2.公共管理的“范式”变化

论当代公共管理三大范式及其转换顾建光【摘要】现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了三种主要的范式,它们分别被称之为“公共行政”、“新公共管理”、“新公共治理”.这三大范式在时间顺序上有着前后更迭和转换过程.从各国实践的角度看,三者之间又存在着相互重叠的情形.然而根据其核心价值、学科依据以及实践操作,从不同层面观察,三者的确有其各自的独立性和鲜明的区分边界.这三大范式深刻地影响着各国公共事务管理发展的大趋势.因此,我们当前的确迫切需要对这三大范式的基本内涵加以清楚的梳理、对照分析,这不仅能帮助我们把握国际公共管理发展潮流的方向,也有助于提升我国的公共管理发展的自觉性.本文尝试对这三大范畴的主导时期、学科背景和实践模式加以剖析,并对各范式的核心要素和各自特点加以概略对照,以便有助于对三大范式要义的把握.【期刊名称】《华中科技大学学报（社会科学版）》【年(卷),期】2012(026)005【总页数】7页(P8-14)【关键词】范式;“公共行政”;“新公共管理”;“新公共治理”【作者】顾建光【作者单位】上海交通大学国际与公共事务学院,上海200030【正文语种】中文【中图分类】D035-3我国公共管理的实践开拓和学科建设，伴随着20世纪80年代初以来的改革开放伟大实践过程，从无到有探索前行。

在这方面进展的首要驱动力当然是来自我国行政管理的改革与实践。

然而事实上，无论是我国公共管理的理论探索还是实践尝试，均受到国际公共管理学科乃至其话语语境的深深浸润。

近些年来，国际公共管理学科和学派的发展推陈出新，理论与实践呈现纷繁复杂的局面。

笔者认为，尽管各国公共管理的学派纷呈，仍然可以清楚地描绘出三大主要的范式① 范式一词的英文表达是Paradigm，最初源于自然科学学科的规范，诸如:“牛顿物理学范式”、“量子物理学范式”等。

按照科学史家托马斯·库恩对这一概念的使用，“范式”概念，既包括了一个学科的基本原理，按照这样的原理进行试验、观察的规范与标准，也包括按照一致共识进行研究和试验的科学家共同体。

政治学瞭望2022年第2期公共管理研究范式的嬗变与转换逻辑张正军摘　要　公共管理学产生后出现过四种颇具影响力和张力的研究范式,即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。

与这些范式的存在相对应,围绕公共管理问题的学术研究至少经历了四次重要的范式拓展或转换,即从前学科时期的政治管理到公共行政、从公共行政到公共政策、从公共政策到公共管理、从公共管理到公共治理的范式转换。

在总结和吸纳已有文献成果的基础上,对不同范式的核心内容、特点、局限、学术背景及其转换过程的重要问题进行分析和讨论,以期对中国公共管理学的理论建构产生新的启示。

关键词　公共管理　政治管理　公共行政　公共政策　公共治理作者简介:张正军,经济学博士,西北大学公共管理学院教授、博士研究生导师。

①Wilson W,“The study of administration”,Political Science Quarterly ,vol.2,no.2(1887),pp.197-222.②这里的“公共管理”特指Public Management(即PM),以区别于作为一门学科的公共管理。

一、前　言公共管理自古以来就与集体行动和公共问题的解决相伴生,关于公共管理的认知研究因此具有漫长的历史。

尽管不同时期学者的研究议题、研究维度、研究焦点和研究观点会有所不同甚至存在严重的分歧或冲突,但也在不同的认知群体或历史阶段表现出某种相似性和同一性。

从研究内容、特点及方法论角度看,自19世纪末威尔逊(Wilson)《行政之研究》发表后,①在130多年的历史演进历程中,公共管理研究的发展出现过四种颇具影响力和张力的重要范式,即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。

②当我们把公共行政范式的兴起看作对公共管理学产生前偏好的国家统治或政治管理研究范式的一种拓展和转化,把公共政策和公共管理看作对公共行政范式的一种拓展和转化,再把正在兴起和不断深化的公共治理看作对公共行政、公共政策和公共管理范式的又一次新的拓展和转化,那么,迄今为止的公共管理研究至少经历了四次重要的范式转换:从政治管理到公共行政、从公共行政到公共政策、从公共政策到公共管理、从公共管理到公共治理的转换。

