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整体治理是一种政府治理模式，它以公民的需求为治理导向，信息技术为治理手段，协调，整合和责任为治理机制，并有机地协调和整合诸如治理水平，职能，公私部门关系之类的零散问题。
信息系统，从分散到集中，从局部到整体，从分散到融合，不断为公民提供无缝，不分离的整体服务。
将整体治理理论修订为新的公共管理。
新公共管理从经济和社会的角度看待政府管理。
其背景是，促进全球经济一体化需要效率，西方现代工业社会要求公共服务多样化，官僚体系的结构和运作模式由于繁琐的工作和低效率而普遍受到污染。
因此，新公共管理所采用的治理方法，如强调绩效，结果，权力下放，解散，效率和重塑政府，都反映了时代的要求。
整体治理理论基于政府内部机构和部门的整体运作，其背景是信息时代的到来。
随着1990年代后信息技术的飞速发展和广泛应用，新公共管理的某些治理方法已经终止或改革。
新的公共管理在提高政府解决问题的能力以及在服务提供商竞争过程中引入多样性方面取得了许多成功。
但是，新公共管理的市场化，分权化和解体化也破坏了政府机构，大大增加了决策系统的复杂性。
信息技术的发展要求政府管理从分权到集权，从部分到整体，从分散到集成。
邓立伟认为，数字信息时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体和协作的决策模式以及电子行政运作的广泛数字化。
此外，与新公共管理打破官僚主义的努力不同，整体治理基于官僚主义，也就是说，整体治理强调信息技术的运营是基于官僚组织。
正如菲利普·库伦（Philip Cullen）所说，现代公共管理在垂直权限模式和并行协商模式相互交叉的条件下运作。
唐纳德·基特尔（Donald keitel）在评论由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Egers）撰写的《网络治理：公共部门的新形式》一书时指出：“戈德史密斯和埃格斯最深刻的见解是，他们必须根据传统的最高水平建立垂直的电力线。
整体性治理理论研究及应用一、本文概述整体性治理理论作为一种新兴的公共管理理论，近年来在国内外学术界和实务界引起了广泛的关注和研究。
本文旨在全面系统地探讨整体性治理理论的基本内涵、发展历程、核心要素以及在实际应用中的案例分析。
通过对整体性治理理论的深入研究，本文期望为公共管理实践提供新的理论视角和指导，推动公共管理体系的创新与完善。
本文将简要介绍整体性治理理论的基本概念和发展背景，阐述其产生的历史脉络和理论基础。
接着，本文将重点分析整体性治理理论的核心要素，包括治理主体、治理机制、治理工具以及治理目标等方面，揭示其独特的理论特点和优势。
在此基础上，本文将通过案例分析，探讨整体性治理理论在公共服务、城市管理、环境保护等领域的实际应用情况，分析其取得的成效和存在的问题。
本文还将对整体性治理理论的未来发展趋势进行展望，探讨其在新时代背景下的创新方向和应用前景。
本文将对整体性治理理论进行总结和评价，提出相关建议和对策，以期为我国公共管理领域的改革和发展提供有益的参考和借鉴。
二、整体性治理理论概述整体性治理理论，作为一种新兴的公共管理理论，其核心理念在于跨越组织边界，通过协调与整合的方式，实现政策、服务和管理的连贯性与一致性。
这一理论的核心要义在于解决碎片化问题，提升政府治理的效能与效率。
整体性治理理论强调，政府应超越传统的部门分割，构建一个全面、协调、整合的治理体系。
在这一体系中，各个政府部门和机构不再是孤立的个体，而是形成一个有机整体，共同为公众提供高效、优质的服务。
这一理论的提出，旨在解决传统政府治理中存在的诸多问题，如政策冲突、资源浪费、服务碎片化等。
整体性治理理论的核心要素包括以下几个方面：强调政府内部各部门之间的协调与合作，打破“各自为政”的局面；注重政策制定的整体性和连贯性，避免政策之间的冲突和矛盾；再次，强调以公众需求为导向，提供一体化、便捷的服务；通过整合政府资源，实现资源的高效利用和节约。
区域公共事务整体性治理模式构建研究区域公共事务整体性治理模式构建研究是当前国内外学术研究热点之一。
随着城市化进程的加速，区域公共事务治理问题已成为城市发展的重要因素之一。
而区域公共事务整体性治理模式构建研究可以提高社会管理效率，增强自治能力，实现可持续发展。
本文将从区域公共事务整体性治理的概念、特点和重要性以及构建研究的相关进展、存在的问题和改善建议等方面进行探讨。
一、区域公共事务整体性治理的概念、特点和重要性区域公共事务凸显了多元化、相互依存和资源有限的特点，因此需要整体性治理。
区域公共事务整体性治理是指从贯彻整体性、统筹协调、制度完备等方面来规范管理区域公共事务。
整体性治理具有三个特点：一是涵盖两个及以上政治区域；二是涵盖有公共性质的事务或资源；三是涵盖多个政府、企事业单位和社会组织之间的联合协作。
目前，区域公共事务整体性治理模式的构建已成为国内外重要学术研究热点之一。
区域公共事务整体性治理模式是对区域公共事务进行科学、全面、有效地管理的理论和实践。
区域公共事务整体性治理模式的构建有着重要的意义和作用。
首先，区域公共事务整体性治理模式可以提高整体性的治理思维和能力。
