我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议

第36卷第1期 2017年2月地域研究与开发AREAL RESEARCH AND DEVELOPMENTVol.36 No.lFeb. 2017“三规”关系及“三规合一”的实践叶昌东\黎婴迎2,王朝宇3(1.华南农业大学城乡规划系，广州510642;2.广州市国土资源和规划委员会，广州510000;3.广东省城乡规划设计研究院，广州510275)摘要：分析和总结了“三规”关系及主要城市“三规合一”的实践工作。

“三规合一”的发展可分为“两规”衔接 和“三规”协调2个阶段。

“三规”职责关系为：五年规划负责建设项目的类型和结构，城规负责建设项目的选址布局和规划设计，土规负责建设项目的用地规模落实；实施流程关系为：五年规划负责建设项目前期审核阶段的工作，城 规负责建设项目的规划选址、设计施工阶段的工作，土规负责建设项目用地审批阶段的工作。

现有“三规合一”工作 可归纳为依托土规、依托城规和编制“三规合一”规划3种规划协调模式。

关键词：“三规合一”；项目选址布局；协调模式;规划实践中图分类号：F301.2; TU984 文献标志码：A文章编号：1003-2363(2017)01-0007-05随着我国城镇化水平的提高，城乡建设活动的日益 频繁给国民经济与社会发展五年规划（简称“五年规 划”）、城乡规划（简称“城规”）、土地利用规划（简称“土 规”）的协调带来了巨大挑战®，带来了项目审批慢、城市 扩张无序、生态用地被侵占等一系列问题。

为此，上海、深圳、广州、武汉等地纷纷开展了“三规合一”的研究和 实践工作卜3]。

《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》明确提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规 划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”；从国家层面 上肯定了“三规合一”工作的重要性。

现有的研究和实 践主要关注用地分类标准、数据统计标准、信息平台建 设等技术层面的衔接，但对“三规”制度层面上相互关系 的认识不足>6]。

当前我国多规合一面临的困难及出路分析摘要：随着经济社会的发展，特别是进入新时期以来，各类规划之间存在的冲突和矛盾日益明显，在某种程度上使规划实施效果减弱、浪费了有限的资源，不利于可持续发展。

然而多规合一的出现对规划起到了积极的作用。

关键词：多规合一；规划；编制1.多规合一的概述多规主要包括国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等规划。

多规合一是指各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。

多规合一不是重新编制一个新的规划，而是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺多个规划在编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。

2.多规合一面临的困难2.1 各类规划的价值观和目标不同经规与国家宏观发展理念及导向相结合，侧重对经济、社会、环境发展目标以及配套政策的阐述，具有目标导向和政策规划的特征，强调政府干预的力量，依然带有一定的计划经济特征。

经规的目标体系一般分为经济发展、产业结构、科技水平、资源环境、民生幸福、社会建设等方面。

土规主要是为了落实土地宏观调控和土地用途管制制度，强调保护资源、保障发展，立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化，围绕农用地保护和利用、建设用地节约集约利用等设定目标。

主要包括耕地和基本农田保护目标、土地整治补充耕地目标、城乡建设用地控制规模、土地节约集约利用目标等。

城规传统上是以空间目标为主，逐渐发展为城市发展综合目标。

长期以来，城规以发展为导向、体现地方政府对空间拓展的利益诉求，但是在价值观改革方面也进行了一些探索，主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。

