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系统方案基于“多规合一”信息平台的建设项目全生命 周期管理应用探索——以zs市“多规合一”信息平台为例■中山市自然资源信息中心：吴文龙 广东省电信规划设计院有限公司第三分院：张丽萍【摘要】目前，“多规合一”信息平台已成为各地“多规合一”工作的重要支撑，特别是随着全国国土空间规划编制工作逐步推进，“多规合一”在规划差异协调、规划成果共享等方面作用逐步凸显。
经由“多规合一”形成统一的“国土空间规划”如何指导建设项目落地，并进一步对建设项目审批进度进行跟踪监控，形成建设项目全生命周期管理已成为“多规合一”领域重要应用研究课题。
本文试图通过捋顺建设项目在城建系统各部门的审批流程和审批节点，充分利用各地市已建政务共享平台，整合建设项目审批信息并引入多规合一信息平台，实现基于地理空间信息的建设项目全生命周期跟踪管理，促进各级部门“纵向联通”和 “横向联动”，推进“放管服”审批改革工作。
【关键词】“多规合一”信息平台；地理空间信息；项目全生命周期管理近年来,随着“放管服”改革逐步推进,城市营商投资环境出现明显改善，群众申办政务服务事项便利性明显提升，部门“懒政”和“互相推诿”等作风得到抑制。
其中，城市建设项目审批业务一直以来都是改革重点，许多共性问题制约行政审批效率提升——建设项目审批涉及部门众多，项目审批流程复杂、项目协调周期漫长等问题导致项目难以落地，严重制约项目经济及社会效益的发挥。
此外，建设项目审批的数据常以分散在各个部门的业务审批系统为基础，通过数据交换交换到各地政务共享平台，然而各部门之间缺乏业务审批的协同机制，项目审批流转过程中的数据未建立统一标准，阻碍了部门间的信息联动，致使各部门建设项目审批数据只能“躺在”政务共享平台数据库中，没有得到的深化应用，未能发挥行政审批数据的最大效能。
“多规合一”信息平台是提供基础地理空间信息、规划成果信息、项目信息共享查询，各部门进行业务协同的综合地理信息平台，是多规合一工作的重要基础信息支撑平台。
厦门市人民政府关于印发厦门市“三线一单”生态环境分区管控方案的通知文章属性•【制定机关】厦门市人民政府•【公布日期】2021.06.24•【字号】厦府〔2021〕105号•【施行日期】2021.06.24•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然生态保护正文厦门市人民政府关于印发厦门市“三线一单”生态环境分区管控方案的通知厦府〔2021〕105号各区人民政府，市直各委、办、局，各开发区管委会：现将《厦门市“三线一单”生态环境分区管控方案》印发给你们，请认真抓好落实。
厦门市人民政府2021年6月24日厦门市“三线一单”生态环境分区管控方案为深入贯彻习近平生态文明思想，加快推进我市生态环境分区管控，促进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展，按照《福建省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的通知》（闽政〔2020〕12号），结合本市实际，制定本方案。
一、总体要求（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入践行习近平生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展，建立覆盖全市的“三线一单”生态环境分区管控体系，加快形成节约资源和保护环境的空间格局，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，为加快高素质高颜值现代化国际化城市建设奠定坚实环境支撑和保障。
（二）总体目标。
到2025年，建立较为完善的生态环境分区管控体系，全市产业结构优化升级深入推进，绿色发展和绿色生活水平明显提高，生态环境治理体系和治理能力现代化水平显著提升，生态环境质量持续保持全国前列，建成全国生态文明示范市。
--生态保护红线。
全市生态保护红线划定范围303.69平方公里，包含陆域生态保护红线和海洋生态保护红线，主导生态系统服务功能为水土保持和珍稀海洋物种保护。
--环境质量底线。
全市水环境质量持续改善，集中式饮用水水源水质达标率达100%，主要流域国省控断面水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达83.3%以上。
