中外行政制度比较论文

1 中外行政制度比较分析 摘 要：行政制度（即政府制度）是由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关

的组成、体制、职能、权限、活动方式及相互关系等方面的一系列规范和准则。目前，我国行政制度并未发展成熟，还处于不断完善的阶段。在改革中探索适合国情并有中国特色的行政体制固然重要，但是其他国家的行政制度和改革对我们也是具有借鉴和启示意义的。文章在对中外行政制度进行比较的基础上,分析了我国行政制度在理论上的不足及其在指导实践中出现的问题,进而对我国行政制度重构提出建议。

关键词：中西方 行政制度 对比分析

1.行政及行政制度概述 1.1行政的相关概念 “行政”一词，在中国历史典籍中早就出现过，意思是推行政令，执掌政务。在西方，两千多年前的古希腊哲学家亚里士多德就使用过行政一词。现代英语中的行政源于拉丁文Administrare，意为国家事务的管理。学科意义上的解释则因研究的视角不同而各异。[1] 西方学者的观点可以归纳为三种类型：一是从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一；二是从政治与行政分离的角度来解释行政，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行；三是从管理功能的角度来解释行政，认为行政是协调众人努力达成一定目标的一切管理都是行政。[2] 国内学者关于行政概念问题的分歧主要集中在管理主体的确定和管理范围的划分上，即行政活动的实施者究竟是谁，行政活动的边界究竟在哪里，立法机关、司法机关、企事业单位以及社会团体、党群组织的管理活动能否纳入行政的范畴之中。[3] 综合各种观点，本文将“行政”定义为“国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动”。这个定义统摄行政活动的主体、客体、方式、手段、性质、目的等六方面的内容，即行政活动的主体是国家行政机关(狭义的政府 )及授权组织，行政活动的客体是国家政务、社会公共事务和行政机关2

内部事务，行政活动的方式是依法治理，行政活动的手段是组织和管理，行政活动的性质是执行性活动，行政活动的目的是实现国家目标和统治阶级利益。 1.2行政制度的相关概念 1.2.1行政制度的内涵 行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。对此,可以展开如下论析: 第一,行政制度的核心内容是行政权力体制的法定性规则。 第二,行政制度内含着相互关联、有序组合的多层次结构。总体观之,行政制度是一个由内层、中层和外层有机构成的多层次结构系统 第三,行政制度与行政思想(观念)、行政主体既有区别又有联系。 1.2.2行政制度的特征 行政制度作为人类社会的一种政治现象,与其他社会现象相比,具有如下基本特征:环境制约性、鲜明阶级性、效力强制性和形式多样性。 1.2.3行政制度的地位和作用 行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。这就使得它在社会政治生活乃至整个社会生活中具有广泛而重要的功能。归纳起来,行政制度的重要功能表现在以下四个方面: (一)规范行政权力运作。(二)维护统治阶级利益。 (三)促进社会经济发展。(四)实现公共管理职能。 2.中外行政制度

一国的行政制度与一国的国家性质有着密切联系，由于我国是人民民主专政的社会主义国家，而西方国家多数是资本主义国家，这从根本上决定了我国与西方国家在行政制度上的不同。本文将从“行政制度”、“国家元首制度”、“中央和地方关系”三个方面对中西行政制度进行比较分析。 2.1行政制度比较 “行政制度”又被称为“政府制度”，其应主要取决于国家权力机关的组织形式、行使国家权力人员的产生方式和国家权力机关之间的关系。根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及政府组织形式上的特征，则可以把政府制度划分为五种类型，即内阁制政府制度、总统制政府制度、半总统制政府制度、委员会制政府制度和人民民主制政府制度（如中国的国务院制政府制度等）。[4] 内阁制政府制度，亦称议会制政府制度或责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方国家及其他国家由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责3