公共管理范式
第一阶段是传统公共管理范式，它主要强调政府的权威、规范和控制。

这种管理方式被认为是一种“统治式管理”，政府是唯一的决策者和执行者，公众的参与度较低。

第二阶段是新公共管理范式，它主张市场化、效率化和公众参与。

这种管理方式试图缩小政府的规模和权力范围，鼓励公众和私营部门的参与，并采用市场机制来提高效率和质量。

第三阶段是治理式公共管理范式，强调政府与公众之间的合作和协调，以解决公共问题。

这种管理方式试图建立一个以合作、协调和共同治理为基础的公共管理模式，政府与公众共同负责公共事务的管理。

第四阶段是创新式公共管理范式，它主张创新、变革和创造性思维。

这种管理方式试图推动公共管理的创新和变革，以适应不断变化的社会和经济环境，提高公众的满意度和参与度。

公共管理范式的演变反映了社会对公共部门的需求和期望的变化，同时也反映了政府对社会的回应和适应能力。

在未来的发展中，公共管理范式将继续面临新的挑战和机遇，需要不断适应和创新。

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对公共管理范式转换的再思考范式概念的意义不在于为某一理论加冕，即使是在社会科学，范式也应该严格地被使用。

库恩的范式强调的是自然科学中一致性的东西，但社会科学的研究很多情况下并不具有一致性。

完全按照一致性原则进行公共行政范式划分使得上述范式论要么是机械和静止的，要么是排他和非此即彼的。

基于此，本文提出了民主治理范式和官僚制行政范式两大公共管理范式。

这两个范式虽然存在很多一致性的东西，但它们在价值承诺上却是完全相反的。

官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，自古力克时期达至顶峰，西蒙的有限理性决策理论和代表性科层制表明了该范式的反常，民主治理是公共管理范式的转换和革命，是民主政治对官僚制的有效再控制。

从官僚制行政到民主治理的范式转换表面上是学科层面的，但实际上是以整个社会结构和政治结构的变迁为现实材料的。

一、官僚制行政范式及其确立韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。

传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。

由于法理型权威同时具有理性和合法性的特点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。

二、官僚制的工具性扩张和范式危机官僚制行政范式形成以来，经常遇到反常，但它通过放松传统范式的基本原则，局部缓和了这种反常。

范式反常的典型是赫伯特西蒙的有限理性理论，西蒙提出了不同于威尔逊的达成方式并发展了一种理性选择理论，但正如奥斯特罗姆指出的那样：尽管西蒙的挑战是成立的，但挑战之后西蒙重新回到了官僚制组织的世界，他在这一个为人所熟知的约束之内进行研究。

官僚制范式的真正危机是20世纪行政国家的兴起，它使得官僚制组织的非理性扩张成为一个普遍的现象。

公共行政学的范式演变摘要：公共行政学在其百年的发展与演变历程中出现了几次重大的范式转变，本文主要讨论了四次重大转变，依次为传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论，具体阐述了各个理论出现的时代背景、内容以及它们各自的优劣。

作者认为，正是由于公共行政学范式的不断更替，才使得行政学具有了强大的生命力，愈加趋向于完善。

关键词：公共行政学；范式；公共服务一、范式的基本内涵范式概念最早出现在1959年托马斯·库恩的《必要的张力》一书中，到1962年《科学革命的结构》出版时，“范式”概念已被广泛使用。

库恩在《再论范式》一文中，将范式分为广义和狭义两种。

广义的范式是指科学共同体所享有的全部规定性。

狭义的范式仅指范例。

库恩的定义中，范式具有两个基本特点：一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争；二是足以毫无节制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。

从库恩的理论著作中，我们可以得知，范式实质上是指在特定的历史时期，根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则和方法等，是一个包括科学、哲学、社会、心理等诸多要素在内的综合体，是科学共同体所共有的全部规定性；是某一科学共同体在某一学科或专业中所具有的一种共同信念，而这种信念则规定了他们在科学研究中所持有的共同的基本观点、理论和方法，为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架，从而形成了该学科的一种共同的传统，并为该学科的发展规定了共同的方向。