第4期（总第216期）发展论坛■基于“多规合一”业务协同平台的项目策划生成机制探索———以厦门市某区为例陈金龙（厦门市集美区国有资产投资有限公司，福建厦门361000）摘要“多规合一”业务协同平台是厦门市推进“多规合一”改革和政府治理能力现代化的重要“基础设施”，是市委、市政府打造一流营商环境的重要创新措施。
项目策划生成是建设项目审批全流程的第一个环节，策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量将严重影响项目审批工作的高效运行。
结合工作实践，以项目报建视角论述了厦门市某区建设项目策划生成的内涵、运作机制、成效及存在问题，探索如何进一步高效推动项目策划生成工作。
关键词“多规合一”业务协同平台；策划生成机制；高效0引言厦门市自2014年3月全面启动“多规合一”工作以来，“多规合一”项目审批流程在2018年9月前已完成了两轮的改革，2015年1月第一轮改革措施试运行，2016年1月第二轮改革措施正式运行。
为认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，针对营商环境中存在的企业开办和工程建设项目审批效率低、环节多、时间长等问题，以深化“放管服”改革为抓手，坚持问题导向，瞄准痛点堵点，2018年5月厦门市再次对工程建设审批制度进行了全流程、全覆盖改革。
2018年9月厦门市政府印发《厦门市工程建设项目审批事项改革意见清单》及相应的审批流程图，第三轮改革措施正式落地，运行至今成效显著。
项目策划生成作为建设项目审批全流程的第一个环节，策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量将严重影响项目审批工作的高效运行，是改革的重点之一，经历了几轮的改革，该项工作目前已取得了实质性成效[1]。
但以往的改革大多是从相关职能部门审批的角度出发，换个角度看，项目策划生成机制或许还存在进一步提升和完善的可能性。
在对项目策划生成的内涵、运作机制及成效进行研究分析的基础上，结合厦门市某区的工作实践，以项目报建视角探索如何进一步高效推动项目策划生成工作，旨在对厦门市2019年总结审批制度改革试点经验，进一步提升优化提供参考意见，并对业主及代建单位建设项目日常报建工作提供帮助。
厦门市城市管理行政执法局关于市政协十四届三次会议第20242046号提案办理情况答复的函文章属性•【制定机关】厦门市城市管理行政执法局•【公布日期】2024.04.12•【字号】厦城执函〔2024〕31号•【施行日期】2024.04.12•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城市管理正文厦门市城市管理行政执法局关于市政协十四届三次会议第20242046号提案办理情况答复的函市生态环境局：根据《厦门市政协办公厅关于交办市政协十四届三次会议提案的通知》，我局是市政协十四届三次会议“关于践行双碳战略，全面规划厦门城市光污染防控对策研究的建议”（提案编号第20242046号）的会办单位。
现将我局相关办理情况报送贵局，供汇总研究时参考。
一、提案涉及户外广告设施光污染防控的相关内容1.提案第一点建议：规范光污染监管体系。
涉及户外广告设施光污染监管的内容为：厦门市光污染监管涉及城市夜景照明管理、城市功能照明管理、户外广告设置和玻璃幕墙设计等，从规划建设到落地维护，涉及建设、自然资源和规划、生态环境、市政园林、城市管理行政执法局等多个相关职能部门。
为提高厦门市光环境管理效率，提升厦门市光环境质量，需梳理各部门职能，建立协作机制，确保光环境问题在规划设计、建设审批、污染治理等各环节的工作形成合力，保障厦门市光环境质量向好发展。
2.提案第三点建议：优化公共光照明设备。
涉及户外广告设施亮度内容为：位于商业区的照明系统，应当对其LED电子显示屏、广告灯箱、霓虹灯等设施的数量、布局、位置等进行合理规划，使用光线柔和的照明工具，做到商业建筑与灯光融合，相互铸就美感；位于居民区的照明系统，要不干扰居民正常生活休息，LED显示屏以及大量广告灯箱等高亮度设备应远离居民区。
二、我局对户外广告设施光污染防控的做法（一）关于提案第一点建议，为提高厦门市光环境管理效率，我局与光环境主管部门建立协作机制，并梳理自身职责，主要是对户外广告设施（特别是屏显类）照明进行管理。
