内河海事行政执法风险及控制研究

2013年交通运输部管理干部学院学报第3期

内河海事行政执法风险及控制研究

李江(重庆海事局，重庆2013084)

[摘要]文章论述了内河海事行政执法现状、执法风险种类及主要表现形式，分析了其产生的主要原

因，在此基础上提出了内河海事执法风险的防范对策及建议。

[关键词]内河；海事；行政执法；风险

[中图分类号]D631.5[文献标识码]A[文章编号]2095-4263（2013）03-0012-06

近年来，海事系统在“依法行政、执法为民”

理念的引导下，强化宗旨意识教育，完善执法体制

机制，加强执法队伍建设，引进现代监管手段，提

升安全监管水平，但随着国家经济建设的迅速发

展、海事自身改革的不断深化、海事监管职能领域

的扩展和行政权力的增大，海事行政执法风险也越

来越大，对海事执法人员在执法时的规范要求也越来

越高。执法风险、责任追究已成为全体海事人聚焦

关注的重点。本文拟从内河海事行政执法的现状入

手，探讨海事行政执法风险的种类及导致风险的原

因，提出防范风险的对策和建议。

一、内河海事行政执法现状

《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各

级海事机构认真贯彻落实，不断强化依法行政意

识，完善海事执法制度体系，实施执法工作业务流

程管理，加强执法过错责任追究，积极推进执法规

范化建设，海事执法工作总体上日趋规范，执法能

力和水平明显提升，但仍然面临着诸多问题。

（一）水上安全基础依然薄弱

相比道路交通、矿山安全，全国水上安全形势

总体稳定，事故和死亡人数屡创新低，但水上特别

是内河的安全基础依然薄弱，局部水域事故频发，甚至偶发具有较大社会影响的水上交通事故。由于

社会对水上安全需求的日益增高与海事安全服务保

障能力的提升相对不足之间的差距，以及社会对水

上安全需求的日益增高与水运行业整体素质和能力

不足之间的差距，致使各级海事机构及执法人员深

切感受到水上安全监管工作如履薄冰。

（二）把握安全监管规律、提升创新管理能力

亟待加强

把握规律创新管理一直是海事机构的不懈追

求，探索并建立安全监管长效机制是海事科学管理

的有力抓手，但推行的状况并不尽人意，在安全监

管规律的把握上还未能形成有效的探索机制，对事

故及安全状况的分析也未能做到深入研判，经验管

理依然是当前主要的执法手段。专项活动、运动式

执法、“重典”的严厉监管措施只能治标，并不能

真正做到抓住规律，长效管理，标本兼治。而且这

样的执法方式往往使执法人员应接不暇，疲于应

付，缺乏思考，难以把握重点，反而可能增加执法

风险。

（三）职责边界不清导致缺位越位

水上交通监管部门较多，权限、职责和义务不

够明晰，不可避免存在交叉，加之缺乏有效的沟通

协调，往往引致不必要的争议，从而影响政府形

收稿日期：2013-09-06*本文是交通运输部党校2013年部管干部“转变政府职能与建设服务型政府专题研究班”第一组的研究报告，课题组成员：魏志刚、邱健华、闻新祥、马耀昆、徐其涛、李江，作者为报告执笔人。2013年9月第23卷第3期Sep.2013Vol.23，No.3交通运输部管理干部学院学报JournalofTransportManagementInstituteMinistryofTransport

