上海“两规合一”实践及思考

基于两规合一的上海城乡总体规划编制管理实践
编制时间：2011年7月10日－2012年1月30日
项目简介：
本项目主要基于总规中心牵头完成的“两规合一”工作，归纳提炼上海市城乡总体规划编制管理实践经验，形成内容翔实、案例丰富的材料内容——《基于"两规合一"的上海城乡总体规划编制管理实践》，用于注册规划师继续教育培训。

当前背景下，以耕地保护为出发点的土地利用总体规划的兴起与强势，给以地方政府主导的、比较注重城市化空间拓展而失控于城市用地规模的传统城市规划管理体系以较大压力。

由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对一个城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。

2008年10月，原上海市城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两规合一”工作提到了立局之本的首要工作。

“两规合一”规划编制按照“两规并行、区镇同步，试点先行、面上推开”的方法进行。

两规并行，指的是城乡总体规划梳理完善与土地利用总体规划编制工作同步开展，做到两个规划在用地规模和空间布局上的衔接一致；区镇同步，指的是根据两级规划的不同侧重点，区（县）级规划突出统筹调控作用，镇（乡）级规划着眼于落地，强调操作性，两级规划上下协调，同步开展。

试点先行，指的是通过各级各类规划的试点编制，制定系列技术要点，明确规划编制的技术路线和成果要求；面上推开，指的是通过培训、技术指导和督导推进，按时间节点要求努力确保高质量完成两级两类总体规划的梳理编制工作。

两规划经验交流材料两规划是指统一城乡规划与土地利用总体规划编制和审批的工作机制，是我国推进城乡统一规划的一项重要制度创新。

在两规划的实施中，各地积累了丰富的经验，通过交流这些经验可以进一步提高规划质量和效果。

下面，我将分享几个在两规划实施中的经验。

首先，一体化思维。

要实现城乡统一规划，必须要打破城乡二元对立的思维，采取一体化的思维方式进行规划编制。

在编制过程中，要将城市区域和乡村区域作为一个整体来进行规划，注重城乡统筹，协调各方利益，避免矛盾冲突，最大限度地保证规划的实施效果。

其次，注重数据整合。

在土地利用总体规划编制过程中，需要收集大量的数据和信息，包括自然资源、经济社会发展情况等方面的数据。

为了提高规划的准确性和科学性，必须要对这些数据进行整合和分析，以便形成全面、系统的规划方案。

在实际操作中，可以利用地理信息系统等现代化技术手段，进行数据的空间叠加和分析，为规划编制提供科学依据。

第三，强化政策引导。

在土地利用总体规划中，要遵循政府的宏观调控和引导作用，确保规划与国家、地方的发展战略、政策相一致。

制定和实施相应的政策措施，引导城市向合理的方向发展，避免盲目扩张和无序发展，保护农村土地资源，实现城乡发展的协调与统一。

第四，强化规划监督。

两规划的实施需要进行有效的监督和评估，以确保规划的有效实施。

在规划编制过程中，要建立健全的监督机制，对规划编制的各个环节进行监督，及时发现和纠正问题。

在规划实施过程中，要加强对规划执行情况的监测和评估，及时调整规划方案，提高规划的科学性和可行性。

最后，加强专业能力建设。

两规划是一项复杂的系统工程，要求规划人员具备较高的综合素质和专业能力。

要加强规划人员的培训和学习，提高其规划理论水平和实践经验，以适应不断变化的规划工作需要。

同时，要积极引进优秀人才，培养一支高素质的规划团队，为城乡统一规划的实施提供有力支撑。

通过经验交流，可以加深对两规划的理解和应用，发掘优秀的实践经验，提高规划工作的质量和效果。

“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨何文桥摘要：“多规合一”背景下，城市开发边界作为建设用地空间管制方法，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

上海以2008年“规土合一”机构改革为基础，以“两规合一”划定集中建设区为标志，探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法，实际上已然发挥着城市开发边界的作用。

本文通过访谈、文献调研与数据分析，总结上海“规土合一”以来围绕集中建设区的探索，并探讨集中建设区的本质，为上海及我国特大城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