因为只有全面了解区域公共事务的管理与发展状况，才能更全面、具体地构建整体性治理模式，避免盲目性与片面性。
其次，区域公共事务整体性治理模式可以优化公共资源配置。
整合社会各方力量，增加区域间协同合作，挖掘资源共享等潜力，更容易实现公共资源的更优化配置。
最后，区域公共事务整体性治理模式提高了区域经济、社会、人文发展的可持续性。
整合区域内各种资源及发展优势，增强政府和社会机构之间的协调合作，更有利于在经济和社会危机时期保持和提高稳定性。
二、区域公共事务整体性治理模式的构建研究进展目前，国内外学者对于区域公共事务整体性治理模式的构建研究已经取得了重要的成果。
关于区域公共事务整体性治理的构建，国内外的学者从政策意识的强化、经济协同的发展、制度创新的实验以及合作对话的开展等方面提出了相关思路和建议。
从新公共管理到整体性治理作者：卜霄宇来源：《合作经济与科技》2018年第08期[提要] 整体性治理是结合新公共管理实践经验与现阶段时代发展的要求形成的理论。
本文主要通过介绍整体性治理思想的基本内容并对整体性治理思想作出简单评价，以使大众对这一新型理论形成基本了解和关注。
关键词：整体性治理；整合；信息技术中图分类号：D63 文献标识码：A收录日期：2018年1月22日整体性治理理论形成于两个方面的背景：一是风行一时的新公共管理制度的没落；二是信息时代的迅速发展。
（一）新公共管理制度的没落。
新公共管理主要有三个方面的内容：强调分散化——在大的等级部门内部分散成扁平的结构，对信息和管理系统进行重新制定和调整，从而形成多样的控制形式；强调竞争——在公共结构中将购买者和提供者进行分离，使得提供者中形成更大的竞争空间，从而在内部竞争的过程中形成志愿的分配来代替等级式的决策；强调激励——建立起绩效激励的制度，并从最初以分散的公共服务为标准发展成为更加具体的模式。
新公共管理的碎片化治理形式存在众多方面的问题，通过美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、新西兰等发达国家应用公共管理系统的时间可以看出：这种治理模式容易因为机构自身功能的冲突，在机构的运作中表现出对立性。
新公共管理的分散性导致浪费，并且给购买者带来不满意的服务体验。
在这种管理模式下由于缺乏沟通，不同机构或部门很难仅凭自身力量达成真正的要求。
新公共管理分散性、碎片性的弊端使得这种管理模式不断走向没落，在其内容上发生了变化。
在分散化方面，以比较为标准的竞争被舍弃，经过改进的具体模式下的绩效衡量和绩效合约被保留；在竞争方面，外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制被舍弃，准市场和凭证计划被不同程度保留；在激励方面，资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财物创议和私人合伙被舍弃，重新制定产权、管制和项目涉及的资本市场被不同程度保留。
整体性治理理论与实践启示发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴意义。
推进国家治理体系和治理能力现代化，既要立足于中国特色社会主义事业伟大实践，也要吸收人类文明一切有益成果。
发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践，对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化，具有一定借鉴意义。
整体性治理理论的提出及由来整体性治理理论是对19世纪末20世纪初传统官僚制政府以功能为导向而导致政府职能重复分散的批判，是对20世纪80年代新公共管理理论以客户需求为导向而导致公共服务碎片化的回应。
整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡。
1997年，佩里·希克斯在其《整体政府》一书中第一次提出整体性治理理念。
整体性治理就是以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公众提供无缝隙、非分离的整体性服务，充分体现国家治理的包容性、整合性。
1997年，托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理论作为其政府改革纲领，并提出协同政府概念。
1999年，英国政府出版《现代化政府》白皮书，在对前两年工作进行总结基础上推行整体政府改革十年规划。
这一模式也迅速推广到经合组织诸多国家。
澳大利亚通过引入整体性治理理论，充分发挥信息技术作用，打造整体政府，是最早响应整体性治理的英联邦国家。
《澳大利亚联合政府报告》中对整体政府定义进行了说明：横向上，对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行革新，实现组织间跨部门合作；纵向上，强化总理在行政领域的主导地位，实行统一财政管理体制。
澳大利亚整体政府建设实践主要体现为在政府内部建立伙伴关系，整合自身资源；对外建立协同关系，拉近与服务对象之间的距离；建立“中央链接（Centre link）”，同一系统集结各种社会服务项目，提供“一站式”服务。
