上海“两规合一”实践及思考

基于两规合一的上海城乡总体规划编制管理实践
编制时间：2011年7月10日－2012年1月30日
项目简介：
本项目主要基于总规中心牵头完成的“两规合一”工作，归纳提炼上海市城乡总体规划编制管理实践经验，形成内容翔实、案例丰富的材料内容——《基于"两规合一"的上海城乡总体规划编制管理实践》，用于注册规划师继续教育培训。

当前背景下，以耕地保护为出发点的土地利用总体规划的兴起与强势，给以地方政府主导的、比较注重城市化空间拓展而失控于城市用地规模的传统城市规划管理体系以较大压力。

由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对一个城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。

2008年10月，原上海市城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两规合一”工作提到了立局之本的首要工作。

“两规合一”规划编制按照“两规并行、区镇同步，试点先行、面上推开”的方法进行。

两规并行，指的是城乡总体规划梳理完善与土地利用总体规划编制工作同步开展，做到两个规划在用地规模和空间布局上的衔接一致；区镇同步，指的是根据两级规划的不同侧重点，区（县）级规划突出统筹调控作用，镇（乡）级规划着眼于落地，强调操作性，两级规划上下协调，同步开展。

试点先行，指的是通过各级各类规划的试点编制，制定系列技术要点，明确规划编制的技术路线和成果要求；面上推开，指的是通过培训、技术指导和督导推进，按时间节点要求努力确保高质量完成两级两类总体规划的梳理编制工作。

两规划经验交流材料两规划是指统一城乡规划与土地利用总体规划编制和审批的工作机制，是我国推进城乡统一规划的一项重要制度创新。

在两规划的实施中，各地积累了丰富的经验，通过交流这些经验可以进一步提高规划质量和效果。

下面，我将分享几个在两规划实施中的经验。

首先，一体化思维。

要实现城乡统一规划，必须要打破城乡二元对立的思维，采取一体化的思维方式进行规划编制。

在编制过程中，要将城市区域和乡村区域作为一个整体来进行规划，注重城乡统筹，协调各方利益，避免矛盾冲突，最大限度地保证规划的实施效果。

其次，注重数据整合。

在土地利用总体规划编制过程中，需要收集大量的数据和信息，包括自然资源、经济社会发展情况等方面的数据。

为了提高规划的准确性和科学性，必须要对这些数据进行整合和分析，以便形成全面、系统的规划方案。

在实际操作中，可以利用地理信息系统等现代化技术手段，进行数据的空间叠加和分析，为规划编制提供科学依据。

第三，强化政策引导。

在土地利用总体规划中，要遵循政府的宏观调控和引导作用，确保规划与国家、地方的发展战略、政策相一致。

制定和实施相应的政策措施，引导城市向合理的方向发展，避免盲目扩张和无序发展，保护农村土地资源，实现城乡发展的协调与统一。

第四，强化规划监督。

两规划的实施需要进行有效的监督和评估，以确保规划的有效实施。

在规划编制过程中，要建立健全的监督机制，对规划编制的各个环节进行监督，及时发现和纠正问题。

在规划实施过程中，要加强对规划执行情况的监测和评估，及时调整规划方案，提高规划的科学性和可行性。

最后，加强专业能力建设。

两规划是一项复杂的系统工程，要求规划人员具备较高的综合素质和专业能力。

要加强规划人员的培训和学习，提高其规划理论水平和实践经验，以适应不断变化的规划工作需要。

同时，要积极引进优秀人才，培养一支高素质的规划团队，为城乡统一规划的实施提供有力支撑。

通过经验交流，可以加深对两规划的理解和应用，发掘优秀的实践经验，提高规划工作的质量和效果。

“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨何文桥摘要：“多规合一”背景下，城市开发边界作为建设用地空间管制方法，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

上海以2008年“规土合一”机构改革为基础，以“两规合一”划定集中建设区为标志，探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法，实际上已然发挥着城市开发边界的作用。

本文通过访谈、文献调研与数据分析，总结上海“规土合一”以来围绕集中建设区的探索，并探讨集中建设区的本质，为上海及我国特大城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

