绩效管理中国行政管理政府绩效管理研究:问题、责任与方向周志忍 近年来,政府绩效管理和评估得到高层领导的重视和支持,地方政府的应用和创新越来越普遍,学术界的有关研究正在成为一个热门领域,中国行政管理学会政府绩效管理研究分会的成立,特别是理论界和实践界各占一半的人员结构,标志着绩效管理在我国发展的一个新的里程碑。
在目前的形势下,继续为绩效管理研究和应用奔走呼号、推波助澜的时代基本结束,热潮中的冷思考显得尤为重要。
因为,第一,绩效管理和评估已经成为一个热门领域,凡事发展到热火朝天、大干快上的地步,往往会趋于发热、发烧、发昏;第二,从我国的实践来看,引进一些先进的制度、机制和方法,形式上做得天衣无缝、无懈可击但阉割其精神的事例屡见不鲜,使得这些制度、机制和方法本身受到质疑甚至嘲笑。
我不希望大家努力推动并身体力行的事业重蹈覆辙。
当然,泼冷水的目的并不是为绩效管理的研究和应用降温,而是为了使这一事业有一个高的起点,建立在先进理念的基础上。
作为一种需求导致的活动,绩效评估是任何组织都无法回避的,差别只在于评估的科学性和合理性程度。
从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估,从经验式的主观评判到客观评价体系的建立,从领导者自上而下的评价到组织绩效评估中的公民参与,我国的政府绩效评估从无到有,在许多方面取得了明显的进展,为建立“精干高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制做出了自己的贡献。
但与发达国家的实践相比,我国公共组织绩效评估的规范化程度明显不足,缺乏统一规划和指导,评估活动分散在多种管理机制中,由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题,影响了评估在实践中的效果。
绩效评估实践中的上述问题,与政府管理理念和制度等有着密切的联系,因此有必要从价值、理念、制度多个层面,对我国公共组织绩效评估的实践中的主要问题做认真的反思和分析。
一、政府角色与绩效评估政府部门角色的合理定位,是科学的组织绩效评估的前提。
绩效评估评什么?当然是评政府该做的事情;绩效评估适用于哪些领域或活动?当然适用于政府部门份内事或法定职责。
在政府越位基础上实施组织绩效评估,可以说是我国实践中存在的一个值得关注的问题。
在目标责任制、效能监察和效能建设等管理机制中,组织绩效评估的一个显著特点是围绕中心工作展开,而不少地方政府和部门确定的中心工作,并不一定属于政府的份内职责。
比如,有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口,有的地方则立足于科技兴农,采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式,并把它列为政府中心工作,严格绩效考评。
其结果是,所有政府部门的绩效考评中,推广种植某种经济作物就成为一个重要指标。
这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定,而且用行政手段剥夺农民的经营自主权,无疑是一种政府角色的越位。
另外一个普遍的做法是招商引资目标考核,凡完不成招商指标的部门和官员将面临着通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。
[1]当面临巨大的招商压力时,部门难免会利用自己掌握的权力进行交易:法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契,治安警察可给商人提供特殊安全保护,交警可以赠予交通违规的免罚权,教育部门在子女上学上可以提供特殊照顾,劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资/保险睁一只眼闭一只眼,土地管理部门可以提供用地方面的优惠……。
在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下,政府部门很难成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者。
政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果,而且会妨碍政府职能转变,扭曲政府部门的行为,造成政府与群众的中国行政管理绩效管理矛盾,损害政府形象。
二、外部责任与内部控制政府组织绩效评估虽然服务于多重目标,但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。
发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督,我们的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督。
一个明显的对比是,国外绩效管理和评估文件多以“XX人民有权利享受更好的政府服务,为此制定如下目标并实施绩效考核……”开场,而我国地方政府的类似文件中出现频率最高的却是“为贯彻落实……”或“为保障政令畅通……”,内部控制的特色很明显。
绩效评估的这一目标定位,必然会在评估主体、内容和侧重点、评估过程和结果利用等方面相应得到反映。
首先是绩效评估的主体结构。
我国实践中的政府主导非常明显,评估具有自上而下的单向性特征,重视政府主管部门对下级和所属企事业单位的评估与控制,忽视社会对政府部门的评估与监督。
行业组织绩效评估(如卫生部为医院设立的绩效评估体系,教育部门为各级各类学校设立的评估体系,有关主管部门推出的国有企业效绩评价系统等)的高度发达就是一个明显的例证。
然而,行业组织绩效评估属于政府居高临下的“控制型”评估,而不是社会为主体对政府部门绩效进行评价的“责任型”评估。
近年来,面向服务对象的外部绩效评估日益受到重视,但评估中的群众参与和顾客满意度调查等,依然没有改变政府部门作为绩效评估主体这一基本事实。
其次是绩效评估的内容结构。
以内部控制和监督为主要目标的绩效评估,必然在评估的内容结构和侧重点上表现出自己的特点:偏重投入、努力、过程、产出而对结果重视不足;即使关注某种结果,也往往立足领导或上级的立场,而非人民群众关注的结果。
一句话,以内部控制为目标,绩效评估内容结构上的公民导向和结果导向必然不足。
第三,定位于内部控制,绩效评估过程的透明度就得不到充分重视,评估中的公民参与明显不足。
发达国家组织绩效评估中的公民参与既表现在公民满意度调查,又表现为民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。