整体性治理的理论基础及其实现策略整体性治理是一种综合的治理模式，它将不同层面、不同领域的政策和行动融合在一起，以达到一种更全面、更有效的治理目标。
整体性治理的理论基础在于系统思维和复杂性理论。
本文将通过对整体性治理的概念、组成要素、实现策略等方面的分析，简要介绍整体性治理的理论基础及其实现策略。
一、概念与组成要素整体性治理是指将社会、经济、政治、环境、文化等不同领域的政策和行动相结合，以达到一种更全面、更有效的治理目标的跨学科和综合的治理模式。
整体性治理需要遵循系统思维的方法，将治理对象分解为不同的系统，并使用系统性方法来实现治理目标。
整体性治理包括以下组成要素。
1. 系统性思维：即将治理对象分解为不同的系统，并使用系统性方法来实现治理目标。
在整体性治理中，系统性思维是至关重要的，因为它有助于分析复杂问题并找到解决方案。
2. 多元治理：即使用多种不同的方法和手段，包括法律、政策、技术、经济、社会和文化手段等，以满足各方的需求和利益，从而实现社会和谐与发展。
3. 社会参与：即社会各方面参与治理，促进治理的民主化和公正化，提高治理效率和效果。
4. 协调与合作：即各种机构、部门和利益相关方之间的协同合作，以实现共同的目标和利益。
5. 综合性指导：即在整个治理过程中使用综合性指导，整合不同领域的政策和行动，以实现整体性治理的目标。
二、实现策略实现整体性治理需要采取积极措施，包括以下策略。
1. 综合考虑：一个整体性治理的战略必须综合考虑各种不同的利益，以及其影响和相互作用。
2. 社会参与和协作：整体性治理包括社会各部门的参与和协作。
需要建立有效的合作机制，使得不同社会利益相关方可以参与到治理中来。
3. 协调各政策：治理措施需要考虑多元化的政策要求，并且协调这些措施以达到一个更广泛的治理目标。
4. 制定整体性指导：需要制定一个整体性的指导方案，以指导各部门和利益相关方协同工作，从而达到一个共同的治理目标。
5. 应用最新技术：要应用最先进的技术和方法，以改进整体性治理的效果和效率。
第49卷第1期华中师范大学学报(人文社会科学版)2010年1月Vol.49 No.1JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)Jan.2010
收稿日期 2009-10-18基金项目 中央编办)联合国开发计划署(UNDP)合作项目/大部门体制改革研究(2009)0;教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大项目/增强政府社会管理与公共服务能力的农村信合改革研究0(2009JJD840004)
整体性治理:公共管理的新范式胡象明,唐波勇(北京航空航天大学公共管理学院,北京100191)摘要 近年来,整体性治理是西方国家公共管理研究中的一个前沿性课题,整体性治理兴起的背景、治理结构和治理机制是研究的主要论域。新公共管理时期个体主义思维方式的滥觞及其在实践层面留下的治理的碎片化,直接刺激了整体性治理的兴起。强调/以问题解决0作为一切活动的逻辑,使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势,自发生成多变的网络治理结构。在此网络结构中,协调、整合和信任机制是整体性运作的关键性功能要素。在数字化时代即将来临的21世纪,整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力,公共管理的整体性治理范式日益凸显。关键词 整体性治理;网络结构;协调;整合
在长达二十年之久的新公共管理改革之后,从20世纪90年代中后期开始,西方国家开始了一场新的寻找/公共部门协调与整合机制0的改革运动。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁)撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。¹对于这一新趋向,各个国家有不同的说法,相关词汇有/整体性治理0(HolisticGovernance)、/整体政府0(WholeofGovernment)、/协同政府0(Joined-upGovern-ment)、/网络化治理0(GoverningbyNetwork)、/水平化管理0(HorizontalManagement)等等。其共同点是通过制度化、经常化和有效地/跨界0合作以解决复杂而棘手(wickedproblems)的公共问题,增进公共价值。º在梳理和整合现有文献并考察其演进轨迹的基础上,本文倾向于采用/整体性治理0这一提法。当前,整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力,以至有人认为整体性治理有望成为21世纪有关政府治理的大理论。»在信息技术不断发展的数字化时代(DigitalEra),公共管理的整体性治理范式日益凸显。一、整体性治理兴起的背景从理论渊源来看,整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落(Weaknesses)以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应,又是一定意识形态的折射(refract),¼还是合作理论的一种复兴,只不过其内容要更加复杂。½