成为范式的理论可能优于其它竞争者, 但却不能指望它能够解释所有事实。

范式不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。

范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，并形成新的科学共同体。

同时这种取代不是累积性的，是旧范式被彻底地放弃和破坏，而不是简单的补充和包容，因而在某种程度上也使范式转换本身具有了时间上的断裂性。

公共管理的研究范式和体系
1. 经验主义范式：强调基于实证研究的经验和案例分析，注重实践经验的总结和应用。

该范式聚焦于解决实际问题和提供管理经验，包括政策分析、程序评估和绩效管理等。

2. 行为主义范式：关注个体和组织的行为和决策过程，通过心理学和行为科学理论解释公共管理现象。

该范式探讨人的特点、动机和行为，以及组织的行为模式和决策路径。

3. 制度主义范式：重点研究公共管理的制度环境和组织结构，包括权力关系、政策流程和决策机制等。

该范式关注规则和制度对管理行为的影响，强调组织结构、法律框架和治理机制等方面的研究。

4. 批判主义范式：关注权力和不平等关系，批评现有的权力结构和政府行为。

该范式强调社会正义、民主参与和社会变革，关注公共管理中的权力经济学、政治学和社会学问题。

这些范式和体系之间并非相互独立，而是相互关联和相互渗透的。

公共管理研究可以通过综合运用不同的范式和理论来丰富对公共管理问题的理解和解决方案。

公共管理领域研究范式转变之思研究公共管理领域范式转变，就不得不先了解下从公共行政学产生到现在的发展历史，了解其产生的背景及后来人对它们值得称赞的地方和不足之处，以对我们现实生活当中政府部门的组织架构、工作重心、社会评价等合理与否之处得出自己的结论，从而为行政主体的领导范式向更加贴近社会、贴近公众、贴近现实提出自己的见解，并对之进行系统论证分析，以期望对行政主体在现实中的科学决策及执行有所帮助。

一、公共行政学范式之思1.公共行政学产生的背景。

公共行政学大致产生于20世纪二三十年代，其主要影响持续到上世纪六十年代。

其中以威尔逊的《行政学之研究》一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，加之之后的马克斯·韦伯的科层制、古德诺的政治行政两分法、弗雷德里克的科学管理主义、法约尔的一般管理原则等等的补充，使之逐步得到完善，在当时的社会背景下，公共行政学达到了顶峰，甚至可以毫不夸张地说，它引领了当时那个时代潮流的发展。

2.公共行政学给我们提供的思索之处。

伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》一书中主要得出了三个结论，即这一领域研究之主题、研究之方法、研究之历史所在，为以后公共理论研究者研究提供了范式，指出当时政府组织面临的主要问题及相应的解决方法。

马克斯·韦伯提出的官僚制（科层制），指出一个合格的行政管理者是保持绝对理性的，并对官僚制刻画了三个维度，即层级原则、分工原则和对事不对人原则，为人们对传统公共行政学的研究提供了重要标尺。

古德诺在政治与行政二分法中，提出的最主要观点是政治和行政应该相互分离，但并不是讲二者彻底分开，而是要把握住政治对行政“干预”的度，以防止出现政党分肥等负面现象的更多出现。

而之后的泰罗的科学管理原理跟法约尔的一般管理原则将在企业中的某些科学管理方法和途径引入到公共行政领域，这对于当时人们将主要注意力集中在政府组织本身和其如何以最高的效率和最低的成本来做好政府能够成功做好的事情来讲，是有很大意义的。

公共管理学陈振明二版笔记(全）导论公共管理学的视野一公共管理及其相关概念1. 公共管理与公共行政公共行政:政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。

公共管理:尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。

所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任2. 公共部门与公共物品公共部门:是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面;狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。

公共物品:是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品;与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。

3. 公共管理与私人管理公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。

但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面:一、公共管理与私人管理的使命不同。

二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。

4. 治理与善治治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。

善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。

二公共管理学范式的兴起该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学 1.对传统公共行政学范式的批评无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。

二、公共管理范式发展经历了那几个阶段？对我国行政管理改革有哪些经验启示？
自公共管理范式星期以来，发生了三次重大范式转变，即从传统的行政学到公共政策分析再到公共管理学（在英国、新西兰等国家被称为“新公共管理学”）。

在西方特别是在美国，从公共行政到公共政策和公共管理，他们分别代表了公共管理部门管理研究发展过程中的一次出现的三种研究途径和范式。

他的三次范式转变即传统公共行政—公共政策—新公共管理。

三者的理论依据不同，传统公共行政理论依据传统的公共科层制（官僚制理论）；公共政策范式则依靠的是政策执行（前期侧重政策制定）等理论；后者则是以政府失败论即不知这一理论为依据。

启示：我们的行政改革应当以总结以往的缺点和不足，吸取传统的行政学、公共政策分析和公共管理学中好理论、好经验、好做法，结合我国实情，尝试性的加以试点利用，以建立更趋完善的行政改革的体质机制。

它将使我们的视野更加开阔，思路更加清晰，目标更加明确，发展更加迅猛。

事实上，我们已经欣慰的看到，新思想和新理念已在我国政府和学术界备受关注。

并对我国的行政管理改革产生了积极影响；一些好做法、好经验已被我们某些地方政府和部门所吸收和借鉴，并已取得了较好效果，公共管理范式与中国国情相结合，必将进一步增强我国的国际竞争力，提高政府的公共服务水平和效率，推动经济、政治、文化等各领域各项事业更好更快发展。