目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。

关于推进多规合一改革工作的建议随着城市化进程不断加快、经济社会发展需求日益增长，多规合一改革已成为当前城市规划和管理中的重要课题。

多规合一具有指导性、综合性和规范性的特点，对城市发展和管理具有重要意义。

为了促进多规合一改革工作的顺利实施，建议从以下几个方面入手：一、加强顶层设计，形成统一规划框架多规合一改革需要从顶层设计上予以支持和保障。

一方面，要充分发挥国家层面的统筹指导作用，制定相关政策法规，明确多规合一改革的总体要求和指导思路。

要着力加强地方规划部门的组织协调能力，推动各级规划的统一布局，形成上下贯通、疏而不漏的规划系统。

二、完善规划体系和标准，强化规划的科学性和可操作性多规合一改革涉及多个领域的规划融合，因此需要统一规划体系和标准，确保各项规划的协调一致性。

要建立健全城市总体规划、详细规划、专项规划等各类规划的衔接机制，使各项规划能够相互支撑、相互配合。

要推动规划编制的科学化、数字化、信息化进程，提高规划编制的精准度和可操作性。

三、加强规划实施的监督和评估，确保规划有效落地多规合一改革的关键在于实施落地，因此需要建立健全规划实施的监督和评估机制。

一方面，要加强对规划编制和修改过程的监督，确保规划编制的公平公正和科学性。

要强化规划实施的过程管理，及时发现和解决实施中出现的问题，确保规划的有效落地。

四、注重参与社会各方主体，形成多元治理格局多规合一改革需要各方共同参与，广泛征求社会各界意见和建议，形成多元治理的格局。

要充分发挥市民、业主、专家学者等各方主体在规划决策中的作用，增加规划的民主性和公正性。

要加强与企业、社区等社会组织的合作，形成政府主导、市场参与、社会协同的多元治理格局。

五、加强规划人才队伍建设，提高规划管理水平多规合一改革需要有一支高素质的规划人才队伍来支撑，因此需要加强规划人才队伍的建设。

要注重培养规划领域的专业人才，提高他们的综合素质和专业水平。

要建立健全规划人才的激励机制，吸引和留住优秀的规划人才，保障规划管理工作的顺利进行。

‚三规合一‛，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划编制、实施融合起来，更广泛的‚多规融合‛还包括环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划。

我国城乡规划及国土资源行业‚一张图‛建设基本情况我国正处于城市化的加速期，城市快速发展给规划带来了更大的压力。

然而规划编制与管理相互脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了诸多不良影响。

如何使规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前全国各地规划研究的重点问题。

在国土行业，由于规划结构和管理体制的关系，土地利用规划实质上已形成了‚一张图‛的管理模式。

近年随着第二次全国土地调查工作的开展，国土资源部正式提出建设全国‚一张图‛综合监管系统的概念，除土地利用规划和现状信息外，还纳入了国土资源的计划、审批、供应、补充、开发等行政监管内容，形成综合动态监管信息系统。

其行业规划的编制、管理、实施工作与政策的结合程度已走在城乡规划行业前面。

与国土行业自上而下推动‚一张图‛建设的方式不同，城市规划行业提出‚一张图‛概念的时间虽然较早，但在建设上还是各自为政。

随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到了提升，因此全国多数城市的‚一张图‛都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。

以广州市为例，其‚一张图‛以控规导则为核心，同时按照‚一网三层‛的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。

同时因为体制上的原因，全国多数城市的城乡规划‚一张图‛与国土‚一张图‛都自成体系，相对独立，仅有成都等少数城市实现了国土信息和城乡规划信息的结合。

国内省市多规合一实践的类型 2004年，国家发展改革委员会曾在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的‚三规合一‛。

“三规合一”的理论与实践王天伟 赵立华 赵 娜摘要：本文简要分析了国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）的内涵，认为“三规”各有重点和特色，但也在不同程度上存在不足。

目前“三规”出自不同的职能部门，“三规分立”难以弥补相互之间的不足，甚至操作起来相互矛盾。

为此，必须整合规划资源，编制合一的综合性规划，达到“三规合一”。

同时，本文探讨分析了“三规合一”的基础理论，E·霍华德田园城市理论、区位理论（“杜能圈”、工业区位理论、中心地理论）；总结分析了实际工作中尝试开展“三规合一”的效果，经济社会发展与土地开发利用相协调，经济社会发展与资源环境相协调，经济社会发展与土地空间布局相协调，产业、人口、城市相协调。

并进一步提出了解决“三规合一”的六大途径，成立跨部门的规划组织、建立统一协调的法律体系、加强培养复合性人才、选择一些地方进行先行先试等。

关键词：规划；“三规合一”；区位理论；田园城市理论；理论与实践规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。