首先,整体性治理作为一种解决问题的方式,它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重/碎片化0的战略性回应。传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理,也是管理大规模人口所必需的。但是,这一范式不适应信息社会或后工业社会的要求,因而其影响日渐式微。以鼓吹分散化、竞争和激励机制为/标签0的新公共管理范式在满足信息社会的推进对效率要求的同时,也彰显了一个公共领域破碎化时代的到来。整体性治理研究的旗手、英国著名学者佩里.希克斯(perryHicks)认为,推行新公共管理所强化的/碎片化0治理在功能上会导致以下一系列问题:一是部门之间相互转嫁问题和成本。每个部门都把重点放在自己关注的问题上,而让其他机构或部门来承担相应的代价。二是相互冲突的项目。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目,或者尽管机构之间从事同一或者相互协调的项目,但是它们之间的运作和干预措施却是相互拆台的。三是重复建设。地方政府和基层单位经常
11要为同一个项目与多个上级部门和机构打交道,这导致严重的浪费并使服务的使用者感到沮丧。四是相互冲突的目标。一些不同的服务目标会导致严重的冲突,例如警察查找可能导致犯罪的证据会同从事青少年服务的社会工作发生冲突。五是缺乏沟通(lackoforpoorsequencing)。不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。六是在回应需求时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构沟通的情况下凭一己之力解决问题,但最后却并没有满足真正的需求。七是公众无法获得恰当的服务,或对得到的服务感到困惑,常常不知道去哪里获得恰当的公共服务。八是在对棘手问题的原因缺乏考虑的条件下,倚重可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。¾所有上述这些问题正是整体性治理想予以解决或力图避免的。其次,整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。后新公共管理时期,在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论,代表人物是罗伯特.登哈特。在英国,对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式,其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维(Pat-rickDunleavy)。英国新工党政府实行的/协同政府0即是作为一种象征,它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比,同时也回应了对英国中央政府/空心化0导致的责任问题和能力问题的担忧。此外,新工党对/第三条道路0理论情有独钟,整体性治理在某种程度上正是/第三条道路0这一政治思潮在行政改革层面的折射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的影响下,工党政府所推行的整体性治理,既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性,也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。¿新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。最后,整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。当前,面对复杂化、动态化、多样性世界的挑战,整体主义思维再度风靡学术界。À整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但是,深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响,整体主义思维一度被轻视。以社会资本理论、多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素,使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时,复兴了整体主义的研究方法。理论总是实践的反映和升华,同时理论又会指导实践。整体性治理理论在英国产生,并迅速地扩展到西方各国也具有深刻地实践背景。现代社会中,由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其注入的更多不确定性,危机随之成了社会环境的常态。