浅议我国城市化进程中的土地供给机制

２００７年７月号市场周刊・理论研究城市化是人类社会生产力发展到一定阶段而出现的一种社会经济现象，是工业化的必然趋势，也是我国走向现代化的必由之路。

城市化对社会经济、自然资源和生态环境等产生很大的变迁作用和冲击影响，引发一系列与之密切相关的矛盾和问题，其中尤为重要的是土地供给问题。

当前我国正处在城市化加快发展的阶段，不可避免地要占用大量土地，在城市化进程中能不能做到坚持可持续发展观，合理的供给土地，是关系到我国现代化建设能否顺利进行的大局。

一、我国城市土地供给机制的基本模式城市土地供应机制，是指特定经济制度下土地供给内在关系的综合，完整的土地供应机制应该包括：土地供应计划、土地供应渠道、方式和手段。

城市土地供应机制是一个国家进行城市土地供求管理的总用机制，以特定的社会经济制度和社会生产方式的不同而产生差异；城市土地供应机制的模式反映城市土地供求管理方式和城市土地使用制度的特点。

图１：我国土地市场现存土地供给基本模式二、我国城市土地供应机制存在的主要问题我国目前城市土地供应机制主要以“以需定供，总量有限”和“以外延扩张为主”为主，而这种模式越来越不适应我国社会主义现代化建设和土地资源可持续利用的需要，存在的主要问题如下：１、城市土地闲置现象普遍我国城市土地的供应总量过大，造成城市土地的闲置现象比较普遍。

大量土地由于得不到有效资金的开发而处于闲置状态。

这种现象不仅在城市外围有，在城市内部也同样存在，表现的比较突出的是各级各类的城市开发区。

同时由于大量建设资金投向城市的外围，大部分城市的旧城改造举步维艰。

许多城市的旧城去区普遍存在建筑破旧、基础设施落后、污染严重、土地产出低等问题，土地长期处于低效利用的状态，城市存量土地潜在闲置和浪费现象严重。

据国土资源部提供的数据表明，截止到２００５年６月，全国城镇规划区范围内共有闲置土地１０７．９３万亩，空闲土地８４．２４万亩，批准而未供应土地２０３．４４万亩，三类土地总量为３９５．６１万亩，相当于现有城镇建设用地总量的７．８％。

再如，来自上海官方的统计数字，截至２００５年８月上海尚有闲置土地１０００公顷。

土地的大量闲置，造成了诸多不良影响，直接导致土地低效利用和资源的浪费，影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升，不利于房地产市场的健康发展。

土地闲置现象在我国城镇中普遍存在，其原因有用地者方面造成的，既有政府方面原因造成的，也有历史原因造成的。

通过下图我们可以很明了的发现土地闲置的形成机制。

图２：我国城市土地闲置原因２、政府土地收益大量流失我国土地供求市场的不平衡使得土地价格水平不高，不能真正体现其价格。

许多开发商以比较低廉的价格从一级市场获得土地，然而由于资金不足，要么闲置，要么转手，使得政府收益大量流失。

目前，征收的土地出让金缺乏严格的监督管理，有的不纳入本级财政预算，而是将土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地收益大量流失：如一些地方政府违法违规出让土地，该有偿浅议我国城市化进程中的土地供给机制陆佩华（南通大学地理科学学院，江苏南通２２６００７）摘要：本文对我国现阶段城市化进程中城市土地供给的机制和存在的问题进行了分析，提出了相应的策略建议，以期对我国城市土地的供给提供可资借鉴的模式指导。

关键词：城市化；土地供给；问题；策略建议中图分类号：Ｆ２９３．２文献标识码：Ａ文章编号：１００８－４４２８（２００７）０７－８７－０３热点８７－－２００７年７月号市场周刊・理论研究出让的划拨供地；该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让，划拨土地和集体土地非法入市；擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。