厦门市自然资源和规划局等六部门关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知文章属性•【制定机关】厦门市自然资源和规划局,厦门市建设局,厦门市市政园林局,厦门市住房保障和房屋管理局•【公布日期】2023.11.16•【字号】厦资源规划〔2023〕494号•【施行日期】2023.11.30•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】建筑市场监管正文厦门市自然资源和规划局等六部门关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知各相关单位：为贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革精神及《福建省自然资源厅福建省住房和城乡建设厅福建省人民防空办公室关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知》（闽自然资源发〔2022〕80号）要求，经市政府研究同意，现就进一步推进我市“多测合一”改革工作通知如下：一、改革目标按照国家、省关于“统一市场开放、统一准入条件、统一窗口服务、统一技术标准、统一信息共享、统一依法监管”和“同一标的物只测一次、同一测绘工作执行统一技术标准、同一测绘成果只提交一次”的改革目标，在我市2018年以来推行竣工综合验收和不动产登记阶段“多测合一”改革的基础上，对建设项目审批全流程采取分阶段整合测绘事项，实现建设项目全流程、分阶段“多测合一”，进一步减轻企业负担，优化营商环境。
二、改革范围我市新建、改建、扩建的房屋建筑和城市基础设施等建设项目审批全流程的测绘服务事项（除特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程外）。
三、改革内容根据我市当前建设项目行政审批制度改革实际，按照“同一标的物只测一次”原则，将建设项目审批全流程涉及内容相近的测绘事项或属于同一审批阶段的多个测绘业务进行整合，其中房屋建筑类分三个阶段整合为三个综合测绘业务事项，市政工程类整合为一个综合测绘业务事项，具体如下：（一）房屋建筑类1.立项和用地规划许可阶段（1）改革内容：将本阶段涉及的土地勘测定界测量、拨地测量、首次登记宗地测量三个测绘业务整合为“立项用地综合测量”一个测绘事项，该事项可利用我市已有的基础测绘、历次全国国土调查及年度国土变更调查等成果数据，由市测绘与基础地理信息中心（下称“市测绘信息中心”）实行免费服务，测绘成果供各审批部门调用。
厦门市关于开展工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革试点工作方案为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的部署要求，进一步纵深推进我市工程建设项目审批制度改革，根据《住房和城乡建设部关于开展工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革试点的函》（建法函〔2019〕207号）工作要求，结合我市实际，制定本工作方案。
一、工作目标按照项目分类管理原则，在我市已构建的小型社会投资项目快速审批机制的基础上，针对小型社会投资工业类项目、带方案出让用地项目及既有建筑改造项目等类型，落实“清单制+告知承诺制”等改革要求，按照“能减则减、能免则免、能快则快、能优则优”的原则，进一步精简环节、压缩时限、降低成本、加强监管，提升市场主体获得感，实现小型社会投资工业类项目从取得用地到办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记全流程审批时间控制在15个工作日内；带方案出让土地的工程建设项目全流程审批时间控制在15个工作日内；既有建筑改造项目的全流程审批时间控制在35个工作日内。
二、实施范围（一）小型社会投资工业类项目，指本市行政区域内，建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不大于24米、无地下室、符合区域规划环评且不涉及危险化学品等特殊审批要求的厂房、仓储等社会投资工业建筑工程。
（二）带方案出让土地项目，指本市行政区域内，在土地出让前完成规划设计方案的编制及审查、或进一步完成施工图设计及审查的工程建设项目。
规划建设条件明确、建筑结构相对简单或采用标准化方案设计、对城市风貌影响较小的工程项目可实行工程建设许可阶段与施工许可阶段合并办理。
（三）既有建筑改造工程，在确保工程质量安全和保障群众权益的基础上，以不增加建筑安全和消防等方面的风险为前提，根据既有建筑改造内容、风险和社会影响等因素，简化优化审批流程。