的一种政府制度。以英国为代表的内阁制政府制度具有以下主要特征：强调议会至上、内阁组成独特、国家元首“虚位”、内阁总揽行政权力、政府对议会负责。 总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。大而言之，以美国为代表的总统制政府制度具有以下主要特征：总统独立于国会之外、总统一人兼任国家元首和政府首脑、政府与国会完全分离、政府成员与总统是僚属关系、政府不对国会负连带责任。 半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。大致说来，以法国为代表的半总统制政府制度具有以下主要特征：形式上设有两名行政首脑（总统和总理）、政府不对总统负责而对议会负责、总统掌握实际的统治权，成为国家的权力中心。 委员会制政府制度亦称合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会具集体行使的一种政府制度。瑞士是目前世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家，具有以下主要特征：议会至上、委员会成员权力相当、合议决策。 国务院制政府制度，是指中国最高国家行政机关--国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。中国国务院制政府制度具有以下主要特征：国务院从属于全国人民代表大会、实行民主集中制基础上的总理负责制。 2.2中央行政制度比较 中央行政制度，亦称“中央政府制度”。此处又分为国家元首制度和中央政府制度。国家元首的职权：公布法律权、发布命令权、召集议会、解散议会权、外交权、统帅军队权、任免权、赦免权、荣典权。中国国家元首的职权：公布法律、发布命令权、任免国务院组成人员权、外交权、荣典权。 英国是实行君主立宪制的国家。英王被视为整个国家的最高代表。英王的存在有以下几个方面的作用：英王作为国家元首，是国家统一和民族团结的象征。英王作为英联邦元首，起着维系英国与其他英联邦成员国之间的传统关系。英王作为非政党人物，不参与政党斗争。英王能够对首相提出有价值的政策建议。英王能够为整个民族提供社会行为的典范。 美国是实行共和国制的国家，元首由选举产生。总统作为国家元首拥有实权，并随着历史的发展，拥有的权力不断扩大。 法国的国家元首是总统。目前法国实行的宪法规定，总统有权任免总理、解散议会，但总统权力很多是与政府分享。它既不同于英国的国王，又不同与美国的总统，介于两者之间。 我国的国家元首是国家主席，代表中华人民共和国。按照宪法规定，中华人民共和国主席主要是礼仪性的机构和职位：国家主席本身不独立决定任何国家事4

务，而仅根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使有关职权；在形式上与全国人大常委会共同作为国家对内对外的最高代表行使职权。 2.3中央和地方关系 中央与地方的关系，在联邦制国家与单一制国家中是不同的，联邦制是指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式；联邦制国家则是指由两个以上的成员国（通称为州、邦、省等）组成的国家。与联邦制相比，单一制是指以按地域划分的普通行政区域或自治区域为单位组成的国家结构形式；单一制国家制度则是由若干普通行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家。 美国是实行联邦制的国家，中央政府和地方政府的关系就是联邦政府与成员单位政府（即州政府）的权限划分关系，是联邦、州、地方三级政府之间的关系。美国宪法根据分权与制衡的原则，对联邦政府与州政府之间的权限划分及相互关系做了明确规定。美国的联邦制是一种“有限分权制”。一方面，联邦政府的地位高于州政府。另一方面，州政府享有法律所赋予的特权。联邦政府与州政府各自拥有的权力分为以下五种：列举权、专有权、禁止权、共有权、保留权。在美国联邦制下，其地方政府根据各州宪法和法律的规定来设置，与联邦政府没有直接的法律关系。但事实并非如此。美利坚合众国成立后不久，联邦政府就与州政府发生了一定的关系。随着社会环境的变化以及“二元联邦制”向“合作联邦制”的发展。联邦政府与地方政府的关系，尤其是与市政府和县政府的关系变得直接和规广泛。 英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家。中央政府与地方政府的权限划分，缺乏明确的法律规定。中央政府管理全国性的公共物品（公共服务），协助提供地方性的公共物品（公共服务），监督地方政府。而地方政府则拥有独立的征收权和分权管理。英国素有“地方自治之家”的称号，因而，英国的地方政府被认为富有自治精神的。中央政府对地方政府进行监督和控制的方式主要有以下几种：立法控制、司法控制、行政控制、财政控制。 法国是一个以中央高度集权为特征的单一制国家。现行地方政府制度的主要特色是增加行政层级和实行民选民治。中央政府对地方政府的监督和控制分为政治监督、行政监督、财政监督和技术监督。 中国单一制下的中央政府与地方政府的关系。在中央政府与地方政府的事权关系上，无论是在法律上还是在实际运行中，地方政府都处在一种基本上软弱无力的地位。在人事关系上，中央直接管理省、自治区、直辖市一级的领导干部。省、自治区、直辖市厅、局级和地、市级主要领导干部中央虽不直接管理，但必须由地方定期向中央汇报，由中央组织部备案管理。在紧急情况下，中央可直接决定省、自治区、直辖市主要领导干部的代理人选。地方领导职务的代理，也必