浅议英国公务员考录制度

劳 动 保 障 世 界

32职业规划

浅议英国公务员考录制度

孙兰婷( 黑龙江大学研究生学院，黑龙江 哈尔滨 150000 )

一、英国公务员考录制度的形成

英国公务员制度形成之前，英国采用的主要是个人恩赐

制。个人恩赐制是封建选官制度的延续，表现为大部分领导人

任用官员的依据不是其实际表现和才能，而是其出身门第和与

领导人的情感亲疏，带有浓厚的人治色彩。“1853年，英国

议会在资产阶级的强烈要求下，提出了改进人事考选制度的议

案，并于1854年提出了旨在推行公务员制度的改革报告，史称诺

斯科特—屈威廉报告”①。这个报告的主要内容就是提出了用公

开竞争考试的方法来代替恩赐官职制。它主张建立一个独立的机

构来选拔政府官员，认为不仅要考察应试者的知识，而且要考察

他们的智力。

19世纪后期公开考试、择优录取官员事务官原则的确立则

是公务员制度最终得以形成的第二个重要步骤。19世纪前期，

在英国各界猛烈抨击传统官员任命制度的弊端，探索更为科

学、有效的选官制度之时，一些有识之士从中国的科举制中获

得了启发。“当时英国的著名刊物如《绅士杂志》、《伦敦杂

志》、《雾杂志》、《手艺人》、《双周评论》等纷纷刊载文

章，介绍中国科举取士的具体程序和方法，呼吁在英国推行中

国式的公务员考试制度”。②就选官制度而言，英国从中国科

举制中获得的最大启示显然在于科举制所秉承的公开考试、择

优取士的原则。在19世纪前期英国政府官员中政务官和事务官

的区分已渐为明朗的背景下，社会对改革政府官员选任制度关

注的焦点逐渐转移到事务官的产生方式上。

至此，受各方面因素影响，英国社会各界己基本接受了通

过公开考试、择优录取政府官员事务官的原则，这在很大程度

上为其后英国的政府人事制度改革和公务员制度的确立扫清了

观念上的障碍。

二、英国公务员考录制度的内容与形式

（一）考录内容的基本界定

从考录内容来看，英国坚持传统的通才观念，英国公务员

的考选标准及科目注重于一般的教育程度及基础知识，而不看

重特殊或专门的技术与经验，认为国家公务员需要广泛的知识

和综合能力、应变能力和处理人际关系的能力。就考试而言，

英国的专业技术职务自然要以专业知识为主，而“通才”观念

主要体现在行政类官员的初任考试以及晋升的人才类型中。在

政府工作实践中，英国人渐渐发现以通才论考录选拔公务员有

很大弊端，在许多方面不适应政府工作，于是在“本世纪60年

代初，就提出了公务员制度改革的主张，试图打破通才结构，

建立一个适应社会发展和形势变化的、重视专才作用的公务员

体制。改革重点是改善公务员队伍的素质和构成，使公务员具

有现代化管理和科技知识，但由于种种原因改革仍未能打破英

国公务员任用的通才观念”③。

（二）考录形式的简要阐释

就考录制原则以及考试程序而言，同其他国家的公务员制

度一样，英国的公务员制度遵循公开、平等、竞争、择优的原

则，公务员考录经过计划、公告、报名、考试、体检、录取、

试用、正式任用等几个步骤。从公开竟争考试的方法上看，英

国采取等级考试制和二轮考试。英国公务员行政职系考试分行

政、执行、文书与助理文书4个级别，是一种纵向的分离考试法。第一轮笔试，第二轮复试。笔试主要采取传统的论文式。

复试形式繁多，主要有阅读与理解测验，起草文件、组织会议

与讨论、智力测验、口试、考生互评等。

三、英国公务员考录制度的改革进程

英国公务员的考录制度大致经历了三次重要的变革，第一

次是20世纪前期，第二次是二战至20世纪80年代，第三次是20

世纪末至今。

（一）初步改革，有待完善

20世纪前期，公务员规模的急剧增长使英国政府更加重视

并进而加强了公务员管理的制度建设，持续的改革使英国公务

员制度日臻完善。随着公务员制度的完备和公务员在政府行政

工作中重要程度的提高，公务员培训逐渐为人们所关注，各级