既有建筑改造分为既有建筑外立面改造项目、既有建筑装修装饰项目、既有建筑加装电梯项目及不涉及土地用途变更的既有工业建筑改扩建项目（以下简称既有工业建筑改扩建项目）。
2021年0引言厦门市“多规合一”建设项目审批平台于2016年1月正式运行，在提高审批时效、强化法律法规、推进激励问责方面卓有成效，但平台运行的全面性和针对性还有进一步完善的可能。
结合实际工作经验以及走访相关职能部门提出平台运行若干不足之处及优化建议，以供平台主管部门参考。
1平台简介“多规合一”是在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划基础上，整合市政、环保、水利等专项规划，形成空间布局“一张图”，是贯彻中央深化改革，提效保质增速的重要举措。
厦门市“多规合一”建设项目审批平台于2016年1月正式运行。
平台对建设项目进行统一审批及效能督办，明确项目策划、审批程序及时限要求，放管结合，提升流转效率[1]。
2不足分析2.1涉及农转用申报跟踪环节不完善2020年厦门市土地房屋征收新流程正式实施，要求用地涉及办理农转用手续申报的建设项目，需提供项目启动征收公告、征收范围现状调查、勘测定界报告书、风险评估论证会、农转用范围被征地人员一户一表、项目土地房屋征收补偿公告以及土地房屋征地补偿安置协议等前置材料，涉及非公益性项目的，还需在相关成片开发建设方案批复后方可申报。
平台目前仅针对已提供农转用前置手续并经资源规划部门、属地政府土地征收部门确认的建设项目实行线上农转用申报及督办，对农转用前置手续办理过程并无相应线上跟踪环节。
对2020年马銮湾新城属集美范围内需办理农转用手续的18个涉及基础配套、科研、教育等建设项目进行统计梳理，无法提供完整农转用前置材料如被征地人员一户一表的项目4个，无法在序时计划内提供完整农转用前置材料的项目7个。
农转用前置手续办理流程长，涉及部门多，牵涉面广，特别是征收范围现状调查、被征地人员一户一表签字确认以及土地房屋征地补偿安置商谈签约等需被征地人员确认的关键工作无法保证时效性，导致建设项目农转用前置材料不全，达不到申报条件，影响建设项目后续用地红线、工程开工审批等前期手续的办理。
住房和城乡建设部关于进一步深化工程建设项目审批制度改革推进全流程在线审批的通知文章属性•【制定机关】住房和城乡建设部•【公布日期】2020.12.02•【文号】建办〔2020〕97号•【施行日期】2020.12.02•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】工程质量安全监管正文住房和城乡建设部关于进一步深化工程建设项目审批制度改革推进全流程在线审批的通知建办〔2020〕97号各省、自治区、直辖市工程建设项目审批制度改革工作领导小组办公室，新疆生产建设兵团工程建设项目审批制度改革工作领导小组办公室：为贯彻落实《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号）部署要求，深化工程建设项目审批制度改革，加快推进工程建设项目全流程在线审批，不断提升工程建设项目审批效能，优化营商环境，现将有关事项通知如下：一、持续破解堵点问题推动关键环节改革（一）进一步优化审批流程。
全面梳理当前本地区工程建设项目全流程审批事项、环节、条件等，针对企业和群众反映强烈的堵点问题，制订切实可行的精简优化措施，最大限度优化审批流程。
健全工程建设项目联审机制，按照“一家牵头、部门配合、成果共享、结果互认”要求，细化完善相关配套政策和运行规则，提升并联审批、联合审图、联合验收等审批效率。
统一审批事项办理流程规则和办事指南，推动工程建设项目审批标准化、规范化。
提高审批咨询、指导服务水平，推行帮办代办、“互联网+”等服务模式，形成线上线下联动融合的审批咨询辅导服务机制。
（二）加强项目前期策划生成和区域评估。
建立完善项目策划生成机制，在“多规合一”基础上加强业务协同，先行完成考古调查等项目前期工作，统筹协调项目建设条件及评估评价事项要求，鼓励通过前期策划生成明确项目建设管控要求、技术设计要点、审批流程、事项清单和材料清单，简化项目后续审批手续。
从规划编制和协调机制角度谈对推进“多规合一”工作的建议罗思明（广东省城乡规划设计研究院，广东 广州 ５１０２９０）摘要：随着新型城镇化的推进，“多规合一”是城市和社会发展的必然趋势。
通过将最具空间规划属性的规划类型作为统筹平台，构建统一的技术标准和信息平台，创新部门协调机制，科学整合各类规划，才能实现全域统筹发展。
