东莞市“三旧”改造实施细则操作指南

“三旧”改造政策分析——以东莞市为例刘云刚黄思骐袁媛摘要2009年8月广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台标志着“三旧”改造在广东省正式推开。

本文以东莞市为例分析了“三旧”改造政策的实施过程及其创新点并运用博弈论对“三旧”改造政策进行了综合评价进而探讨了政策的实施前景。

研究发现在“三旧”政策框架下城市中心区及发展条件较好的工业区的改造意愿和改造可行性将增强而市区外围、低效厂房和偏远旧村则将成为政策死角。

针对这些问题应进行市镇协调、平衡开发等补充政策。

关键词“三旧”改造政策分析政策创新博弈论东莞市【中图分类号】TU984 “三旧”是一个代名词最早出现在2007年《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中此后逐渐被社会舆论和政府沿用用来指代旧城镇、旧村庄和旧厂房。

相应地“三旧”改造是指针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造包括城镇辖区内的旧民居、旧商铺、旧厂房、城中村、空心村、旧物业等的改造和市容村貌的整治等1。

2009年8月广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台标志着“三旧”改造政策在广东省正式实施。

关于“三旧”改造已有杨廉、袁奇峰2010针对佛山联滘案例具体展示了基于“三旧”改造的村庄改造实施过程和土地整理模式2。

但是“三旧”改造政策究竟对原有政策体系有何突破对现有改造模式有何影响政策实施产生哪些影响等等问题还需进一步深入分析。

当然关于城中村与旧村改造、城市更新与旧城改造、旧厂与旧工业区改造等主题的研究已经有很多3-12但这些研究并未直接回答“三旧”改造本身的问题。

从根本上看“三旧”改造是广东省面向城市更新的一次积极的政策尝试是一个政策创新过程因此它必然带有不同于之前主题改造的特点。

本文在此以东莞市为例分析广东的“三旧”改造政策希望能够通过该案例分析揭示该政策的创新点和实施前景为进一步完善“三旧”改造也为其他地区的类似更新提供政策借鉴。

东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法.txt没有不疼的伤口，只有流着血却微笑的人有时候给别人最简单的建议却是自己最难做到的。

东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法（2009年3月10日东莞市第十四届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）第一章总则第一条为推动全市产业结构调整和转型升级，加快实施“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、国务院《促进产业结构调整暂行规定》、《广东省控制性详细规划管理条例》、《广东省实施〈土地管理法〉办法》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条实施“三旧”改造，应当遵循“尊重历史、解放思想，节约集约、盘活资产，规划先行、统筹发展，政府引导、市场运作”的原则。

实施“三旧”改造，应有利于城市整体的空间转型；应合理确定总体开发强度，预留道路交通、社会公共服务设施和市政基础设施的用地空间，预留城市绿地和开放空间。

第三条“三旧”改造的形式包括：（一）转型企业明晰土地权属；（二）建设用地改变用途；（三）超占土地完善手续；（四）单宗建筑拆建改造；（五）成片拆迁改造。

前款第（一）项至第（四）项涉及有建筑物的，建筑物应当是在2008年5月28日（《东莞市在建违法建筑处理办法》实施之日）前已实际建成，且经建设部门检查符合建筑安全质量要求。

第四条有下列情形之一的，不纳入“三旧”改造范畴：（一）不符合土地利用总体规划、城镇总体规划、控制性详细规划，市域生态控制线规划的；（二）不符合产业发展政策和行业发展规划的；（三）土地权属有争议的；（四）被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；（五）其他不纳入“三旧”改造范畴的情形。

第五条市政府成立推动产业结构调整转型升级实施“三旧”改造领导机构（以下简称领导机构），负责审定以下事项:（一）是否属于本办法第三条、第四条规定的情形；（二）建设项目实际建成时间（申请人举证，镇街城建办初核）；（三）企业注册登记时间以及经营范围（申请人举证，工商部门初核）；（四）其他需要审定的事项。

一、项目背景随着东莞市经济的快速发展，城市建设不断推进，确立了“三旧”改造项目为重点的发展方向。

这些项目包括老旧厂房改造、老旧小区改造和旧城区改造。

本次改造方案编报的指引将提供对这些项目的整体要求和具体步骤。

二、整体要求1.项目定位明确：每个项目必须明确其改造目标和定位，例如，老旧厂房改造可以成为创新创业基地，老旧小区改造可以提升居民的居住环境，旧城区改造可以提升城市形象。