研究认为，集中建设区政策设计的核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控，是对空间增长边界与扩展边界的刚性深化，其实质是以土地指标为核心的，具有强烈计划性的一种土地管理的手段，并非规划管理的手段。

新时期，基于“规土合一”背景下的城市开发边界，应注重加强其政策内涵与管制机制的创新，充分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具，完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。

关键词：集中建设区，城市开发边界，建设用地空间管制，规土合一1引言我国城市发展已经进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模，并提出尽快划定特大城市开发边界，同时强调基于“多规合一”划定城市开发边界、生态保护红线和永久基本农田红线等空间边界进行建设用地空间管制。

城市开发边界作为建设用地空间管制手段，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

事实上，上海以2008年“规土合一”机构改革①为基础，已率先开展城市开发边界的相关探索。

上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致，仅规划建设用地面积略有缩减。

本文以上海“规土合一”背景下划定的集中建设区为研究对象，总结上海经验，剖析集建区的实质，有助于审视当前城市开发边界的地位、作用及政策内涵，为“多规合一”背景下城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

从“集中建设区”走向“城市开发边界”--试论上海的土地规划空间管制何京【摘要】中央城镇化工作会议提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，要求“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。

国土部、住建部和环保部积极响应，下达了划示“城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”的相关要求。

主要从土地规划的角度分析在第三轮土地利用总体规划的背景下土地空间管制对城市建设用地总规模的控制及作用，同时以上海为例分析上海市“两规合一”后土地利用空间管制主要方法及效果，为城市开发边界的划定提供参考。

%The Central Work Conference on Urbanization recommended that urban planning should be turned gradually into the planning of restricting urban development boundary and optimizing the spatial structure. Determining the urban development boundary of every city especially large cities is imperative. As positive responses, the Ministry of Land and Resource, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development and the Ministry of Environmental Protection issued the relevant requirements of the designation of the urban development boundary and the red line of permanent basic farmland and ecological protection. This paper analyzed the restriction and effect of administration of space on the total scale of urban construction land under the background of the third edition of comprehensive plan of land use from the perspective of land planning. In addition, the reference for the designation of the urban development boundary has been given by theanalysis of the main measures and consequence of spatial administration of land use after the coordination of Urban Plan and Land Use Plan.【期刊名称】《上海城市规划》【年(卷),期】2015(000)005【总页数】7页(P81-86,109)【关键词】城市开发边界;三界四区;建设用地总规模;集中建设区;空间管制【作者】何京【作者单位】上海市城市规划设计研究院【正文语种】中文【中图分类】TU981城市开发边界的划定是空间规划与管制的延续及深化，我国目前空间规划及主管部门较多，主要有城乡规划、土地规划、主体功能区规划、生态功能区规划等，管理部门分别为住建部、国土资源部、发改委、环保部等。

20特别关注：规划编制体系改革Focus:Plan F ormulation S ystem R eform【摘要】城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾是近年来城市规划实施中遇到的突出问题之一。

本文分析了两规在指导思想、工作内容、发展规模、空间布局等方面的矛盾冲突，总结了上海“两规合一”实践中关于战略引领、城乡统筹、生态优先、转型发展、管理创新的基本做法，并对“两规合一”后城市规划在管控能力、配给能力、政策能力和实施能力等方面的新变革进行了探讨。

【关键词】城市规划；土地利用规划；两规合一；上海实践ABSTRACT: One of the outstanding problems in the urban planning implementation is the conflict and con-tradiction between urban master plan and land use plan in China. This paper analyzes the contradictions and conflicts between the two types of planning poli-cies in the guideline, work content, development scale,spatial layout and other aspects. Then it summarizes the practice of coordination between urban master plan and land use plan in Shanghai in the aspects of strate-gic guidance, urban-rural integration, ecology priority,transition, and administration innovation and so on,and it also discusses the reform of urban planning in terms of capacity of management, allocation, gover-nance and implementation.KEYWORDS: urban planning; land use planning; co-ordination of two plans; practice in Shanghai诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过，２１世纪影响全球发展的两件大事，一件是美国高新技术产业的发展，另一件就是中国城镇化的进程。

