表现为：其一，滥用其执法权力，对本该执行查处的商户和私营主不惩处，执法事件会因执法者的个人原因而随意性执行；其二，相当部分的执法者在执法过程中会向商家或者小商小贩索要好处，或直接接受其贿赂；其三，在地区利益和部门利益的驱动之下，在执法过程中，对上级政策只是简单象征性执行。
二、城管行为失范的行动逻辑（一）街头官僚的利己性驱动街头官僚是拥有比较多自由度的某一特殊行政群体，因而其执法行为往往会在利己性的驱动作用下，在行政执法过程中难免会发生行为失范。
正是因为执法目标杂多，城管执法人员要在基于各种利益的诱惑下，势必会作出选择性行为[2]。
假如在执法过程中存在多种执行方案时，城管执法人员在受到利己性驱动作用下，一般意义上会采纳能给自身带来更大利益的计划。
如城管执法人员追求个人利益最大化的引导，其所执行的方针政策会因个人的利己性而有所选择。
如所要求执行的方针与政策被执法人员视为硬性指标项，执行过程中执法者依然会在自身利益的筛选之后，再对其进行有选择地分化执行或者是放宽；对弹性比较大的政策执行，会选择对有助于自身利益获取的执行方案；而相较于与其利益有所冲突的执行方案，其一般会采取软性化执行策略，进而造成执行效果不佳。
因此在城管执法人员利己性的驱动下，会进一步增加城管执法人员在执法过程中出现行为失范现象的可能性。
（二）规则的非理性依赖随着法制建设的进步，城管执法人员的工作正面临不确定性，有可能引发不良争议与纠纷。
执法者在“庇佑自我”保护帽子动机的驱动作用下，会用法律、法规以及这种官僚逻辑钻缝隙和空子，寻求上述的免责之所。
尽管这些行政法律法规制度对执法者来说是形式化的，但是它既能作为城管执法人员的执法标准，又可以成为免责“保护伞”。
这样，非理性执法规则会造成城管执法人员能躲在规则的夹缝中，也能做到城管执法人员免于行政责任。
原因就在于，执法者对程序的非理性依赖是执法者能够逃脱责任的方式之一，当执法者面临某些失误与困境之时，可以以主观态度来决定选择何种执法程序来执行[3]。
再加之，执法制度、规则的过度泛滥一定程度上是会降低制度和规则的效用，可见规则较为杂多在某种意义上会形成有限官僚主义权力的基础[4]。
由此可知，刻意地去遵循那些律法规则也会造成形式主义，同时本该城管执法人员积极行动来提高公共服务往往就被规则依赖给取消掉了。
城管执法人员的“以规则为本”做法的恶果就是形式替代实质。
倘若在规则缺位情况下，规则的非理性依赖会影响城管执法人员的执法流程，也会成为其免责的“挡箭牌”。
另一方面，规则的完整性结构会降低上一层级官僚的权威效力，因而这种规则也就不能较大程度地干涉城管执法人员行为。
可见，如果城管执法人员与上级官僚之间在某种程度上脱节了，城管执法人员行为失范的可能性将大大增加。
（三）稀缺而又有限的政策资源相较于街头官僚所完成的任务来说，政策资源经常是不足的。
具体地，街头官僚的决策是在时间和信息非常有限的情况下做出来的。
此外，完成所需任务的人力经常也会不足。
同时，对于服务的需求倾向于增加来与供给一致。
当服务质量变好以后，对于它们的需求就会增加，然而街头官僚机构所拥有的资源并没有相应地增加，从而会降低这种服务的质量。
有学者指出，这种需求是一种弹性需求，可见这种弹性需求进一步地加剧资源的短缺。
国民经济管理刘邦凡，詹国辉城管行为失范的行动逻辑及其规制对策经济与管理（月刊）2013年第9期城管执法人员在依据上一层级官僚所制定出的决策来对城市进行管理时，需要一定的政策资源来辅助决策的执行。
从广义范围来说，城市管理和执法机构以及其相关人员一定程度上是可以作为政策执行的资源；从狭义范围来说，政策资源仅指在公共政策执行活动中的经费。
由此看出，城管执法人员在为民众提供公共服务过程中，就需要行政法律、相关法规以及对各种有偏差的社会利益追求对其的考量，势必会导致此政策资源的不足，根据社会大环境对公共政策资源的价值进行合理有效的配置，进而选择益于个人利益的理性化政策资源的配置方式[5]。
但是，必须正视一点，此种执法人员会因为政策资源方面的缺乏而在集体所有事务与工作上一致地来实施格式统一的规则，其反应可能是“治疗类选法”，即在最有利于自身的地方加大其投入时间和资源量[6]。
这会导致城管执法人员在面对行政处罚时，依据稀缺有限的政策资源，来选择能带来自身利益或者部门利益的方案，同时对不利于或有损于自身的政策，往往会选择回避甚至设置一些困难影响政策执行。
美国前行政学会主席戴维·罗森布罗姆认为：基层的行政执法人员在多数情况下是利己的而不是自发地去服务社会，绝大部分的基层人员都只是在做表面性工作和事务，同时刻意努力去做易于完成和处理并且能够带来明显政绩的事务与工作[7]。
（四）执法对象的非自愿性街头官僚机构的“顾客”———执法对象，表现出非自愿性。
在非志愿性或强制性的情况下，执法对象被强迫为“顾客”。
例如，在城管执法人员处罚某一小商小贩时就是如此。
然而，在强制性不存在的条件下，这种“非自愿性”仍然存在，原因在于城管执法人员提供的服务或福利是公民在其他的地方无法获得的。
换言之，政府的城管执法人员机构垄断了对于该种服务或利益的供给。
此外，街头官僚不可能被这些非自愿的顾客监督与约束。
其原因就在于：（1）若街头官僚机构没有很好地满足“顾客”的需求，并不会对自身有损失。
在某些情况下，如果街头官僚能够减少顾客的需求，它将会获得奖励。
（2）即使顾客对于街头官僚机构的服务不满意，这种“非自愿”的顾客也不能自由地退出其与街头官僚的关系。
在这种情况下，街头官僚就可以比较随意地对待他们的顾客，包括忽略他们的需要、滥用职权、不尊重下层贫穷的公民等[8]。
当然，这并不意味着顾客是完全无助的。
在某种程度上，顾客可以利用他们掌握的资源来限制街头官僚，街头官僚依赖于顾客对于他们决定的服从。