我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。

各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。

但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。

因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。

本文通过分析国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。

1“三规”内涵及分立弊端1.1“三规”内涵1.1.1国民经济与社会发展规划国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。

对“多规合一”规划的认识摘要：本文通过梳理“多规合一”的演变过程，结合相关研究和实践，提出了多规合一的内涵和本质、规划目的、编制思路的认识。

关键词：三规合一；多规合一；演变；编制思路；1 规划背景随着我国新型城镇化建设进程的推进，城市规划的战略引领作用越发突出。

但是各类空间规划的矛盾也日益尖锐。

据统计，我国具有法定依据的各类规划超过80种，规划内容错位、重复、交叉、冲突的现象屡见不鲜，导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地被蚕食，环境保护失控，削弱了规划的严肃性和权威性，在这种背景下，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，节约集约利用资源，实现规划合一的“多规合一”工作应运而生。

2 “多规合一”规划的演变“多规合一”的演变是随着规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划（以下简称城规）、土地利用总体规划（以下简称土规）的“两规合一”，到国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）、城规、土规的“三规合一”，再到发展规划、城规、土规、环境保护规划为基础，林业规划、交通规划等各类空间规划的“多规合一”，经历了一段探索的过程。

2013年11月，十八届三中全会提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管。

2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议明确提出“多规合一”改革任务。

2014年12月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，推动城镇空间规划体系改革。

2015年12月，中央城市工作会议指出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议提出开展空间规划试点，为实现“多规合一”积累经验，提供示范。

3 “多规合一”规划的实践3.1“多规合一”的研究（1）相关研究成果。

钦国华（2016）年统计过CNKI数据库2006-2015年关于“多规合一”（两规合一、三规合一）的相关成果[1]，2014年前研究数量较少，年均不足10篇；2014年后随着国家政策迅速上升，2015年接近200篇。

“三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力摘要：我国在现阶段当中城市化的进程在逐渐的加快过程当中，在城市化的建设过程当中，需要最大限度的促进城市空间和土地之间的协调发展，最终促进城市当前的各种规划可以更好的服务于城市的发展过程当中。

在此基础上，就需要进行三规合一的实践工作，最终促进城市和城镇之间的有效融合。

在本文当中首先对三规合一的概念进行了概述；其次对我国现阶段的空间规划呈现出的现状进行了分析；最后基于三规合一的理念方面提出了空间规划和调控合力的有效措施。

关键词：三规合一；空间规划；调控在我国现阶段的城市体系当中，可以分为多种类别的规划体系，从而服务于城市的发展，其中包括国民经济的规划、社会发展的规划、城市的总体规划以及土地利用的规划等，在多种规划之间就会在一定程度形成信息的不协调现象，最终导致衔接不到位的现象出现，影响城市最后的发展，因此需要对各种信息资源进行不断的协调，在达到城市的经济健康良好发展的同时，还需要最大限度的促进城市各种规划之间的协调发展。

一、三规合一三规合一，即为在对城市的发展过程当中，对经济社会的发展规划、城市空间的规划以及土地利用的总体规划进行全方位的协调和融合，其主要的思想理念最先是在90年代进行研究的。

在三规合一的理念当中，需要包含四个关键性的步骤，其一是需要全方面的对每一个规划要素之间的对应关系进行梳理和整理，最终对其优先次序进行不断的确定；其二，还需要对每一个规划之间所存在的编制特点以及指标根据进行分析，最终根据其实际情况来对不同规划指标之间之间所存在的协调关系进行转化，实现关系的协调化发展；其三，还需要构建出包含关键性规划要素和指标的一体化技术平台，实现技术的有效融合；其四，还需要构建出和一体化技术平台相对应的行政创新体制和相对应的行政审批业务平台，实现制度方面的协调发展。

二、我国现阶段的空间规划的现状首先，在总体当中呈现出过于复杂的状态当中，集中体现在我国的空间规划总体当中种类比较繁多，并且在体系方面也呈现出相对庞大的特点，因此在城乡的建设过程当中，需要利用各部门之间的良好协调发展，来实现不同类型的具体规划。