上海市城市总体规划与土地利用总体规划衔接研究及实践作者：张彬来源：《房地产导刊》2013年第09期【摘要】在规划和国土资源管理机构整合的背景下，上海市以《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》编制为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作。

笔者对其前期工作思路和方法进行了一定的分析，并对后一步的工作提出了几点设想。

【关键词】上海市；城市总体规划；土地利用总体规划；衔接一、背景土地利用总体规划和城市总体规划都肩负着推动社会经济和城市建设发展、保护国土资源、维护城乡生态环境的重要职责，是指导城乡规划和建设的重要纲领性文件；两者有序衔接、统筹协调，对于加快上海经济发展方式转变具有十分重要的意义。

上海市以规划和国土资源管理机构整合为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作研究及实践。

1、政策的要求《中华人民共和国土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

”《城乡规划法》第5条也明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

”2、发展形势的需求上海的土地规划和管理工作面临着“资源紧约束”阶段发展转型的必然要求。

规划期内，经济社会快速发展使得城镇、产业和基础设施建设仍将保持较高用地需求，土地资源供需矛盾日益突出。

同时，规划要努力推动上海经济增长由投资驱动向创新驱动转变、产业发展由依靠传统要素向依靠新兴要素转变、城镇发展由规模扩张向功能提升转变，探索资源节约型的新型发展之路。

因此，加快“两规衔接”工作，一是有利于进一步贯彻落实国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，促进土地集约节约利用，落实最严格的耕地保护制度；二是有利于发挥规划土地机构整合的体制机制优势；三是有利于为维护上海长远发展和生态安全预留空间，促进上海城市可持续发展。

关于上海城郊一体化中的若干问题和建议（按：随着城市化的加快，一座超大或特大城市的城郊规划和建设非常重要。

回顾上海市新世纪初“一城九镇”的建设历程，其中的经验和教训值得借鉴。

）实现城郊一体化的重要战略部署最近的上海城市规划会议上提出：要以科学的发展观加快上海城郊一体化建设步伐。

为了努力构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系，切实改变中心城区蔓延扩张、郊区分散布点的格局，构筑中心城－新城－中心镇－一般集镇梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的城镇体系，2001年，《上海城市总体规划（1999—2020）就提出了“一个中心城、11个新城、22个中心镇、88个一般城镇”的构想。

自2001年起，上海开始正式实施试点城镇发展（俗称：一城九镇）战略。

截止2003年６月底，试点城镇“一城九镇”，除崇明陈家镇正在进行规划国际招标外，已全部启动建设。

从2003年到2005年，共累计房地产开发总量达到将近1300万平方米，预计届时上海郊区的城镇化水平将达60％以上。

上海提出到2005年，试点城镇的建设要初具雏形，人口与城市规模基本合理、基础设施和公共设施建设基本完善、特色经营与特色风貌基本形成，初步建成若干个规划科学、结构合理、功能健全、环境良好，并与国际大都市相匹配的国内一流的现代化城镇。

上海“十五”期间规划重点建设的“一城九镇”，现已发展为“三城七镇”，即松江新城、海港新城和嘉定新城、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、奉城、陈家镇七个中心镇），预计到2020年，基本完成现代城镇体系建设，形成沿江、沿海和沿沪宁、沪杭等高速公路组团式发展的新兴城镇群，使城镇化水平达到75%以上。

试点城镇建设中的若干问题上海城镇试点工作实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，“一城九镇”将建设成为规划科学、规模适度、功能完善、生态环境优良，能体现21世纪国际大都市郊区特色风貌的城镇。

安亭、青浦、松江新城等试点城镇已初步各自形成具有德国、明清、英国等特有建筑风貌区外，其余正在积极实施荷兰、北美、北欧、澳洲、意大利、西班牙、欧美等世界特色风貌的建筑开发。

土地利用规划和城市总规划关系的探讨规划是实现土地优化配臵和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，即土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都是以国民经济长期发展规划为依据、节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的，为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代就已经从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。