研究认为，集中建设区政策设计的核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控，是对空间增长边界与扩展边界的刚性深化，其实质是以土地指标为核心的，具有强烈计划性的一种土地管理的手段，并非规划管理的手段。

新时期，基于“规土合一”背景下的城市开发边界，应注重加强其政策内涵与管制机制的创新，充分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具，完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。

关键词：集中建设区，城市开发边界，建设用地空间管制，规土合一1引言我国城市发展已经进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模，并提出尽快划定特大城市开发边界，同时强调基于“多规合一”划定城市开发边界、生态保护红线和永久基本农田红线等空间边界进行建设用地空间管制。

城市开发边界作为建设用地空间管制手段，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

事实上，上海以2008年“规土合一”机构改革①为基础，已率先开展城市开发边界的相关探索。

上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致，仅规划建设用地面积略有缩减。

本文以上海“规土合一”背景下划定的集中建设区为研究对象，总结上海经验，剖析集建区的实质，有助于审视当前城市开发边界的地位、作用及政策内涵，为“多规合一”背景下城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

从“集中建设区”走向“城市开发边界”--试论上海的土地规划空间管制何京【摘要】中央城镇化工作会议提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，要求“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。

国土部、住建部和环保部积极响应，下达了划示“城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”的相关要求。

主要从土地规划的角度分析在第三轮土地利用总体规划的背景下土地空间管制对城市建设用地总规模的控制及作用，同时以上海为例分析上海市“两规合一”后土地利用空间管制主要方法及效果，为城市开发边界的划定提供参考。

%The Central Work Conference on Urbanization recommended that urban planning should be turned gradually into the planning of restricting urban development boundary and optimizing the spatial structure. Determining the urban development boundary of every city especially large cities is imperative. As positive responses, the Ministry of Land and Resource, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development and the Ministry of Environmental Protection issued the relevant requirements of the designation of the urban development boundary and the red line of permanent basic farmland and ecological protection. This paper analyzed the restriction and effect of administration of space on the total scale of urban construction land under the background of the third edition of comprehensive plan of land use from the perspective of land planning. In addition, the reference for the designation of the urban development boundary has been given by theanalysis of the main measures and consequence of spatial administration of land use after the coordination of Urban Plan and Land Use Plan.【期刊名称】《上海城市规划》【年(卷),期】2015(000)005【总页数】7页(P81-86,109)【关键词】城市开发边界;三界四区;建设用地总规模;集中建设区;空间管制【作者】何京【作者单位】上海市城市规划设计研究院【正文语种】中文【中图分类】TU981城市开发边界的划定是空间规划与管制的延续及深化，我国目前空间规划及主管部门较多，主要有城乡规划、土地规划、主体功能区规划、生态功能区规划等，管理部门分别为住建部、国土资源部、发改委、环保部等。

20特别关注：规划编制体系改革Focus:Plan F ormulation S ystem R eform【摘要】城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾是近年来城市规划实施中遇到的突出问题之一。

本文分析了两规在指导思想、工作内容、发展规模、空间布局等方面的矛盾冲突，总结了上海“两规合一”实践中关于战略引领、城乡统筹、生态优先、转型发展、管理创新的基本做法，并对“两规合一”后城市规划在管控能力、配给能力、政策能力和实施能力等方面的新变革进行了探讨。

【关键词】城市规划；土地利用规划；两规合一；上海实践ABSTRACT: One of the outstanding problems in the urban planning implementation is the conflict and con-tradiction between urban master plan and land use plan in China. This paper analyzes the contradictions and conflicts between the two types of planning poli-cies in the guideline, work content, development scale,spatial layout and other aspects. Then it summarizes the practice of coordination between urban master plan and land use plan in Shanghai in the aspects of strate-gic guidance, urban-rural integration, ecology priority,transition, and administration innovation and so on,and it also discusses the reform of urban planning in terms of capacity of management, allocation, gover-nance and implementation.KEYWORDS: urban planning; land use planning; co-ordination of two plans; practice in Shanghai诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过，２１世纪影响全球发展的两件大事，一件是美国高新技术产业的发展，另一件就是中国城镇化的进程。