本文通过分析影响各项规划实施的因素，从规划编制和协调机制的角度，以白云区为例，探索有效推进“多规合一”工作的思路和方法。
关键词：协调机制；多规协同；控规全覆盖；大数据长期以来，各部门规划编制、审批和实施的失衡和不协调，使得各项规划在操作上难以应对、矛盾重重。
２０１４年，国务院出台《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０）》，提出“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接”，要求推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划与土地利用规划等“多规”合一。
２０１５年１１月，广州市政府常务会议审议通过《广州市“多规合一”工作方案》，该方案提出以国民经济和社会发展“十三五”规划为依据，加强城乡规划、土地利用总体规划与各部门专业规划的衔接，实现环保、信息、文化、教育、体育、卫生、林业园林、交通、市政、水务、环卫等多个部门规划的“多规合一”。
按计划，广州将在２０１６年逐步推进“多规合一”工作。
近年来，白云区积极推进作为城市规划审批和管理法定依据的控制性详细规划（下文简称控规）编制工作，一批功能片区控规已编制完成并获得审批，为白云区的各项建设提供法定依据。
但白云区尚有不少地区的控规不稳定或未覆盖，目前面临的问题异常复杂，规划编制的任务任重道远。
因此，在新形势下，如何加强各项规划和各部门之间的统筹协调将显得尤为迫切，也更有前瞻性，对城市的规划建设意义重大。
１、影响白云区各项规划实施的主要因素有： （１）各项规划在编制和实施过程中出现冲突。
目前已编制完成的“三规合一”缘起于解决现行体制下不同部门规划之间的冲突，还没有既定的法律和规范支撑，更多是依靠政府行政力量推动。
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“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角作者：郭晓芳来源：《人大研究》 2016年第11期福建省厦门市通过“多规合一”改革试点工作，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，以规划引领和统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。
《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称《若干规定》）是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，于2016 年5 月1 日起正式实施。
法规生效后，全市已有87 个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。
施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345～532 日压缩到147～196 日，社会资本投资项目由优化前的202～305 日压缩到134～166 日。
审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。
而建设项目审批环节由改革前的16 个环节，减少为现在的4 个环节，审批事项由改革前的27 项，减少为现在的11 项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249 项减少为156 项，“多规合一”改革的成效已日益显现。
一、“多规合一”的立法背景“多规合一”来源于“三规合一”。
“三规合一”的“三规”，是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。
“多规合一”则是在“三规合一”的基础上，将涉及城市空间布局和发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，构建业务协同平台和建设项目审批信息管理平台（即“多规合一”管理综合平台），对空间战略规划的制定，建设项目的生成与审批机制进行制度性安排。
“多规合一”项目必要性分析1．“多规合一”是把从空间规划的控制方法，上升到关系全局工作的体制机制改革创新的方法论层面，借以再造“决策—执行—监督—反馈”机理，创新行政管理和决策落实的运行机制，实现决策主体的集中统一、决策落实的顺畅可控、行政管理的效能效率提升。
