扶贫工作中的经验与启示

国内外乡村旅游扶贫的经验与启示

作者：李瑜

来源：《时代金融》2020年第29期

摘要：旅游扶贫是一种以发展产业为手段的“造血式”扶贫，自提出以来，国内外出现了大批以发展旅游带动当地社会经济发展和实现贫困人口增收脱贫的例子，受到了众多学者的密切关注。本文通过对国内外相关文献的阅读梳理，发现当前乡村旅游扶贫存在着贫困人口参与度不高、乡村旅游缺乏地域特色、政府角色有待转变等问题，由此提出了突出地方特色、重视贫困人口的受益情况以及政府角色向“引导者”和“服务者”转变等对策，以促进乡村旅游扶贫健康可持续发展。

关键词：乡村旅游 ;旅游扶贫 ;利益分配 ;可持续

贫困问题贯穿人类社会的发展过程，是世界性难题。近年来旅游业发展迅速，旅游在带动贫困人口脱贫方面发挥了越来越明显的作用，成为扶贫的重要手段之一。旅游扶贫这一概念可追溯到1999 年，英国国际发展署提出的PPT（旅游扶贫）概念，即有利于贫困人口发展的旅游，主要是通过旅游来增加当地贫困人口的收益，进一步打开贫困人口的发展机会;2002 年的世界可持续发展峰会上提出了 ST-EP（可持续旅游与消除贫困）概念，不仅重视旅游的扶贫作用，而且强调了旅游发展的可持续目标，是对旅游扶贫的进一步丰富和深化。乡村旅游扶贫则将目标地定位在了乡村，指依托贫困乡村的旅游资源，发展当地旅游业，助力貧困乡村及村民脱贫致富。现在文献阅读、分析的基础上，对国内外旅游扶贫的案例进行梳理分析，以期从中得到相关经验与启示。

一、国外旅游扶贫生动案例

旅游扶贫的众多实践证明，旅游业给当地带来了重要影响。但是在推行过程中，存在着旅游收入流出当地、利润未被当地获得的旅游漏损现象。由于当地贫困人口缺乏资金和技术来支撑旅游业，旅游收入被外来企业或人员获得，在大部分发展中国家，旅游漏损率高达40%～50%。关于如何降低经济漏损，Wolfgang Rid等（2013）就冈比亚地区做了相关研究。与许多其它非洲国家一样，由于旅游产品多样化程度低，季节性气候变化的影响以及经济漏损率高等原因，冈比亚的农村地区很少从该国旅游业的营业额中获利。为了促进乡村旅游业的发展，作者在这项研究中，采用问卷方式收集了450名游客在冈比亚旅游的相关数据。根据主要研究结果，他们总结出一条可以使冈比亚旅游业多样化的发展道路。发展道路还将包括乡村旅游举措，这些举措可能通过降低经济渗漏率而使农村社区受益。