2.社会效益优先：改造项目要以提高市民生活质量和城市形象为出发点，注重社会效益和可持续发展。

3.生态环境保护：改造项目要注重保护和改善生态环境，提高城市绿化率和空气质量。

4.经济效益合理：改造项目要注重经济效益，实现项目的可持续发展。

三、具体步骤1.项目策划确定项目范围和规模，包括改造的面积、改造内容和改造期限等。

制定项目实施计划，明确项目的时间节点和工作任务。

2.项目资金筹措3.项目招标制定招标方案，明确招标的范围和条件。

招标环节中要注重公平竞争，公开透明。

4.项目实施按照招标结果，选择合适的承包商进行项目实施。

在项目实施过程中，要加强监督和协调，确保项目按照计划推进。

5.项目验收在项目完成后，进行项目验收，对改造效果进行评估。

如有不合格项，需进行整改。

6.项目运营做好项目运营工作，包括项目的管理、维护和发展。

同时，注重宣传和推广，提高项目的知名度和影响力。

四、编报要求1.项目背景：详细介绍项目的背景和目标，说明项目对城市发展的重要性和必要性。

2.改造方案：具体描述改造方案的内容和实施步骤，包括改造的范围、改造的内容和改造的期限等。

3.项目规划：明确项目的规划指导思想和目标，包括改造后的用途、设施和绿化等。

4.项目经济分析：详细分析项目的经济效益和投资回报，包括投资规模、资金筹措和预期收益等。

5.项目管理：说明项目的管理机构和管理措施，包括责任分工、监督机制和协调机制等。

6.项目评估：制定项目评估指标和评估方法，对改造效果进行评估。

东莞市“三旧”改造单元规划编制指引（试行）（东三旧办〔2009〕1号附件2）为规范和推动我市“三旧”改造工作，使“三旧”改造工作能够在城市规划的指导下有序进行，达到进一步完善城市功能，优化城市空间结构，盘活土地资源，改善环境质量的目的，根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、《关于“三旧”改造工作的实施意见》（试行）、《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》等有关规定，以及国家、省、市有关规范与标准，结合我市实际，制订本指引。

一、总体要求（一）基本原则1.规划先行，成片改造“三旧”改造要以编制“三旧”改造规划为核心，发挥规划的控制和引导作用。

编制“三旧”改造规划要坚持成片改造的原则，结合改造地块、行政区划、控制性详细规划图则界线、市政道路围合或与河流山体等自然边界划定规划范围，从片区的高度整体提出规划要求和实施策略。

2.塑造功能，公共优先“三旧”改造要以优化城市功能为目的，以城市功能区为具体实施单元。

根据改造地区的区位条件、经济基础、群众意愿等实际情况，明确功能区的发展定位。

要坚持公共优先的原则，在改造范围内按“拆三留一”的要求优先预留公共用地（注），即按拆迁用地面积计算，预留比例不低于1/3的用地，作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途，提升城市公共空间形象，确保拆迁改造的整体效果。

3.成熟一片，改造一片“三旧”改造对拓展城市空间、完善城市功能、提升城市形象具有重要意义，对“三旧”改造范围和改造时间的确定，必须坚持实事求是的原则，对区位条件优、改造动力足、群众基础好的成熟地区优先改造，成熟一片，改造一片，避免一哄而上，全面开花。

4.公众参与，各方共赢在“三旧”改造工作中，要突出公众参与，充分发挥各级政府、人民群众、设计人员和专家学者等有关各方的积极性和创造性，以编制“三旧”改造规划方案为平台，凝聚各方共识，增强规划的可操作性。

东莞市大岭山镇“三旧”改造专项规划（2015-2020）第一章总则第1条编制目的为贯彻落实市政府《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见》、《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的通知》，科学、有序地指导大岭山镇的“三旧”改造工作，充分发挥“三旧”改造对于完善城市功能、优化产业结构、改善人居环境的重要作用，保障东莞建设“国际制造名城、现代生态都市”，制定本规划。

