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ACCOUNTING LEARNING109国家治理视角下国有企业 政府审计的重点和内容分析张宁 大华会计师事务所（特殊普通合伙）珠海分所摘要：国有企业审计主要是针对国家的全民企业进行审计，属于我国审计监督的核心组成元素，其不仅能够提高国家治理效率，还能推动社会经济发展，使相应国有企业内控制度得到完善与优化。
为此，本文围绕国有企业审计的发展方向与工作定位进行分析讨论，阐述审计过程存在的不足之处，提出国家治理视角下国有企业审计的重点与内容，从而帮助国有企业充分结合实际发展状况，促进自身深化改革，确保审计责任以及宏观调控政策能够有效落实，希望本文研究能够为相关人员提供借鉴。
关键词：国家治理；人员责任；宏观调控政策；国有企业审计；工作定位引言国有企业审计是我国审计监督投入力量最多、涉足最早的领域，其主要目的在于切实保障企业运营资金的真实性与合法性，并开展相应监督、审查工作，以此提升国有企业内部管理质量，实现经济效益大幅提升的目的。
为了确保后续讨论的国有企业审计内容和重点更加全面，首先要对国有企业审计的发展方向与工作定位进行深入了解。
一、国有企业审计的发展方向与工作定位（一）发展方向随着我国经济建设的大跨度迈进，相关审计机构对国有企业开展监督核查的相应关系也逐渐产生变化，其主要表现在：第一，二者的关系由以往的行政管制向依法监督方向转变；第二，国有企业与审计机构的经济监督关系向服务与监督并存的方向变化。
以往国有企业审计通常是以发现问题、查错纠弊作为主要工作方向，要求能够做好财务收支审计，但随着我国改革开放的不断深入，国有企业的涉及内容也逐渐转变为以会计信息的真实性作为应用基础，以经济责任审计作为工作重心，以推动管理升级、实现经济效益的大幅度增长作为目标的全新审计。
并且审计范围也得到了进一步拓展，能够将国有资产的增值与保值作为监督内容，着重突出资产质量，确保风险问题被切实排查到，并及时完成针对性治理，从而防止违法违纪现象影响企业内部的正常运营。
“国家治理”视角下的审计项目计划管理中图分类号：f239 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2012）07-000-01审计项目计划管理是整个审计工作的龙头，是质量控制的源头，是整合审计资源的关键。
加强审计项目计划管理，有利于提高审计效用，实现审计目标，确保审计质量，是充分发挥审计的“免疫系统”功能，服务国家治理的保证。
一、“国家治理理论”对审计项目计划管理提出的新要求国家审计是国家治理中的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，通过预防、提示和抵制三种方式发挥作用，抵御经济运行机制中的各种病毒，促进经济社会实现可持续发展。
基于此，审计工作应主动融入经济社会发展大局。
审计项目计划管理就不能满足于仅仅停留在“拍脑袋”制定计划的阶段，必须高度重视审计项目计划管理的规范化建设，建立科学的审计项目计划生成办法，使审计任务安排程序化、规范化、科学化，确保所制定的审计项目计划能够紧扣社会热点和政府中心工作，确保所制定的审计项目计划有利于使审计人的努力和工作成果最大化，使审计工作得到党委、政府的高度重视和社会的广泛认同。
二、当前审计项目计划管理面临的问题目前，审计项目管理水平不高，是影响我国审计工作发展的一个重要因素。
（一）审计项目计划的制定过于仓促审计项目计划的制定是是整个管理中的第一道工序，审计项目计划制定的科学是否，关系到审计工作能否主动融入经济社会发展大局，能否做到“围绕中心、服务大局”，提供的信息能否很好地满足党和政府以及老百姓的需求，能否很好地履行法定职责等，然而，在目前的审计项目计划管理工作中，由于没有经过充分思考和研究，就匆忙制定年度审计项目计划，以致审计工作没有很好地体现经济社会发展的需求，也没有很好地体现审计职能的发挥。
1.立项前的调查研究不充分审计计划的前期调查对于制定科学合理的审计计划至关重要。
然而实际审计工作中，大部分时间却集中在实施阶段，对审计项目立项前的调查研究未能引起足够的重视，因此，编制审计项目计划时临时“拍脑袋”现象比较严重，导致审计计划的安排随意性较大，重点不突出，缺乏长远性、科学性。
国家审计机制创新：审计委员会的地位作用职能定位与未来展望1. 引言1.1 背景介绍国家审计机制的创新是我国建设现代国家治理体系、推进国家治理体系现代化的重要任务之一。
审计委员会作为国家审计制度重要的组成部分，在近年来得到了越来越多的关注和重视。
审计委员会在监督审计工作中具有重要作用，其地位和职能定位直接关系到国家审计制度的完善和效果。
近年来，随着国家治理体系的不断完善和审计理念的不断发展，审计委员会作为新兴的审计监督机构逐渐兴起。
审计委员会的成立和发展，对于提高审计工作的透明度、公正性和有效性起到了重要作用。