各类公务员队伍也在功绩制的驱动下普遍重视自身能力素质的

提高问题，公务员培训工作在这种背景下开始启动并得到了初

步发展。19世纪末至20世纪前期，是英国政府结构调整和行政

体制改革的重要时期。随着政府的职能以及活动范围的增加，

导致政府对公务人员的需求量越来越大。在政府职能扩充和公

务员队伍增长的同时，如何有效管理日益膨胀的公务员队伍、

提高公务员整体素质进而建立更为完善的公务员制度也逐渐为

政府所关注。一般而言, 公务员制度的完善不外乎两个方面，

其一是公务员的职前选拔，其二是公务员的职后管理。20世纪

前期英国公务员制度的一系列改革正是围绕这两方面开展的。

到20世纪30、40年代，英国已基本确立了以公开的竞争性考试

为主的公务员选任制度。

（二）弊端颇多，不断调整

1964年，在垄断资本主义后期，尤其在二战后的世纪

五六十年代，资本主义经济持续高速发展，国家干预调节国民

经济的“社会职能”大大增强，政府机构不断膨胀，公务员队

伍日益扩大，各国的公务员制度不断得到改进和发展。随着战

后西方政治学和行政管理学理论的发展，英国开始了其新时期

公务员制度的一系列变革。1968年的英国公务员制度改革取得

了一定的成效，但是后来由于改革触碰到了高级公务员的利

益，同时也受到保守党政治家门的反对，加之《富尔顿报告》

本身也存在一些不周密的地方，为官员们所诉病，这一计划最

终并没有全部得到认真的贯彻。1981年，撒切尔内阁停止采用

《富尔顿报告》的建议。

（三）紧贴宗旨，步入正轨

20世纪90年代初，英国经济陷入衰退，1993年开始，英国

经济开始走出衰退的阴影，走势向好。1993年下半年，英国在

欧盟国家中率先摆脱经济颓势，重新恢复活力，并且实现了较

为快速的增长；1995年初，英国经济显然已成功地摆脱了衰

退，进入新的繁荣阶段。经济发展向好，英国居民生活水平不

断提高，英国经济社会发展进入到一个新的活跃期。经济的发

展使政府有更大的活力和精力投入到新的政府改革当中，以使

政府服务质量跟上经济发展给人们生活质量带来的提高。1997

年英国大选中布莱尔大获全胜，新成立的工党政府几乎全盘接

纳了保守党的政策纲领。1999年，工党政府发起“政府现代

化” 改革，这一改革的主要目标是：进一步提高公务员服务

质量；以公民为公务员服务的核心；制定战略决策。2004年，

劳 动 保 障 世 界

33职业规划

布莱尔政府将这一目标进一步细化，明确了工党政府对公务员

制度改革的具体方向：以“小政府”为目标，建立具有专业和

专门技能的公务员队伍。

2004年2月24日，英国政府在伦敦的中心举行了公务员制

度改革会议。在这次会议上，发布了《公务员制度改革：价值

维护与服务递送》报告评价了公务员制度改革的进程，设定了

未来的变革形态。会后，一场“价值维护和服务传递”的改革

运动开始兴起。第一，在公务员制度改革中，英国政府将维护

公务员队伍廉洁、公正、诚实、独立、适应性等品格作为公务

员队伍的核心价值。第二，英国政府注重对公务员工作绩效的

考核以及对公务员适应环境能力的提高。第三，撒切尔政府时

期，为了提高公务员服务质量，提出《公民宪章》，以此增强

公务员工作的透明度和指向性，新的工党政府不仅发扬宪章成

果还进一步增强了民众对服务信息的反馈机制。第四，发展完

善高级公务员制度。从保守党政府执政后期幵始，已经意识到

发挥高级公务员作用的重要性，英国政府认为应当建立一个专

门的高级公务员组织，以使高级公务员不仅作为传统意义上的

政策咨询员，还可以积极参与到政府决策过程当中来。2010

年，卡梅伦政府上台后，推行“小政府”、部分部门私有化改

革和提高行政效率、节约行政成本仍然是其基本的价值取向。

纵观英国三个主要阶段公务员改革制度，廉洁、高效被认