新公共管理范式
新公共管理范式是一种管理理论和实践方法，旨在提升公共部门的效率、质量和透明度，以适应现代社会的变革和需求。

传统的公共管理范式注重官僚主义、规则与程序，而新公共管理范式则提倡更加灵活、市场化的管理方式。

新公共管理范式包括以下几个核心特征：
1. 强调结果导向：新公共管理关注实现明确的目标和成果，强调绩效评估和激励机制，以促进公共部门的效率和效果。

2. 强调客户导向：新公共管理注重满足公众的需求和期望，强调市场化的服务提供，鼓励公众参与决策和监督。

3. 强调分权和授权：新公共管理倡导将权力下放到更低层次的组织，激发创新和负责任的决策行为。

4. 强调合作与合作：新公共管理鼓励政府与市场、社会组织和公众合作，倡导公共部门与私人部门之间的伙伴关系。

5. 强调学习与适应：新公共管理认为公共部门应不断学习和改进，适应不断变化的环境和需求。

新公共管理范式的实践方式包括市场化改革、绩效评估体系的建立、外包和特许经营等。

新公共管理范式旨在提高公共部门的效率和效果，促进公共服务的提供和公众参与，推动整体社会的发展和进步。

然而，新公共管理范式也存在一些争议和批
评，如忽视公共价值、市场化导致的不公平等问题，因此需要在实践中不断探索和改进。

公共经济背景下公共管理学范式的演变摘要：自威尔逊提出将行政从政治中独立出来的主张后, 公共管理学开始形成自己的学科领域, 迄今为止, 它已经成为一门比较成熟的学科, 形成了独特的范式体系。

基于公共经济理论的研究, 重新审视公共管理学范式变迁, 提出公共经济是国家与市场关系的转换, 亦是公共管理学范式变迁的原动力;在提倡强化市场自由机制的同时, 也应对政府干预市场的必要性给予肯定, 在国家与市场关系的天秤两端求得结构性良性平衡。

关键词：公共管理学; 公共经济; 市场经济;一、公共经济:公共管理学范式变迁的动力因素(一) 公共经济公共经济就是通过调节国家的政府经济行为, 处理并改善国家与私人部门的经济关系与经济活动来为公民谋求更大的经济利益与经济权力。

政府对市场经济的干预力度直接影响公民经济权利的自由程度, 也间接影响市场运作的效率和公民的民主权利。

“真正的问题不是是否有市场与国家……显而易见, 它是一个权力的平衡问题。

”[1]公共经济所涉及的公共活动, 即公共经济对国家与市场之间的权力的分配, 并对两者提供公共物品与服务的能力与效果的权衡等, 最终会影响公民的经济权利与民主自由。

而这些公共活动等因素正是公共管理的核心步骤。

更为重要的是, 经济是政治的基础, 公共经济的各要素发生变化之后所导致的权利变更, 势必会推动政治管理领域的变革。

正如波兰尼(Karl Polanyi) 所言, “市场经济不仅仅是经济发展的动力, 而且从根本上改变了社会结构”[2]。

换言之, 以经济建设为中心的目标迫使国家在公共经济领域发生变动之后, 必须借助政府之手进行经济管理模式与实际操作的适应性调整, 引发政府管理在其他社会资源提供上的“蝴蝶效应”, 以此来保证社会结构变动的相对平稳。

公共经济中的市场除了需要达到市场本身存在的目的, 也涉及更多的国家与市场之间的经济政策问题。

它需要立足“公共性”的制高点, 寻求市场的帕累托最优。

公共管理范式
公共管理范式是指公共管理领域内被广泛接受和应用的理论和
方法。

公共管理范式的演变可以分为三个阶段：传统公共管理、新公共管理和公民社会公共管理。

传统公共管理强调政府权力和行政机构的管理效率，新公共管理则强调市场化和管理效能，公民社会公共管理则强调公民参与和民主决策。

公共管理范式的选择和应用取决于国家的制度和文化背景，以及特定的管理问题和目标。

不同的范式可以强调不同的价值取向，如效率、公正、透明度、参与和责任等。

公共管理范式的发展趋势是向着综合性和可持续性发展的方向
转变。

公共管理理论和方法需要综合考虑经济、社会和环境的因素，以提高公共资源的分配效率和管理效果，实现可持续发展目标。

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