在新时代，审计委员会在审计监督体制中的地位和作用也愈发突显，成为国家审计工作的重要支撑力量。
审计委员会的成立和发展具有重要的现实意义和深远历史意义。
在全面推进依法治国和全面从严治党的新形势下，加强审计委员会建设、健全审计监督体系，对于建设现代国家治理体系、推进全面从严治党具有重要意义。
审计委员会的地位作用和职能定位的研究，有助于全面认识审计委员会在国家审计制度中的重要地位和作用，为进一步推动国家审计机制的创新发展提供有益的借鉴和参考。
1.2 研究意义审计委员会作为国家审计机制的重要组成部分，其地位作用和职能定位对于国家治理体系的完善具有重要意义。
审计委员会可以有效地监督国家机关和公共部门的财务活动，保障公共资金的合理使用，防止腐败行为的发生，提高政府的透明度和效率。
审计委员会还可以帮助国家领导人更好地了解国民经济发展的现状和问题，并提出改进政策建议，推动国家治理体系的不断创新和完善。
审计委员会的设立和发展，不仅可以提高国家审计工作的专业化水平和科学化管理水平，更能够促进国家治理体系的现代化和法制化建设，有利于建设社会主义法治国家，维护国家和人民的根本利益。
对审计委员会的地位作用和职能定位进行深入研究，探讨其制度创新和未来展望，对于推动国家审计机制的改革与发展，促进国家治理体系的现代化建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。
审计机关在国家治理中的作用国家审计作为国家治理的重要组成部分，随着国家治理理念的变化，国家审计要从传统的审核监督逐渐发展为协助政府加强问责、坚定反腐、增进绩效、促进透明、达到善治;国家审计要从单纯审查财政、财务收支到关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，通过提供有价值的信息和建议，推动制度创新和机制转变。
作为基层审计机关，应当与时俱进，尽快调整工作思路、明确工作重点、改变工作方式，站在“国家治理”的高度，通过对基层地方政府开展各项审计工作，发挥国家审计在国家治理中的重要作用。
一、基层审计机关如何有效发挥“国家治理”的作用1如何发挥权力制约和监督的作用国家治理的手段就是通过合理的权力配置，使各个公共权力机关有效地履行职责。
而国家权力合理配置的关键就集中在权利的制约上。
作为国家治理系统中的监督控制系统，国家审计在对权力的监督制约方面发挥着重要的作用，尤其是预算执行审计更是国家审计的“生命线”和“常青树”。
著名预算专家希克认为:“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。
基层审计机关要紧紧抓住预算执行审计这个“牛鼻子”，不仅要关注预算执行的“合规性”，还要加强对预算执行进度和执行程度的审计。
通过细化预算执行审计，增强财政透明度，促进基层政府依法行政，从财政监督层面实现国家治理的目标。
政府部门掌管权力的官员应当时刻秉承“为人民服务”的宗旨，为人民办实事。
但是由于权力的管理者———政府官员和权力的所有者———人民，由于目标不一致和利益冲突，会造成部分政府官员滥用权力、贪污腐败。
在这一点上，我国开创了国外所没有的审计类型———经济责任审计。
近三年来，我国各级审计机关通过对10．4万民领导干部的经济责任审计，查处了一批违法违规者，较好地起到了权力的制约作用。
基层审计机关要在原有开展经济责任审计工作的基础上，认真学习《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，加大审计力度，提高审计质量，扩大审计影响。
第三届浙江省审计青年论坛二等奖从内部审计角度看中国特色国家治理下国家审计的作用——基于多层委托-代理结构中信息的“双向”不对称省审计厅科研所王祥摘要：本文首先从国家治理与组织治理的逻辑关系出发，认为中国特色国家治理下国家审计的本质就是国家组织的内部审计。
再通过剖析我国多层委托-代理治理结构中信息的“双向”不对称，阐述了国家治理对国家审计的需求。
最后站在内部审计的角度提出了国家审计满足以上需求时所发挥出的控制、咨询和风险管理作用，并提出了发挥以上作用的思路。
一、中国特色国家审计与国家内部审计的关系（一）国家治理属于组织治理范畴学者对国家的定义展开过大量讨论。
从社会学角度看，一般将国家视作一定范围内的人群所形成的共同体形式；从政治角度出发，马克思指出国家是统治阶级统治被统治阶级的工具。
虽然各派观点不尽相同，但基本上都认同国家属于组织的范畴。
一般认为，组织就是人们为实现一定目标，互相协作结合而成的集体或团体。
因此，国家是一种特殊形态的组织。
从1989年世界银行的一份研究报告中使用“治理”一词起，人们对治理的研究开始涉及公共政策研究领域。
1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》这份研究报告中将治理定义为“各种公共或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。