定为英国公务员制度延续至今的核心价值所在，也是历届英国

政府所共同追求的公共精神理念，同时，也是制度改革的核心

精神内核以及真正魅力和影响力的关键。

四、英国公务员考录制度的评价

英国公务员的发展一直伴随着其改革之路进行，事实上，

从始至终，英国的公务员制度一直走的就是一条上下互动的渐

进式改革道路。

（一）善用实践检验，灵活变更策略

亨廷顿认为，改革者推行政治改革，有两种可供选择的

“大战略”：一是尽早地把所有的目标公之于众，然后尽量争

取逐个实现，以图可能有所收获。这被称为“闪电战”；二是

所谓深藏不露、隐匿自己目标，把改革分开来实现一事一办，

这被称为“费边式战略”。很显然，富尔顿改革的套路可以被

看作是第一种理论的实践，由于在改革初期从宏观规划到具体

的“敌、我、友”的关系都没有搞清楚，便匆匆上马将自己的

计划和目标全盘托出，这实际上是给了改革的对象和改革的执

行者——英国公务员以不同的信号：由于改革可能会触及到现

任公务员的利益，公务员们采取了消极抵抗的政策，使得改革

因为没有一个强大的合力而最终以失败告终；如果说撒切尔夫

人选择了“费边式”的改革战略的话，那么及其后的梅杰、布

莱尔政府的改革则更介乎于“费边式”战略和“闪电战”之间

或者说是二者的结合。这实际上反映了当政者对改革了解的深

入和改革策略上更加的灵活和务实，事实上，在改革面临错综

复杂的利益关系和较大障碍的情况下，将改革目标逐一地与其

他问题相剥离并稳步推进，正是减少阻力，取得更好的改革效

果的一个有效选择。同时，在一个政治制度成熟的国家里，由

于没有了政治稳定等其他因素的束缚，将“闪电战”与“费边

式”战略相结合，也不失为一种大胆而有效的尝试。

（二）秉承核心价值，维护政策稳定

富尔顿改革时期提出的对公务员制度进行改革的政策，到

撒切尔政府部分进行废止，以及其后撒切尔政府发起对公务员

制度改革后，英国历届政府基本上延续了撒切尔政府的改革路

线，表面上看政策的前后之间出现过断裂。但是，富尔顿改革

的基本精神和改革的具体方向与之后的历届政府的改革一脉相

承，同时，这种表面上看来存在断裂的政策递进，实际上是一种对改革政策的部分修正。因为事实上，富尔顿改革提出的提

高政府工作效率、精简公务员队伍、倡导廉政等基本精神，都

被保留下来并得到了进一步发展。事实上，这种政治和政策上

的连续稳定性，既是英国公务员制度建立后确立的公务员严守

中立原则得以坚持和发展而留下的政治遗产，同时，也是英国

长期政治实践过程中形成的一种政治习惯。在威尔逊政府、丘

吉尔政府对改革目标朝三暮四的情况下，改革的进程因为政治

权威、改革目标的转向而没有收到应有的效果，这也给其后撒

切尔政府提供了一个生动的“反面教材”。从而使得其后的历

届政府在推进公务员改革的过程当中，从目标到具体的措施都

有一个明确的规划并能够以政治权威和权力坚定不移地加以推

进，进而确保改革的有效性，政策的稳定性，国家的和谐性。

（三）逐步完善规范，各国参考借鉴

我国当前正处于行政改革期，公务员制度建设也进入了瓶

颈期，英国的公务员考录制度的改革对我国公务员考录制度改

革有极大的借鉴意义。富尔顿改革追求专才，到撒切尔夫人及

其后任的目标管理和公务员制度的“私有化”管理，始终以追

求公务员队伍的廉洁奉公、勤政高效和机构精简为目标。现在

看来，这三项目标是一以贯之并具有内在的连续性的，但在富

尔顿改革之初，是不会想到后任的改革目标的，但是，历届政

府之所以会提出相类似并具有前后承接性的改革目标，正是政

府根据不断变化的政治、经济和社会形势以及民众对政府提出

的新的要求来综合制定其改革目标并上升为国家意志加以推进

的。有了明确的目标，更应当有强有力的实施主体将改革者的

意志付诸实践。富尔顿改革之所以以失败告终，正是因为没有

选择好改革的实施主体。然而，我国一直有“党管干部”的原