但由于各方面的原因，两个规划相互脱节的状况由来已久。

关于这两个规划的关系，早在1989 年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调” 。

近20 年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。

两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。

如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人的一些思考和看法。

一、二者的区别和联系（一）区别两者的都是为经济社会的可持续发展服务的, 有密切的联系和部分重合的内容.但分别属于两个不同的规划, 在内容上方法和层次上有明显的区别。

”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。

城规” 更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规” 着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。

两个规划的法律地位不一样。

土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。

《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。

自2008年实现两规合一以来，上海市推进了规划底图要素的统一，完善了土地标准，进而在规划的技二、复合交通走廊根据上海市城市总体规划（2017—2035年），上海市对外交通走廊主要强化南京、杭州、南通、宁波、太湖等5个方向，构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，多种方式综合支撑的7条综合走廊。

沪杭及苏湖走廊合并是复合交通走廊的典型案例：沪苏湖铁路部分区段利用S32高速公路的隔离带，并按照其运营特点在松江与沪昆高铁和沪杭城际铁路通道共同控制，同时将松江城区段的老沪昆铁路进一步南迁归并，在160米左右宽的空间里解决了三条铁路、一条高速公路的功能，实现了复合走廊的规划控制，节约了用地，集约了枢纽功能，提升了松江新城节点城市的地位。

同时，该铁路在上海市松江和闵行的城市开发边界内，因规划建成地块较多，通过合并走廊，也进一步减少了对用地的分割。

多规合一背景下的上海市交通规划实践□ 郎益顺/上海市城市规划设计研究院交通分院副院长、 交通研究中心副主任三、地下交通空间交通设施立体化是集约高效的重要方面，立体交通共同沟、60米，并分为市政～-30米为浅层-50米为中层开发深度；-50～-100比较常见。

伴随环境保护日益严格和城市生活品质的提升，受当斯定律影响，地下道路规划主要考虑道路系统连通、交通功能分离和地面空间资源释放等。

近年来，上海市地下道路规划也取得较大进展。

地下道路主要包括两类：一类是干线型的地下道路，一类是区域型的地下道路。

地下道路的作用主要包括改善交通和改善环境两方面。

干线型的地下道路包括外滩隧道、迎宾三路地道和南横通道等。

外滩隧道的规划主要源于地面道路资源的释放和城市景观的塑造，迎宾三路地道的规划主要考虑虹桥枢纽的交通集散，而南横通道的规划预留则基于上海中心城南部地区的内、中环之间结构性干道的缺失。

典型的区域型地下道路是在真如副中心规划的“H 型”地下道路，规划旨在通过区域道路立体化的手段加密道路网密度，弥补地面道路不足，同时联系不同地块的地下停车库，服务地块的到发交通。

＂Four Lines＂ Control System Based 作者： 史家明[1];范宇[2];胡国俊[3];张洪武[4];金岚[2];汪燕衍[5];陶英胜[6]
作者机构： [1]上海市规划和国土资源管理局 [2]上海市规划和国土资源管理局总体规划管理处 [3]上海市规划和国土资源管理局办公室 [4]上海市地质调查研究院 [5]上海市地质调查研究院土地利用规划所 [6]上海市城市规划设计研究院国土分院
出版物刊名： 城市规划学刊
页码： 31-41页
年卷期： 2017年 第A01期
主题词： 城市总体规划 土地利用总体规划 多规合一 两规融合 上海实践
摘要：阐述“两规融合”在提高行政审批效率、推进生态文明建设、提升空间治理能力、满足上海城市发展转型现实需求等方面的现实意义。

在分析总结上海“两规合一”成效与问题的基础上．阐述上海新一轮“两规融合”工作在创新规划编制内容、健全规划实施机制、优化空间规划体系等方面的基本做法。

按照国家“多规合一”工作要求，借鉴国内外城市、地区的空间管制分区划示经验。

提出以生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线“四线”为基本框架的国土空间管控体系，阐述“四线”概念内涵和划示规划原则，介绍基于生态基底硬约束和空间战略导向的“四线”划示技术路线和划示方案。

最后对构建统筹协调的管理体系、制定精细化管控政策、建立健全法律法规体系和政策机制等方面的新变革进行了探讨。