根据以上思路，可将组织治理理解为“在组织范围内，各类公共或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。
由于国家是一种特殊的组织，因此可以认为国家治理是一种特殊的组织治理。
因此，像我国这样的社会主义法治国家，其国家治理可理解为“国家范围内，各类公共机构管理其共同事物的诸多方式的总和”。
（二）中国特色国家审计的相对独立性和内部化趋势审计的一个基本特征就是具有独立性，而在中国特色民主集中制下，国家审计的独立性是具有相对性的。
关于独立性，我国的《宪法》和《审计法》都有相关规定，本文不再累述。
关于独立性的相对性，可以从两个方面来理解其产生的原因。
国家审计机制创新：审计委员会的地位作用职能定位与未来展望1. 引言1.1 背景介绍国家审计机制是国家治理体系的重要组成部分，是保障国家财政收支情况透明、合法、有效的重要手段。
审计委员会作为国家审计机构的领导机构，具有重要的地位和作用。
近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，审计委员会的地位和作用也得到了进一步强化和提升。
审计委员会是国务院直属的权力机构，对全国审计工作进行领导、协调和管理。
审计委员会负责审计委员会办公室等机构的任免和管理，负责研究审计工作的重大问题，推动审计工作的规范化、专业化发展。
审计委员会还对国家审计机构的领导班子进行考核和评价，监督审计机构依法履行职责，确保审计工作的独立性、客观性和公正性。
在当前经济全球化、信息化的大背景下，审计委员会的职能定位也面临新的挑战和机遇。
审计委员会需要不断创新机制，强化监督和管理，提升审计工作的质量和效益。
审计委员会的未来发展展望充满希望，将进一步发挥审计机构的重要作用，推动国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。
1.2 研究目的研究目的包括以下几个方面：第一，通过分析国家审计机制创新中审计委员会的地位与作用，探讨其在推动审计工作规范化、专业化和国际化方面的作用，为完善国家审计体制提供借鉴和参考。
第二，研究审计委员会的职能定位，探讨其在审计工作中的具体作用和责任，为建立健全的审计管理体系提供理论支持。
对审计委员会的未来展望进行探讨，分析其在数字化、智能化背景下的发展趋势，为未来国家审计机制的创新提出建设性意见和建议。
通过对以上几点进行深入研究，旨在为提升国家审计工作水平、强化审计监督作用、加强审计规范化建设作出贡献。
1.3 研究方法本研究采用了文献研究和案例分析相结合的方法。
通过查阅相关文献，了解国内外关于审计委员会的地位、作用、职能定位以及未来展望的研究现状和主要观点。
选取一些典型的审计委员会案例，对其组建背景、运作情况以及取得的成就进行深入分析，从实践中总结出审计委员会的实际作用和对国家审计机制创新的贡献。
国家治理视角下的审计职能定位分析转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。
国家经济社会的新变迁，引致国家治理的新诉求。
在完善国家治理新形势下，国家审计应有效防范经济社会运行风险，积极健全经济社会运行机制，推动实现国家良性治理，促进经济社会科学发展。
一、国家治理内涵国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。
国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。
治理既是一种结果，更是一种过程，是一种改良的过程。
由此，治理活动包括过程性治理和结果性治理两个层次的内容：规则修正的过程性治理，强调效率的提升；目标导向的结果性治理，强调效果的改善。
以规则的修正为手段，治理达到结果的改良。
以绩效为目标，治理不断完善规则、机制等制度，提升过程的效率。
过程性治理与结果性治理共同构成治理系统，推动着人类进程的发展。
所以，国家治理既是“国家配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务”的过程，又要达到“确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”的结果。
一方— 1 —面，国家需要不断完善运行机制，提高运行效率；另一方面，要根据不断变化的经济社会现实修正国家目标，提高国家治理的期望值，改善国家机器运行效果，形成不断完善的良性运行机制。
国家治理是人类系统的有机组成部分。
按治理内容划分，国家治理包括五个子系统。
（1）经济治理。
经济治理是实现国家治理的首要前提条件和物质基石。