另外房地产开发商有意避交应该缴纳的各种费用。

土地使用权有偿转让制度实行多年，可有些房地产开发商缴费意识淡薄，甚至可以逃避或者拖缴政府有关部门的正常合理费用，使得大量土地收益不能按时收缴，此外土地隐性市场的存在也使得大量土地资产收益流失。

３、土地供给空间结构分布缺乏引导由于目前缺乏有效引导，城市土地供给分布存在凌乱无序的现象。

城市规划与土地利用总体规划衔接性不强，城市建设和发展规划之后，难以适应新形势的需要，导致土地开发和建设的随意性和产业布局的短期性。

具体表现在：（１）与城市的用地发展方向、城市性质确定不相适应；（２）土地供给未与基础设施、公共建筑的建设布局紧密结合，带来了交通、环境等一系列问题；（３）工业用地、住宅用地、商业用地交错分布，土地利用功能混乱，限制了城市中心商务区功能的发展，城区中心地级差效益难以发挥作用；（４）城市用地结构中，工业用地比重较大，城市绿地少，影响城市生态环境。

４、城市土地市场的发育不全现行土地管理体制不健全，按照我国现行土地产权和管理体制，地方政府既是土地管理者，又是土地经营者。

两者在职能和权益上重叠，但利益并不统一。

加之现行干部考核体制与经济挂钩，地方政府追求经济利益的冲动往往会高于其对社会生态效益的考虑。

当其经营目标与管理目标相悖时，地方政府往往放弃公共长期利益以满足局部的短期经济利益，这使一些干预措施如土地利用总体规划、城市规划等形同虚设。

在实际操作中，土地出让合同一般是地方政府官员和土地需求者之间谈判的结果，为了吸引外商投资，地方政府往往边批租边规划，甚至为满足土地使用者需要而一再修改规划，破坏了规划的法律性和严肃性。

此外，在我国，由于对土地供给、出让、转让的规范管理尚未成熟，使得土地市场的存在机构不全、法规不细、管理不严等问题，严重制约土地市场的健全发育。

以行政划拨和协议出让形式取得的土地加入市场，造成土地市场的不公开竞争，严重干扰土地市场的健康发展，加重了土地市场的管理难度。

三、我国城市土地供给机制的策略建议城市土地供给机制的内容应该是：以城市规划和土地利用总体规划为导向，政府垄断一级土地市场，控制土地供给总量，全面推行土地招标、拍卖制度，使开发商在公正、公开、公平的前提下进入土地市场，使国家得到更多的土地利益。

通过对土地供给总量的控制，更好地控制开发建设的规模和速度，以保持各类建设用地的需求与供给的平衡。

１、完善和协调土地利用规划与城市总体规划的作用提高土地利用规划与城市总体规划的科学性和可操作性，明确其法律地位。

规划的制定需要研究机构、政府部门和公众共同参与，需要建立在对区域和城市社会经济发展战略、宏观经济运行和土地市场需求等方面进行充分分析论证的基础上。

城市规划与土地利用规划在理论上应该属于相互衔接和相互协调的关系，他们之间不存在先与后、轻与重的问题，为了避免土地用途与城市规划的冲突，应当将提高两个部门在规划图形上的一致性，即城市规划与土地利用规划所表现出来的图形具备同等的可实施性和合理性，将土地利用规划与城市规划列为并列地位，加强土地用途变更管理。

２、坚持总量控制，制定土地供应计划在城市用地规模严格控制的基础上，以城市规划和土地利用总体规划为导向，根据社会经济发展对土地需求的预测情况，对城市土地的可供给量进行分解，制定年度土地供给计划，具体包括土地出让总规模、用地性质、开发强度、开发时序、空间分布和市政基础设施配套等几个方面，做到土地供给计划即定量又定位，并向社会公众公开。

特别要控制住宅和写字楼用地的供给量，防止楼市动荡带来的风险。

此外也应制定中长期的土地开发供应计划，形成长期、中期和年度计划相协调的完整体系，完善城市土地供给计划体系的时间序列，切实保障城市建设、国民经济与社会发展目标的有效实现。