世界变得越来越不安全,各种日益复杂、动态多发的公共危机事件,如重大自然灾害、流行性疾病,是任何单一的政府部门和机构所难以独自应对的。这种担忧驱使政府的联系越来越紧密,越来越重视政府各部门之间的沟通、协调与整合,以避免政策目标之间相互抵触,最终影响行政效益与效率的提高。此外,聚合政府以外的非营利组织、私人组织和自愿团体,充分发挥它们的专有资源和比较优势,也是大势所趋。最后,信息技术的发展,数字化时代的来临,也减少了横向协调与纵向整合的成本。新公共管理的一些治理方式或被改革、或被终止、或被放弃,一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代中后期信息技术的作用。/在一定程度上,整体性治理是从技术角度来理解的,技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合0Á。
二、整体性治理的治理结构协调是公共管理中的/哲学试金石0。长期以来,一直认为,传统公共行政范式通过科层制、专业化的角色绩效、技术技能的应用、规则与规章的强化能够协调复杂的运作;然而,21世纪的官僚制组织在协调方面产生了许多新问题,因为没有哪个官僚机构能够完全涵盖、管理或者控制所有至关重要的问题。新公共管理范式下的政府改革不仅将整个公共产品和服务的供给系统逐步部门化、破碎化,而且将公共部门的权威社会化、分散化,其结果是政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径,缺乏合作与协调,从而影响行政效益和效率。Â有鉴于此,作为对新公共管理范式的反思和修正,在整体性治理的视野中,政府改革方案的核心是通过政府内部的部门间以及政府内外组织之间的协作达到以下四个目的:/排除相互拆台与腐蚀的政策环境;更好地使用稀缺资源;通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应;向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公12共服务0。lv因此,在政府实践领域中,西方公共治理呈现为从分散化到整体性的趋势;而学界研究也更侧重于从运用市场逻辑转向借助网络逻辑研究公共治理问题。网络是对于治理中松散特性的一种比喻。由于强调行动者的自由裁量权,行动者之间有着相互依存的、相对稳定的结构,他们之间进行着互动、协调和沟通。因此,网络不同于市场,不是完全自愿、个体化的。它是有一定的共同价值作为链接和中介的,网络中的个体行为不同于市场中原子化的个体行为。网络也不同于科层,网络是自我组织的,它不是命令等级和科层链条的一部分。虽然网络会出现引导的行为,却没有科层制的形式。网络的要义在于,它是基于共同准则的相互性逻辑,不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密,网络就不再是网络,而变成了科层结构。因此,权力不是单边运行的,权力的分配会有所差异,但总体上是像一种相互依赖的结构。总之,网络作为一种治理模式的结构而言,经常是在科层和市场相比较的过程中得出其特征的。网络结构位于市场和科层的治理机构之间,是处于自愿与强制之间的一种中间体或者糅合体(见表1)。网络在市场和科层之间,或者说,网络是市场和科层的重叠。lw表1 网络组织、科层组织和市场组织的比较科层组织市场组织网络组织目的优先满足中央利益提供交易场所合作者的利益优先冲突解决权威、行政命令市场规范、法律关系性合约、协商、谈判边界刚性的、静态联结离散的、一次性联结柔性的、动态联结信用低低中等偏高运作基础权威、权力价格机制信任、认同决策轨迹自上而下、远距离即时、完全自主共同参与或协商、接近行动地点激励低,预先确定过程和产出高度强调销售额或市场较高,业绩导向;利益来自多重交易 资料来源:李维安:5网络组织)))组织发展的新趋势6,北京:经济科学出版社,2003年,第45-46页。整体性治理强调/以问题的解决0作为政府一切活动的逻辑起点。因此,必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势,才能形成多变的网络结构。在这一网络结构中,网络的行动者广泛地使用沟通、协商和谈判机制,他们之间呈现一种协作关系,而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛更是一种相互认同。政府作为网络节点中的一个重要行动者,必须灵活地根据网络运行的需要变革自己的角色,始终驱动网络运行。lx由此观之,从协调的角度看,整体性治理的治理结构即不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制,也不可能是合同制和契约关系的市场组织,整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化,整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合,然后利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。由此,整体性治理实现了跨界合作的最高境界(见表2)。