市场机制、市场规则、市场伦理构成当代经济治理的基本要素，经济治理的目的是通过保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性，主要途径是构建公平有效的市场规则，重塑经济伦理，推动实现起点公平和结果公平相统一。
（2）政治治理。
政治治理是国家治理得以实现的第二个前提条件，是实施其他治理的重要媒介，主要方式是提高政治参与度和透明度，改进政府运行机制，改善政府绩效。
（3）社会治理。
社会治理是通过重塑社会自组织系统，构建社会和谐，包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。
（4）人文治理。
人类的异质性是文化多样性的根本来源，也是人类持续发展的基本前提。
人文治理包括保护文化多样性，推动文化融合，重塑文明底蕴，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观等内容。
（5）环境治理。
环境治理是维护人与自然相协调的基本保障，包括节约资源、遏制污染、维护生态多样性等内容。
这五项治理内容构成国家治理的整体框架，它们相互依存，相互促进，相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。
二、国家治理与国家审计的关系人类改善自身治理环境的需要，推动了国家治理的产生和发— 2 —展，国家治理发展的需要，推动了国家审计的产生和发展。
国家治理的目标和方式决定了国家审计的定位。
国家审计在特定历史条件下遵循自身的规律不断演进，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。
在新形势下，国家治理与国家审计的关系主要表现为：（一）国家审计是重要的监督制衡系统。
按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。
国家审计是重要的监督问责系统，服务于决策和执行系统，形成国家治理的监督约束机制。
通过对各级政府及其部门的财政收支、金融机构和企业等的财务收支的监督，国家审计推动国家政策的贯彻落实，不断提高国家资金使用效率，保障国家活动的有效性。
同时，国家审计接受有关部门委托，对党政干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，提高国家执行系统的有效性。
（二）国家治理规定了国家审计的主要内容。
国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会组织之间的有机系统。
为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效、违法活动，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。
以国家资产、政府活动以及与之相关人员行为等为对象，国家— 3 —治理推动健全国家制度，提高人类社会系统运行的有效性。
围绕上述对象，国家审计加强对财政资金、国家资产、政府活动、党政领导干部等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能，从而成为国家治理的有机组成部分。
所以，国家审计是维护国家利益与人民利益的积极实践者，是政府监督问责系统的主要组成部分，是重要的评审结合的权威机构，可有效提高国家系统效力。
（三）国家审计与国家治理形成良性互动关系。
一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力，这是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。
国家经济社会环境的不断变化，人民生产生活的不断发展，要求提高政府执政能力，完善国家治理，这是国家审计工作不断推进的内在动力。
另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。
作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。
国家审计应持续监督和评估国家系统运行的现状，并提出国家系统新构架，这是全面评估国家治理状况、全面思考国家治理范围的重要方式，有助于重构国家治理框架。
三、国家治理视角下国家审计职能定位转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。
通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革，国家审计以独立性为灵魂，深层次分析问题，并提出改革体— 4 —制、健全法制、完善制度、防范风险的建议，推动经济社会健康发展。
（一）经济治理层面国家审计的职责。
今后一段时期，工业化、信息化、城镇化、市场化将深入发展，但是经济发展仍面临着诸多难题，如结构不合理、区域不协调、市场体制不完善等。