第2条改造原则政府主导、规划管控、成片改造、计划实施。

第3条意义和作用本规划是大岭山镇辖区范围内“三旧”改造工作的纲领性文件，是改造单元批次计划申报、改造单元前期研究报告编制、改造单元规划编制的依据，各项改造行为，不得违反本规划。

第4条规划依据1.《中华人民共和国城乡规划法》（2008）；2.国务院《关于加强和改进城乡规划工作的通知》（2000）；3.建设部《城市规划编制办法》（1995）；4.《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137－90)；5.广东省城市规划指引GDPG-002: 村镇规划指引；6.广东省国民经济和社会发展“十二五”计划及2015年发展规划纲要；7.东莞市国民经济和社会发展“十二五”计划及2015年发展规划纲要；8.《东莞市城市总体规划（2016-2020）》；9.《东莞松山湖科技产业园总体规划（2001-2020）》；10.《东莞市大岭山镇总体规划（2003—2020）》；11. 《大岭山镇国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》；12.《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见》；13. 《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的通知》；14.大岭山镇各部门提供的相关资料。

第5条规划范围本规划的规划范围为大岭山镇行政区域，总面积96.59平方公里。

第6条规划期限本规划期限为2015年-2020年。

第二章改造功能指引第7条镇中心片区功能指引作为全镇的行政、文化、商业活动中心，重点完善城市功能配套，整合土地资源，三旧改造主要以工改居、商项目为主，实现土地价值最大化。

附件6东莞市“三旧”改造项目改造方案编制指引根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（省府办〔2009〕122号）和《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号）等有关规定，为规范改造方案的编制，现将编制“三旧”改造方案时的要点和注意事项说明如下：一、改造模式在方案编制上的差异政府主导改造、村集体自行改造或与企业合作改造、原土地权利人自行改造等改造模式在改造方案的编制有所差异，应参考不同的范本（详见本指引附件1、2、3）。

二、编制改造方案要点（一）改造地块的基本情况1.土地、房产权属调查必须详细、真实，在报批红线内一定要根据权属调查的基本情况详细分清楚国有建设用地和集体土地。

国有建设用地要分清楚属划拨还是出让方式取得，然后根据不同原供地方式按现行政策分别处理（如政府收回或办理转让手续）。

集体土地中一定要根据已登记发证情况和土地利用现状图，分清集体建设用地、集体农用地、集体未利用地的面积，对于集体建设用地，必须将已登记发证和未登记发证的面积统计出来，对于集体农用地或未利用地，一律按现行“三地”政策处理。

对于超面积“三地”报批，按省国土资源厅《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》（粤国土资试点发〔2019〕199号文）规定处理。

2.对于改造地块的集体土地，一定要核实是否核发集体土地所有权证。

要核实集体土地所有权证的主体与申请改造的主体或被征收的主体是否一致。

（二）规划情况1.主要核实报批红线内的地块是否符合土地利用总体规划和城乡规划，是否已纳入“三旧”改造规划和年度实施计划。

由于标图建库数据实施动态调整，每半年可报省进行增补或修改范围，对于补录入标图建库的地块或原没有编制“三旧”改造规划和年度实施计划的地块，必须将其补充纳入“三旧”改造规划和年度实施计划后，再编制改造方案并上报。

虎门镇“三旧”改造（城市更新）地价分配办法及实施细则（试行）第一章总则为进一步增强《东莞市“三旧”改造地价计收和分配办法（试行）》（东府〔2017〕50 号）的可操作性，明晰相关事宜，现结合我镇的实际情况，特制定本办法及实施细则。

第一条本镇经批准的“三旧”改造项目，国有建设用地使用权以出让方式供应的，其改造地价的分配，适用本办法及实施细则。

第二条凡按本办法及实施细则实行改造地价分配的，均应遵循《东莞市“三旧”改造地价计收和分配办法（试行）》的基本原则，即市场地价评估原则、公平公正公开原则、支持产业发展原则、促进利益共享原则。

第二章地价计收分配第一节政府主导改造第三条镇人民政府主导改造的项目，地价款计提轨道交通建设发展专项资金、农业土地开发资金后依申请拨付给镇人民政府。

第四条通过征收农村集体建设用地后进行经营性开发的，土地出让纯收益按60%的比例返还出让金，其中返还土地出让金纯收益的30%可依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织被征地农民原有生活水平的补贴支出。