■■■ｌ经济工作－ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＰＲＡＣＴＩＣＥ　

文　、　李　华　

２００１年５月张家口市利用省长基　金１０００万元，通过政府采购的形式从山　东引购２万只小尾寒羊，按照借五还六　的方式放养到全市６个县３５个乡镇１０５　个村４００３户农民家中。到２００３年底，小　尾寒羊养殖量已由引进时的２万只发展　到ｌ３万多只，全市受益农户户均收益　８０００多元。第二轮放养继续按照借五还　六的方式，回收放养到８个县３８个乡镇　１１６个村３８００户农户手中。２００５年底第　二轮扶贫周转羊的周转将告结束。这种　“借畜生畜、借畜还畜”的滚动式扶贫模　式真正地实现了变“输血”为“造血”。　从理论上来看，“周转羊”项目的实　质是实现了所有权与使用权的分离。当　个人掌握物的所有权时，通过市场的方　式将这种所有权实现为现实的短期利　益，这是导致我国财政扶贫资金相对于　庞大的贫困农村人口无能为力的重要因　１３０　经济论坛２００６・４　素之一。“周转羊”项目通过政府与农户　签订合同的方式实现了农户只获得物的　使用权与收益权，但不能获得物的所有　权与处分权，这种制度创新激励了人们　通过辛勤劳动致富的信心与勇气。这可　以说是“周转羊”项目最为宝贵的经验。　除此之外，政府采购也是“周转羊”项目　的一大亮点，除了其规范的操作之外，通　过政府大规模采购的方式可以实现产业　化、规模经济。张家口地区尤其是坝上地　区，无霜期较短，不适合一些大宗常规作　物的种植；其次，其特殊的地理条件导致　了不能实行大规模的机械化作业。尽管　张家口地区幅员辽阔，但以上因素决定　了这个地区很难实现常规农业的规模经　济，因此它的优势应在其巨大的草场。近　几年来，由于政府禁牧、“退耕还林”等　一系列措施，使得原来被破坏的自然生　态重又焕发出生机，这也为科学牧畜提　供了十分丰厚的天然养料。“周转羊”项　目需要大批配套措施出台，如肉类加工　厂、皮革加工厂、饲料加工厂、科技服务　队伍等等，其不但提高了羊的经济附加　值。增加了政府的财政收入，更重要的是　这些配套措施的出台拉动了当地的就业　水平。从宏观经济的角度而言，就业水平　的增加代表着消费能力的增强，而消费　能力的增长是经济增长最为重要的推动　力量。从以上这些方面来讲，“周转羊”　项目确实具有十分鲜活的生命力，它是　中国财政扶贫史上的伟大创举。尽管“周　转羊”项目取得了一些宝贵经验，但是隐　藏在“周转羊”项目背后仍有一些瓶颈　因素。　１．政府和农户之间签订的合同与财　政扶贫之初衷相悖。财政扶贫的目的是　使贫困地区、贫困户脱贫致富，奔向小　康。因此，扶贫资金作为对农户的无偿补　助已在财政支出中列支了，它属于政府　转移支付的内容。也就是说，从财政扶贫　资金的性质来看。政府不具有对扶贫资　金的追索权。这是问题的关键，许多问题　由此引伸而出。例如，合同里明确规定羊　的借与还的数量与时间等条款，并且附　有违约责任条款等。合同的签订意味着　一种法律约束关系的产生，但是政府根　据财政扶贫资金的性质是否具有履行合　同的权利，即在当事人违约的情况下是　否具有追索权，这是值得怀疑的。　２．贫困村、贫困户的选择标准模糊不　清。据张扶字［２００３］２号文件《张家口　扶贫周转羊项目实施意见》（下简称《实　施意见》），贫困村的选择标准“一是已　确定的养殖村要切实加强村级领导班子　的建设，有带领群众致富的强烈愿望和　能力。二是饲草饲料充足。”贫困户的选　择标准是“饲养户有养小尾寒羊的愿望　和具备建标准圈舍的能力，勤劳肯干，有　一定的文化知识和养羊经验，能履行合　同条款的农民。”首先，贫困村的选择带　有主观的成分，而且它也非常模糊不清。　实际上，贫困村选择可以确立一个客观　规范的标准，尤其是可以根据全市各村　的户均收入确定标准，然后调查每个村　低于平均标准的户的百分比，最后根据　财政扶贫资金的规模确定各村的权重。　其次，从贫困户的选择标准看到，其核心　内容是农户要具有“能履行合同条款　的”能力，这显然与财政扶贫资金的初衷　背道而驰。扶贫的目的不是让农民履行　合同条款，那是一种基于自愿的行为，而　不是一种强制结果。另外，扶贫扶的就是　那些生活没有保障的贫困家庭，而且从　历史上看，贫困家庭意味着与教育尤其　是高等教育无缘，缘何谈起：具备一定的　文化知识。　３．扶贫“周转羊”再周转环节的管理　制度缺失。笔者以为这与上两点相连，并　且它也是制约“周转羊”项目实施成功　与否的关键。这里隐含着这样两个问题，　一是如何确保周转羊如数及时归还；二　是如何确保将返还的羊只发放到其他农　户手中。笔者在现有文件中未曾发现相　关制度规定。据笔者了（下转第１３６页）　扶贫一周转革～