2．开展“多规合一”的必要性：一是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。
3．“多规合一”管理综合平台是一个开放的平台，它能完善部门之间的沟通机制。
在这个平台上，部门间的信息能够互通共享，解决了部门之间的规划冲突。
此外，“多规合一”还让规划“看得见、摸得着”，使各个“硬规划”更好地与居民“软接触”——城市的交通、市政等基础设施、公共服务设施、民生事业项目等都在管理综合平台上得以落实。
这个开放平台还能打通政府与市民之间的沟通渠道，让市民更容易接触到自己所关心的规划，实现“共同缔造”理念。
4．将原本存在的多种行业、多级层面、多个区域、多个系列的规划合而为一，形成一个统一规划。
将原本分散的规划编制、审批和修编等权限合而为一，整合为一个统一的决策机制。
将有助于缩短职能部门的管理半径，更有效地强化“决策—执行—监督—反馈”机制效能，提升决策的科学性和可行性，推动各个方面形成方向一致的合力，减少或避免方向各异甚至相反的种种“作用力”，加快推进“政策统一横向到边、管理贯通纵向到底”的体制机制改革与创新，能够有力提升管理决策的效能和执行力。
■“多规合一”的差异化实践2015-01-29江苏省城研所江苏省城市发展研究所【编者按】近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。
当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。
本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。
◎组织机制上海：政府部门合并上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。
机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。
以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。
目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。
总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。
重庆：部门统筹协调重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。
并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。
其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。
基于“多规合一”的项目生成机制研究——厦门的实践与思考李佩娟，蔡莉丽，何子张摘要：“多规合一”工作的目标在于推进政府治理体系和治理能力的现代化，基于建设项目审批制度改革的项目生成策划是实现这一目标的重要抓手和突破口。
本文概述了现阶段项目生成工作存在的普遍问题，以厦门市的“多规合一”改革探索为例，分析了厦门基于“多规合一”的项目生成机制的概念内涵与改革路径，总结了项目生成机制的工作方法与实践成效，认为项目生成策划是“多规合一”工作的重要领域，将在提升城市空间治理能力中发挥着蔚为重要的作用。
关键词：“多规合一”项目生成厦门1引言在中央的战略部署和城市转型发展内在需求的要求下，各地都在探索不同形式、不同路径、不同深度的“多规合一”，学界也兴起了与“多规合一”相关的体系变革、制度创新、技术探索等的理论研究[1-3]。
但从现阶段的地方实践和学术研究看来，多数的探索还停留在“一张图”的空间规划编制阶段。
然而，值得注意的是，“多规合一”工作并不是开展一个独立类型的规划编制，它是一项系统的改革工程，其根本目的在于利用信息化的手段，建立统一的空间规划体系，推动空间发展和空间治理转型，实现政府治理体系和治理能力的现代化。
实现这一目的必须借助有效的空间治理手段，其中，建设项目审批制度的改革就是重要的手段之一；依托统一的空间信息平台，推动建设项目科学高效的生成、审批与落地，持续优化城乡建设空间内的用地布局，才能充分发挥政府在城市建设中的引领作用与治理能力。
在项目审批制度改革中，项目生成（即项目前期的管理）是项目审批全流程再造的首要环节，项目生成的效果决定着后续审批环节和监管环节的实施效果，是改革的重点。