*

象，妨碍行政效率，俗称“九龙治水”。同时一些

地区从局部利益出发，制定的地方性法规、规章与

国务院法规和交通部规章存在着不相吻合的内容，

争夺水运管理权，形成行政管理新的各自为政、条

块分割。此外海事管理机构主动作为过界，有时把

本应由企业履行的安全管理主体责任主动承揽过

手，超出执法职责范围，导致缺位越位现象出现。

（四）暴力抗法风险依然存在

随着国家和社会对安全生产的要求越来越高，

安全监管措施越来越严格，各航运公司对安全的重

视程度也越来越高，主动履责和自觉守法意识不断

增强，执法环境总体上趋于优化。但由于一些项目

特别是采砂作业社会参与情况复杂，利益冲突严

重，加之个别船主法律意识淡薄，海事执法依然困

难重重，暴力抗法风险依然存在。

（五）海事执法裁量权行使不当现象较为突出

由于各地社会经济和水运业发展的不平衡，海

事行政处罚规定在设定处罚时，幅度范围较大，导

致自由裁量的空间巨大。各级海事机构对自由裁量

权的规范和限制也未完全做到统一，“同罪”不同

罚的情况比较严重，行政处罚减轻情节的滥用现象

较为突出。

（六）执法力量不足影响海事执法质量

由于国家经济建设的迅速发展，国家政策的调

整和海事改革的不断深化，海事监管领域的扩展，

海事管理职能越来越多，如港口建设费征收、车船

税代征和船舶营运证查验等职能的增加，无疑大大

增加了海事执法人员的工作负担，特别是签证岗位

要处理很多收费方面的工作，职能的增加并未相应

地增加人员编制，导致执法力量相对不足，不可避

免地影响到海事执法工作质量。

二、内河海事执法风险种类及主要表现形式

由于海事行政执法环境的特殊性，所面临的风

险众多，本文所说的执法风险，主要是指海事机构

及其执法人员在海事执法过程中，因执法过错或由

于人为及客观原因被误解，以及过度追究而面临被

司法、纪检监察部门追究责任，或者给执法人员本

身造成人身伤害的潜在危险。行政执法风险是可能

发生的危险，不一定必然发生。（一）执法风险种类

根据发生执法风险后海事行政执法机关和执法

人员可能承担的责任类型或直接后果，海事执法风

险可以分为四类，即：党纪政纪责任风险、行政赔

偿责任风险、刑事责任风险和人身安全风险。

１．党纪政纪责任风险

党纪政纪责任风险是指海事行政执法人员在执

法过程中，可能因故意或过失违反党纪政纪，而受

到党纪政纪处分的危险。

２．行政赔偿责任风险

行政赔偿责任风险是指海事行政执法机关在执

法过程中，可能因侵犯执法对象人身权利或财产权

利，而承担赔偿责任的危险。《国家赔偿法》第三

条、第四条规定了行政机关及其工作人员在行使行

政职权时因侵犯人身权和财产权而应承担赔偿责任

的九种情形。行政赔偿虽由赔偿义务机关向受害人

赔偿，但根据《国家赔偿法》第三十一条规定，赔

偿义务机关在赔偿损失后，应当向具有该法条规定

情形的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。因

此，海事执法人员也面临承担赔偿责任风险。

３．刑事责任风险

刑事责任风险是指海事行政执法人员在执法过

程中，可能因故意或过失触犯刑律，而受到刑事处

罚的危险。《刑法》规定了与行政执法有关的罪

名，如玩忽职守罪、滥用职权罪等，也规定了与利

用职务有关的罪名如贪污罪、受贿罪等。最高人民

法院、最高人民检察院于２０１２年新修订的《关于

办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》对

“重大损失”进行了重新界定，立案标准再次调低，

渎职犯罪的风险上升。

４．人身安全风险

人身安全风险是指海事执法人员在执法过程

中，可能因管理相对人暴力抗法，而对执法人员造

成人身伤害的危险。

（二）主要表现形式

通过对近年来内河海事执法典型案例的分析，

海事执法风险的表现形式主要归结于执法主体、行

政相对人、执法环境、执法依据四个方面：

１．执法主体方面

一是海事执法人员因业务不精违反执法程序或李江：内河海事行政执法风险及控制研究

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误用执法依据等导致的执法风险。如使用文书或引

