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浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示（推荐5篇）第一篇：浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示摘要：在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。
本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。
关键词：政治与行政二分化启示1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。
然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。
在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。
古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。
古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。
这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。
在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本第2章古德诺的政治—行政二分法一、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。
读《政治与行政二分法》有感一、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的- 篇一:古德诺政治与行政二分法古德诺的政治行政二分法摘要:政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词:政行二分;政行协调;历史独创性在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。
特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。
然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:1(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。
并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。
为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。
其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。
为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。
他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。
第二讲：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述弗兰克·古德诺（1859-1939）。
美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。
古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。
此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。
1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。
1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。
该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
1“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。
实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。
他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。
这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。
古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。
1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。
例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。
（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。
古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。
因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。
如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。
他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。
执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。
只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。
”古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。
其中之一就是导致政治与行政的失调。
他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
2为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。
而地方则会使用消极的不执行权来对抗。
而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。
在古德诺看来，这正是美国的情形。
为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。
他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。
因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。
美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。
政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。
也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。
这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。
古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。
由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。
尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。
这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。
为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。
这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。
因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以3内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。
例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。
文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。
在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。
古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。
最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。
为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。
同时，美国应更多地采用公民投票之方法。
简评在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。
其思想和观点都较为深刻。