厦门市自2014年年初开展“多规合一”工作以来，基本编制完成“一张蓝图”，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，并正在完善与之配合的“一套运行机制”[4]；其中“一张蓝图”于2014年7月编制完成，此后厦门“多规合一”工作重点转向于建设项目审批制度改革，即“一张表格”工作的深化完善，关于改革工作的关键环节——项目生成机制的探索，目前已初具成效。
本文旨在探讨当前项目生成工作现状问题的基础上，以厦门的实践为例，对厦门基于“多规合一”的项目生成机制的内涵与路径、方法与成效进行研究，探索以制度创新推动规划编制理念转变、强化城市规划统筹空间治理体系的作用和地位的具体路径，并为地方实践和理论研究提供有价值的借鉴经验。
2项目生成工作的现状问题2.1主动推进规划实施机制的缺乏，弱化城市空间发展统筹在传统的项目生成工作流程中，建设项目立项一般是由发改部门牵头，搜集各区和各部门根据自身需要提出的建设项目申请计划，审核把关后汇总形成年度项目工作计划，再按程序由建设单位报各部门审批[5]。
但是，由于发改部门并未掌握项目空间信息、缺乏空间统筹概念，使得项目工作计划无法体现城市空间发展战略，难以引导城市空间有序发展；同时，拥有空间信息最详尽、对于空间发展政策最有话语权的规划部门，却一直面临着从规划编制到规划实施的困境，规划往往是“纸上画画、墙上挂挂”，难以从“编”推动到具体的“审”，无法主动推动规划项目的实施。
此外，由于城市规划的实施缺乏有效的保障机制，常使得实施效果与规划目标相偏离，规划编制难以实现有效引导城市发展、确保项目实施的目标，难以充分发挥规划部门在城市发展战略和空间统筹的优势，经常造成建设项目分散、城市配套设施不足、规划实施进度慢，进而影响到城市空间整体发展效益，无法真正体现城市规划的战略地位和龙头作用。
如何通过项目生成机制的改革理顺规划编制到项目落地、建设一直是城市规划需要解决的重要问题。
2.2“条”“块”行政架构运行不畅，降低项目生成效果在现行的行政架构和运行机制中，各个层级部门的监管和调控基本上是通过自上而下的“条条”进行管理，这种管理模式深入到城市乃至区县层面则需面临具体的“块块”综合性问题，都要落实到空间上操作实施；但是，由于在地方层面缺乏统筹和整合的平台，使得“条条”与“块块”产生重重矛盾。
“条”、“块”行政架构并行的现实下，项目生成过程中往往是发改部门牵头下、各部门各自为政，部门间工作协调机制的缺乏导致建设项目被“块块”架空，被“条条”肢解，最终往往导致项目生成工作运行不畅、生成项目效果较差、社会资源浪费等问题[6]。
2.3前期工作缺乏系统性，影响审批效率在传统的项目生成和审批流程之下，建设项目从前期工作到落地建成需要经历漫长的时间，项目前期手续少则一年半载，多则数年，甚至无疾而终，使得项目落地率低、耗费大量的前期论证工作。
为了推进项目进度，各市政府都曾通过效能建设、审批时限承诺等多种手段予以控制，尽量压缩审批时间。
厦门市在2011年就曾进行过一轮审批改革，核心即是对审批时限进行承诺。
例如规划部门核发的项目选址意见书审批时限从25个工作日压缩到10个工作日，用地规划许可证审批时限从25个工作日压缩至8个工作日。
通过这一轮改革，项目审批效率有所提高，但建设单位报建项目从项目立项申请到用地规划许可证阶段审批时限累计仍需53个工作日，从项目建议书至施工许可核发审批时限累计仍需122个工作日（不包括评审时间）。
将近一年的审批时间仍然过长，不利于项目及时建成使用，尤其对于一些民生、紧急项目，这个问题尤为凸显，再加上建设单位多部门报建、传统审批流程的串联机制、行政审批依申请审批机制存留“缝隙时间”等，耗时不止于此。
实际上造成项目审批时限过长、审批效率过低等问题并不仅限于审批机制本身的影响，还在于审批之前的项目生成工作缺乏系统性、缺乏空间统筹、缺乏充分的前期协调工作，使得建设项目直到进入后续审批环节才发现国土部门和规划部门的空间规划不符、周边市政设施配套缺乏等诸多问题，使项目业主迫于部门之间来回协调，大大增加了项目业主的工作量、增加了审批时限。
因此，如何进行审批提速、加快项目建设手续办理，已经不是单就审批机制本身进行改革、更不是压缩审批时限层面上的问题，不能够“头疼医头、脚痛医脚”，而应当扩展到项目生成机制系统性的构建、建设项目从生成到落地的全流程的优化。