３、健全和完善土地市场要实现政府对土地供给的宏观调控，必须要有一个与社会主义市场经济相适应的公开、公正、公平的，规范有序的市场机制。

其应包括：（１）规范的审批出让程序，先申请用地计划，再立项，然后由土地储备中心根据年度土地供给计划指标进行公开拍卖或招投标，优先考虑给重点项目建设；（２）正常的价格体系，实行土地基准地价，使土地价格符合市场规律。

同时推行基准地价和标准地价定期公布、土地估价人员和土地估价机构资质认证等管理规定；（３）健全的法律法规体系，使市场行为规范有序：（４）合理的收益分配体系，体现清晰的产权关系；（５）配套的跟踪监控体系，强化对土地合同的监督检查，保护交易双方的合法权益，另外从房地产市场、公共设施与市政基础设施配套等方面，对土地开发供给计划实施即时评估，防止少数开发商圈占大量土地浪费资源和冲击市场；（６）完善的中介服务和土地登记制度，积极为金融部门提供必要的信息，为保证贷款安全，降低金融风险做好服务工作。

４、抓好土地市场的管理土地市场只能在发育、成长当中逐步建立起秩序、建立规则，不可能先建立秩序然后才开始发展。

土地市场秩序正是在这样不断发展的过程中才能完善起来，任何国家都是如此。

垄断土地一级市场，规范和搞活土地二、三级市场的，土地一级市场的形成初期可以建成一种寡头经营与高度管制相结合的体制，以确保国家的土地收入，逐步建立土地市场秩序，形成土地市场机制。

政府从过度干预市场向规范市场、保证市场公平竞争转变。

政府通过土地利用规划、城市规划、房地产登记制度、房地产交易程序和规则、房地产信息公开披露制度等强化土地市场管制，建立土地市场秩序，确保国家的财政收入。

（下转第１０３页）热点８８－－２００７年７月号市场周刊・理论研究（上接第８８页）此外，建立科学完善的土地管理体制，还要明确各级政府的职责，改革政绩考评体系，合理界定土地规划、计划和收益的权限。

市场经济条件下政府的主要职能是实施宏观调控，而不应成为市场交易的主体。

对土地市场上，政府应逐步从“运动员”的角色中退出，重新回到“裁判席”上，把管理经济的职能真正转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，做好规则的制定者和维护者。

５、建立和完善城市土地收购储备制度体系土地收购储备要为政府垄断土地一级市场服务，协调房地产市场的健康发展。

具体涉及两个方面：一是建立较系统的土地收购储备机制，通过立法明确土地收购储备的目的、管理体制、运转方式、资金来源；二是扩大土地收购储备的范围，对一些尚不具备开发条件的存量土地和已批的闲置土地，根据市场需求纳入储备范围，并进行前期开发或暂作绿化和公益用地，增强政府对土地供给的调控力度；三是开拓土地收购储备的资金来源，拓展思路，建立多渠道资金来源，在限制成片批地的前提下，适当考虑利用外资参与土地收购储备。

我国一些城市在盘活城市土地，改革城市土地供给方面借鉴国外“土地银行”的做法，建立了土地储备体系。

其建立对于完善城市土地供给机制，提高土地利用的综合效益起到了极大的推进作用。

从已经建立土地储备国家的经验看，土地储备制度是正常运作土地市场的坚实基础。

参考文献：［１］李颖，张成勇．土地资源配置过程中的寻租问题［Ｊ］．地政月报，２００３：１８￣２０．［２］毕宝德．土地经济学［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００１．［３］黄贤金，陈龙乾．土地政策学［Ｍ］．中国矿业大学出版社，１９９８．［４］杨遴洁，林坚，李昕等．国外土地储备制度及借鉴［Ｊ］．中国土地，２００２，（０５）．［５］丁成日．城市土地管理的国际经验和教训［Ｊ］．国外城市规划，２００５，（２０）；２０－２２．作者简介：陆佩华，男，江苏启东人，南通大学地理科学学院教师，同济大学城市规划专业在读硕士，研究方向：城市经济、城市与区域发展。