政府主导的改造项目，收回镇政府或其下属公司名下公益事业项目的国有建设用地使用权后规划为住宅或商服用途出让的，其中返还的土地出让纯收益的30%可依照有关规定返还给原农村集体经济组织，专项用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社估保障支出以及农村集体设施建设支出等。

上述的，“土地出让纯收益”是指土地出让收入扣除税费以及既定的改造成本或补偿价格后剩余的部分；“税费”是指按规定计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金和住房保障资金、市土地统筹收入以及土地收储、出让过程中发生的税费。

第五条集体经济组织自行收回集体建设用地使用权、完成地上建筑物及附着物拆迁补偿并申请转为国有建设用地后，交由政府收储后出让的，政府可以按照土地出让纯收益5:5 的比例计算收储补偿费用。

政府也可以按照“基础补偿+增值共享”的方式计算收储补偿费用，“基础补偿”按公告的收储补偿标准计算，“增值共享”按土地出让纯收益60%的比例计算。

东莞市厚街镇标志片区“三旧”改造方案根据“三旧”改造规划和年度实施计划，我镇拟对位于厚街大道与256省道交叉口的西北角的旧厂房用地进行改造。

改造方案如下：一、改造地块的基本情况改造地块位于厚街镇厚街大道与256省道交叉口的西北角，总面积22.2公顷。

需完善征收手续的土地总面积为12.03公顷，分两部分：其一，土地面积7.06公顷，为厚街镇宝屯村委会所有，自1988年3月由厚街经济发展总公司使用；其二，土地面积4.97公顷，为厚街镇珊美村委会所有，自1988年6月由厚街经济发展总公司使用。

改造涉及的房屋、土地已经确权、登记。

二、规划情况改造地块符合土地利用总体规划和城乡规划，已纳入我市“三旧”改造规划和2010年度实施计划，并已编制控制性详细规划。

三、土地利用现状情况该地块现用途为工业厂房，全部为厚街经济发展总公司自1988年3月至6月开始使用。

现有建筑面积335081.95平方米，容积率为1.5069，年产值为3820万元。

其中需要完善征收手续的土地总面积12.03公顷。

四、协议补偿情况改造地块中需完善征收手续的土地，厚街镇人民政府于2009年12月前与所有权人宝屯村和珊美村及使用权人厚街经济发展总公司签订了征地补偿协议，并于2010年2月28日前支付了征地补偿款共47237.2万元。

截至目前，该宗地的补偿安置等问题未引发任何纠纷，被征地农民对征地补偿安置方案无不同意见。

东莞市国土资源局已按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理。

五、土地拟改造情况根据有关规划安排，完善征收手续后，东莞市人民政府拟采用挂牌方式供地，由厚街镇人民政府投入150000万元资金自行改造。

改造后，该宗土地将用于商业、办公、居住，建筑面积为100万平方米，容积率为3.0（毛容积率），预计年产值将达到30000万元。

厚街镇“三旧”改造领导小组办公室2010年7月1日。

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东莞三旧改造流程步骤一：镇向市城建局报“三旧”改造单元规划编制计划;步骤二:市城建局同意开展“三旧”改造单元规划后,可同时开展如下工作：1、权属调查及违法用地处理工作；2 、编制和审批单元规划具体步骤：编制计划审查—-—规划方案审查—-——专家评审会---规划成果审查—--公示并征求职能部门意见--—-规划成果复核---报市规委会审议——--报市“三旧"办和市“三旧"改造小组审批———规划成果验收、公告和归档步骤三:制定改造方案并报批(集体与开发单位合作）具体步骤：编制改造方案--——征求公众意见—---市三旧办审查---—市人民政府汇总上报省人民政府审批-—-抄送省国土资源厅。

申报项目改造方案同时，可申报集体建设用地改编为国有建设用地(集体申报---—市政府批准—-—报省国土资源厅审批—-—收地-——产权注销手续）步骤四：改造方案和集体用地改变为国有同建设用地后,按以下程序落实：1、市城建规划局办理《建设用地规划批准书》；2、市国土资源局办理用地预审;3、市发改局办理项目立项;4、市国土资源局办理用地手续;5、市城建规划局办理《建设用地规划许可证》；6、市国土资源局申请登记,合法土地证.。