3厦门项目生成机制的概念与内容3.1项目生成机制的概念厦门在完成“多规合一”一张图编制工作后，跳出空间规划本身，以“美丽厦门战略规划”为指导，依托“多规合一”业务协同平台，通过对发展改革、规划、国土等部门进行建设项目审批流程的改革，初步形成了项目生成、项目审批和项目监管三阶段为主要内容的审批制度的创新，从根本上解决项目落地困难、报建流程烦琐、审批耗时过长、各部门相互“打架”的问题，推动项目落地、加快城市建设。
作为项目审批制度改革的首要环节，项目生成的制度设计是改革的重点内容、意义重大。
“项目生成”是指在项目审批前期，依托“多规合一”业务协同平台，建立以发展改革、规划、国土等部门为主，多部门协同的协调机制,统筹需求、空间、能力三要素, 明确投资、预选址、用地指标等条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施, 为项目的后续审批提速创造条件，充分落实政府的空间发展意图。
项目生成策划根据用地性质分为划拨用地和出让用地，不同类型的项目生成在牵头部门、流程走向、生成环节等方面存在差异[7]。
3.2划拨用地的项目生成机制划拨用地项目生成通过滚动制定和下达项目前期工作计划的方式进行管理。
首先，发改部门根据政府的决策部署，结合规划部门的近期建设规划，会同财政、国土等各职能部门及各行业主管部门，提出中长期建设项目计划，报市、区政府批准后提交“多规合一”平台推送至规划部门。
其次，规划部门依据中长期建设项目计划，结合城市发展现状、发展趋势，划定年度内重点发展片区，提出年度内需落实空间用地的项目及市政配套项目，初步提出项目用地边界等指标，形成年度项目生成空间实施规划，整理各部门意见后提交至“多规合一”平台, 推送至发改部门。
再次，发改部门根据政府决策部署、中长期建设项目计划和年度项目生成空间实施规划，会同各行业主管部门研究提出拟于下一年度启动前期工作的年度项目前期工作计划，上报市、区政府批准后，提交“多规合一”平台推送至规划部门；规划部门依据年度项目前期工作计划，制定规划设计条件，进一步落实项目的建设条件，并将该阶段成果提交“多规合一”平台发送至国土、环保、海洋、市政园林、交通、建设等部门，各部门应核实具体的建设条件并反馈至“多规合一”平台。
最后，发改部门以年度项目前期工作计划为基础，根据经济社会发展需要和建设资金、建设条件等情况，滚动分批筛选形成项目前期工作计划，根据建设时序安排进行下达，项目随即自动推送进入项目审批阶段（图1）。
图1 划拨用地的项目生成流程图3.3出让用地的项目生成机制出让用地项目包括一般经营性项目、工业用地项目、国有工业（仓储）建设用地改造项目。
该类项目生成的改革重点是一般经营性项目，增加了建设条件核实和设施承载力评估工作，而工业用地和国有工业（仓储）建设用地改造的项目类型是依申请而定，即基于现有流程的基础上，依托“多规合一”平台，优化流程（图2）。
一般经营性项目生成流程是通过制定年度经营性项目用地出让计划进行管理。
首先，市国土部门根据政府决策部署，会同财政、规划、国土等各职能部门，整理提出年度经营性项目用地出让计划，报市政府批准后，提交“多规合一”平台推送至规划部门；规划部门结合用地出让计划开展地块容量研究、设施承载力分析等工作，并推送至国土、环保、海洋、市政园林、交通、建设等部门，征集各部门具体的建设条件核实意见，形成年度经营性用地项目生成空间实施规划，对年度出让计划进行优化调整。
其次，国土部门选取达到出让标准的项目提交至“多规合一”平台，并发送至规划部门，规划部门组织开展地块规划设计条件及设施承载力的编制工作。
最后，国土部门提交出让项目的出让公告至“多规合一”平台，随即自动推送进入项目审批阶段。
图2 出让用地的项目生成流程图4厦门项目生成工作的方法与成效厦门依托“多规合一”业务协同平台从建立工作协调机制、开展规划编制工作、搭建空间统筹平台、建立推送协同机制等方面入手，探索项目生成策划的实践方法与路径，构建了高效、有序的项目生成机制，现已初有成效，自2015年1月1日至2015年5月13日，厦门“多规合一”业务协同平台上运行的市级财政投资策划项目累计达225个，市发改委先后下达四批次市级项目前期工作计划，共计106个项目成功生成，其中已办理用地规划许可证的项目为38个，已办理工程规划许可证的项目为10个。
4.1建立工作协调机制，保障工作顺畅运行4.1.1建立组织机构保障协调厦门在“多规合一”工作开展伊始便成立了“多规合一”工作领导小组及办公室，统筹“多规合一”的系统工作。
项目生成工作由市“多规合一”工作领导小组办公室（简称“多规办”）统筹指导，各区级政府组织实施，充分反映各区发展诉求，强化上下联动，部门协同，保持高效对接。