改善经济治理要求国家审计在以下方面发挥建设性作用：审查国家经济结构调整、产业升级、区域协调发展、城镇化、自主创新等政策的有效性，推动科学发展；分析反垄断机制的有效性，保障公平、有效竞争；审查国家财政政策的有效性，推动分税制、转移支付制度、省以下财政体制、地方政府债务管理体系等改革，监督财政预算执行情况，推动完善预算体制，化解财政风险；审查金融政策有效性，监督国家控股的大型金融机构情况，跟踪金融创新，健全金融监管体系，防范金融风险；完善市场竞争规则，改进市场机制，提高市场效率；关注国家资产配置和利用情况，保障国有资产保值增值，加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护经济安全，提高社会总资源运行效率。
（二）政治治理层面的国家审计职责。
当前政府运行效率不高，舞弊行为大量存在，国家仍处于腐败高发期，这反映了国家机器运行存在一定的弊病，构成执政能力建设的重要隐患。
强化政府责任、提高执政水平，要求转变政府职能，推动建设法治政府和服务型政府。
政治治理层面的国家审计职责包括以下内容：加强领导干部廉洁、作为等情况的审查力度，完— 5 —善经济责任审计；查处重大违法违纪案件，反腐倡廉，保障政治安全；分析国家职能分工体系，推进优化政府结构、行政层级、职能责任，提高政治透明度，建设责任型政府；大力开展绩效审计，推进政府绩效管理，推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正制度，构建有效的国家管理制度，完善政府管理体制，提高政治机制效率。
（三）社会治理层面的国家审计职责。
加强社会治理，是改善民生的重中之重。
国家审计应加强对社会领域的监督，以促进惠民政策的落实，维护群众利益，保障民生安全。
社会治理层面的国家审计职责主要表现为：审查国家公共服务政策的有效性，推动健全中央与地方合理分工、有机结合的公共服务管理体制；审查国家就业优先政策的有效性，加强公共就业服务，构建和谐劳动关系；审查国家收入分配政策的有效性，推动工资制度改革，健全初次分配与再分配相协调的分配制度；审查国家社会保障政策的有效性，健全公平、有效的社会保障体系；审查国家医疗卫生政策的有效性，健全公共卫生服务体系，保障卫生安全；审查国家住房政策的有效性，监督国家公租房、廉租房等保障性住房政策的落实情况，审查房地产调控政策的有效性；审查国家人口政策的有效性，监督计划生育、妇女、儿童、人口老龄化、残疾人等政策的执行情况；及时评估国家社会管理政策，加强对社会组织监管，分析国家公共安全体系建设情况，跟踪突发事件应急体系建设情况，监督社会治安防控体系，维护公共安全。
— 6 —（四）人文治理层面的国家审计职责。
人文关怀，是一个国家软实力的集中体现。
人文治理构成国家持续发展、人类不断进步的永恒动力。
人文治理层面的国家审计职责主要包括：审查国家科技政策的有效性，监督国家科技资源的利用情况，合理配置国家科技资源，推动建设国家创新体系；审查国家教育政策的有效性，监督国家教育资源的配置情况，深化教育体制改革，推动教育公平和现代化；审查国家人才政策的有效性，健全人才管理体制，推动人力资源在全国范围内合理配置；审查国家文化政策的有效性，推动文化体制改革，评估国家文化环境，重塑人文道德底线。
（五）环境治理层面的国家审计职责。
改革开放以来，中国环境遭到严重破坏，资源浪费严重，经济社会发展面临日趋强化的资源环境约束。
环境治理层面的国家审计职责包括：审查国家环境保护、资源节约、应对气候变化等政策的有效性，监督节能降耗、水资源节约、土地集约利用、矿产资源开发利用等政策的落实情况，审查资源性产品价格机制和资源环境产权交易机制的有效性，推动健全激励与约束机制；监督国家重点生态功能区建设，审查国家生态保护与修复政策的有效性，强化生态保护与治理，为生态补偿机制提供监督问责保障；审查国家生态保护区政策的落实情况，保护生物多样性；为改进生态保护、加强资源节约提供可操作性建议。
（六）国际层面的国家审计职责。
—7 —为适应我国对外开放的新形势，有效防范风险，以开放促发展，国家审计还具有国际性特征。
国际层面的国家审计职责包括：定期审查对外政策的有效性，积极关注外资在国内投资的相关情况，积极审查不同行业外资的集中程度，保障国家安全、国防安全；关注境外资产和投资的效益和安全情况，监督国有资产境外投资的相关情况，及时评估周边国际环境，关注与中国有切身利害关系的重要国际事件的进展；认真履行联合国审计委员会和亚洲审计组织环境审计委员会的相关职责，积极开展境外审计，推动全球治理和区域合作。
四、完善国家审计职责的政策建议现阶段，中国改革开放进入新阶段，深刻把握国家审计工作面临的新形势、新任务、新要求，围绕完善国家治理、提高国家运行效率，推动加强国家审计在国家治理中发挥监督和问责的建设性作用，要求进一步完善国家审计职责，强化问责机制，推动国家制度建设。