我国近年来的进步主要表现为绩效评估中对公民满意度日趋重视,但这种参与形式中的公民依然摆脱不了被动特征。
最后,以控制为目标定位的绩效评估,评估信息的利用往往以“内部消费”为主要形式,忽视外部问责和推动公民监督。
三、公民导向与结果导向政府的职责千差万别,部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。
因此,绩效评估中应坚持公民导向的原则。
在迎接入世挑战,推动管制型行政向服务型行政转变的时期,绩效评估中的公民导向尤为重要。
公民导向首先要求公共组织绩效评估必须立足于公民,评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发,坚持从群众中来的原则。
前已提及,我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开,各地所确定的中心工作是否从群众中来,是否切实反映了人民群众的要求和愿望,目前还存在一些值得深入思考的问题。
在我看来,与老百姓的要求和愿望相比,“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。
克服这种状况,不仅需要领导者理念的转变,更重要的是制度建设,即建立公民需求的评价机制,以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。
绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。
哈佛大学教授巴达赫说过,作为当代政府改革的实践指南,新公共管理“最核心的观点是为结果而管理(managing for result s),而不是努力去完成那些被期望做的事;最重要的结果之一则是使‘顾客’满意”。
[2]反观我国的绩效评估,投入和过程导向依然是其特征之一。
以治理超载为例,出动了多少次警力,设立了多少个检查站,检查时间从过去的多少小时延长到24小时,发现并处罚了多少个违规车辆等,都是成绩汇报的着力点。
投入和过程导向正在固化成一种模式:领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠,各占四分之一的比重。
问题在于:领导重视也好,组织保障或组织的活动也好,都属于部门的投入或付出的努力,如果没有落脚到服务对象受益这一结果上,它们的意义到底体现在什么地方?如果说高绩效政府是我们追求的目标,那么用最少的投入获取最大可能的效果,就是高绩效政府的真谛。
当投入和付出的努力占据了绩效评估75%的比重时,它所鼓励的只能是形式主义。
四、绩效评估结果的利用公共组织绩效评估服务于多样化目的,评估结果的利用相应采取多样化的形式。
在我国的实践中,需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端:一是评估结果束之高阁,与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节;二是绩效评估结果利用上急功近利,不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则绩效管理中国行政管理不尽科学的制度。
从实践及其发展趋势看,第二种倾向更值得警惕。
国际公共管理实践表明,把奖惩作为评估结果利用的惟一形式,简单化的“荣光或现丑”(fame or shame)之类的排行榜,都会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪,加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为,抵消组织绩效评估的效果。
[3]这就是早期的“荣光或现丑”策略日益被建设性策略所取代的原因。
学术研究中,绩效评估的“三D模式”———即诊断、发展和设计(diagno sis,develop ment and design)日益受到推崇。
[4]从实践来看,发达国家实施的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计,通过授予高绩效单位或部门更大的管理自主权,调动其提高绩效的积极性;另外一种信息利用的策略是绩效预算,其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法,把绩效水平和预算拨款有机联系起来。
[5]有学者把这归结为一句话:绩效评估就是要“欢呼成功,原谅失败”。
我国的公共组织绩效评估处于初级阶段,在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。
尽管绩效信息质量存在这样那样的缺陷,但评估结果的高调应用似乎毫不含糊,“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚,而且相当严厉。
高压之下,部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付。
我始终坚持一个观点:当某种不良行为非常普遍的时候,我们不能仅仅从个人身上找原因,更应该做的是审视有关的制度。
甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名,竟然设套陷害百姓,致使三个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑(后来被无罪释放)的案例,更向我们敲了警钟。
[6]绩效评估是为了提高政府绩效,政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。
如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为,会令每个推动者汗颜,那还不如不搞。
绩效管理的精髓是持续性改进。
政府管理要创新,创新需要脚踏实地,不能着眼于轰动效应,更不能成为另一种形式的形象工程。
我国政府绩效评估实践中的种种问题,迫切需要深入研究,从理论上探讨解决方案,使有关实践有一个高的起点并建立在先进理念的基础上,避免重蹈昙花一现的覆辙。
学者在这方面负有义不容辞的责任。
绩效管理理论研究的深入,我觉得需要从三个方面着力。
第一,绩效管理的内涵及其基本范畴。
绩效管理是舶来的新生事物,其基本内涵和范畴国际上也存在不同看法。
如何结合我国国情和学术研究的现状,构建一个合理的绩效管理的研究范畴和内容框架体系,依然是面临的一项基本任务。