用法律法规条文错误，不注意执法证据的搜集与整

理，现场执法时未出示执法证或只有单人执法等；

二是海事执法人员工作态度散漫，履职不到位造成

执法风险。如行政处罚自由裁量权的不当行使和减

轻情节的滥用正在成为新的风险源。２０１１年５月，

石首市检察院渎侦局对某海事处２００９年至２０１０年

两年行政处罚档案进行了调阅检察。检察院认定有

２２起海事行政处罚未达到《内河海事行政处罚规

定》下限，给国家造成了损失，属滥用职权；三是

海事执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等

“乱作为”带来的执法风险。如办人情案、吃拿卡

要等。

２．行政相对人方面

一是行政相对人的自我维权意识不断增强，申

述举报案件不断攀升，使执法风险随之提高；二是

行政相对人暴力抗拒海事正常执法，致使双方产生

激烈的冲突，甚至会危及行政执法人员的人身安

全。据长江海事局统计，２００８年～２０１２年，长江

沿线发生阻碍执法甚至暴力抗法的严重事件近

１０起，海事管理秩序受到挑战，执法人员人身安全

受到现实威胁。此外，阻碍执法的形式正在发生新

的变化，行政相对人为拒绝接受检查或行政处罚，

不惜以自残、自杀相威胁，海事执法人员既要防范自

身受到威胁，又要防范相对人的自残行为，确实防

不胜防。

３．执法环境方面

一是出于对ＧＤＰ的盲目追求，以发展地方经济

需要为借口，个别地方政府通过行政手段，过度对

海事行政执法工作进行干预，致使海事部门在监管

上被动缺位导致执法风险；二是少数执法监督部门

出于地方保护主义和自身利益的考虑，对海事执法

行为的不正常的监督导致执法风险；三是部分舆论

媒体出于抓眼球、搞炒作，对海事执法行为的不正

常关注导致执法风险。

４．执法依据方面

一是随着海事职能的不断增加，海事监管中新

情况、新问题的不断出现，行政立法滞后的问题更

加突出，海事执法人员稍有不慎就会成为风险的承

担者；二是水上交通监管部门之间职责交叉，边界不清，缺乏相应的规范体系，定位不准极易导致缺

位越位风险出现。

三、内河海事执法风险主要原因分析

综上所述，造成海事执法风险的原因主要有以

下六个方面：

（一）主动学习不够，履职能力不足

国民经济的迅猛发展带动了水运的高速发展，

海事监管也正处于快速发展阶段，但区域发展不平

衡，人员素质参差不齐，个别执法人员不思进取得

过且过，平时疏于对海事监管及其相关的法律法规

的学习、了解和掌握，以致履职能力无法完全满足

工作的需要，在执法过程中凭感觉、凭经验，随意

执法、越权执法及盲目执法，违反执法程序或误用

执法依据造成执法风险。有的甚至造成工作失误，

导致重大损失，达到渎职犯罪立案标准被追刑责。

（二）责任意识缺乏，风险意识不强

部分海事执法人员缺乏足够的责任心和职业操

守，不能做到全面履职，严格执法，工作中缺乏严

谨务实的态度，容易犯疏忽大意过失，履职不到

位、安全监管不力造成“不作为”；风险防范意识

差，不能做到依法行政，依法管理，执法随意性

大，自由裁量使用不当造成“滥作为”，导致执法

风险发生。

（三）不良风气影响，原则立场动摇

个别海事执法人员缺乏对人生观价值观的不断

改造，面对当前社会变革、不良风气的侵蚀，特别

是受人情世故的影响，思想立场产生动摇，丧失原

则性，滥用职权，办人情案，设置障碍，徇私舞

弊，甚至发生权钱交易，违法行政，产生严重后果。

（四）职责边界不清，义务设定不当

水上交通监管政出多门，职责不可避免存在交

叉，海事部门跟其他执法部门的职责边界模糊，自

身定位的不准确往往导致管理缺位；主动作为又极

易使相关执法部门顺势推诿，以致被政府和社会误

以为做这些事就是海事机构的职责，一旦因为这些

事没做好，就可能被追责。加之个别地方政府出于

本位主义、对ＧＤＰ的盲目追求，干预海事机构的正

常执法，极易使海事机构出现被动缺位的情况。

随着社会对水上安全关注度的不断提升，在安

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