农家・美丽乡村”创建活动和“一事　一议”财政奖补政策为抓手，强力推　进“小康路、小康水、小康房、小康　电、小康迅和小康寨”建设，用基础　设施支撑产业发展、民生改善。　坚持“一对一”查穷根，努力　做到致贫原因分析精准，切实解决　“扶哪方面贫”的问题。按照一户一　策一干部的“三个一”工作要求，采　取一名干部对应一户贫困户的方式认　真分析贫困户致贫原因，以致贫原因　精准分析实现贫困户脱贫致富精准施　策。其中，对丧失劳动力的低保户、　五保户，通过低保和社会救助保障其　基本生活；对扶贫户、扶贫低保户，　根据贫困成因及贫困程度，采取结对　帮扶、教育培训、产业扶持、危房改　造、生态移民、改善生产生活条件等　方式进行扶持。　坚持建机制拔穷根，努力做到组　织保障跟进精准，切实解决“谁去扶　贫”的问题。一是按照“县级统筹、　乡抓落实、工作到村、扶持到户”的　要求，将县直各部门、各乡镇精准扶　贫工作纳入目标考核。二是将精准扶　贫工作与“百名干部下基层、扎扎实　实帮群众”有机结合，形成“乡镇党　委＋党工委＋党支部＋党员＋农户”的　工作运转机制和“党组织＋公司＋基地　＋农户＋市场”的产业发展模式，通　过制度机制保障精准扶贫工作深入开　展。三是以抓党建、强队伍、齐心协　力谋发展为统领，不断加强乡镇党委　书记、村支部书记、农村致富带头人　“三支队伍”建设，确保村支两委谋　发展、促脱贫、“带头跑”。　坚持“滴灌”培育致富药，努　力做到项目资金投入精准，切实解决　“如何扶真贫”的问题。将原来投向　分散、涉及面广的各种扶贫资金特别　是扶贫项目资金进行整合，做到项目　资金统一调配、归口管理，努力改　“漫灌”为“滴灌”。一是改变资金　分配方式，实施“一乡一特”、“一　村一品”产业培育工程，采取直补、　先建后补、以奖代补等多种方式支持　农业产业发展。二是明确资金支持重　点，各级扶贫资金主要用于中药材　种植、生态养殖、基础设施建设以及　提升贫困群众素质等方面。三是坚持　资金打卡到户。为了让扶贫对象明明　白白知道自己得到了什么扶持、得到　了多少扶持，把种植中药材的肥料补　助资金、养牛补助资金等各级帮扶资　金打卡到户，做到扶贫对象“手上有　卡，卡中有钱，钱里有项目”，确保　扶贫资金真正落实到贫困户身上、用　到贫困村寨里。　启示：唯有找准“穷根　子”，方能开对“药方子”　扶贫开发必须突出精准ｈ生。２０１　１　年以前，威宁县的贫困人口数量是根　据统计抽样数据算出来的，扶贫开发　粗放、被动、分散，效果不明显。　２０１　１年以后，威宁县从摸清底数入　手，对贫困户建档立卡，做到了精准　识别、精准帮扶、精准管理，较好解　决了底数不清、扶贫对象和措施不精　准、效果不明显等问题。　扶贫开发必须突出针对性。贵　卅１山地的特点是“一山有四季，十里　不同天”，同一个地方，情况干差万　别。因此，扶贫单位越小越精准，扶　贫内容越实越精准。单位必须到村到　户、因户施策，内容必须体现有针对　性、个性化、可操作的要求，不能干　篇一律“一锅煮”，眉毛胡子一把　抓。威宁“四看”看真贫也好，“六　个到村到户”扶真贫、“一对一”　查穷根、建机制拔穷根、“滴灌”培　育致富也好，目的都是要做到“一把　钥匙开一把锁”，较好解决了指向不　明、针对性不强的问题。　扶贫开发必须突出实效性。扶贫　开发要取得实效，确保贫困户脱贫致　富不返贫，产业扶贫是关键。威宁各　乡（镇）、各村、各户脱贫致富有了　真抓手，为全县发展现代山地高效农　业打下了坚实基础。２０１　１年以来，全　县共种植烤烟１２２．５９万亩、中草药７．０６　万亩、高产玉米３９．９６万亩，优质马铃　薯６１１．７１万亩，人工种草６８．１ｏ万亩，　经果林种植面积达到４８．１　３万亩、大牲　曝２ｏ１　５年５月／第１８期ｌ　３５　畜累计出栏２０．４７万只，粮经比由２０１０　年的８：２调整为２０１４年的４：６，粮食　产量由３７．０９万吨增加到５Ｏ．５万吨，现　代化山地高效农业发展取得初步成　效。　建议：从三个方面加快推进　全省精准扶贫　推广威宁精准扶贫经验。威宁精　准扶贫的核心是贫困对象筛选精准、　致贫原因分析精准、扶贫内容精准、　项目资金投入精准、组织保障跟进精　准，形成了“精准扶贫四看法”、　“三个一”工作法、“４３２１”结对帮　扶工作法。这些好的做法同样适合贵　州很多地方的扶贫开发工作，建议在　全省推广。　建立三级精准扶贫数据中心。将　精准扶贫与大数据应用结合起来，依　托贵州省政府电子政务网，建立省、　市（州）、县（区、特区）三级精准　扶贫数据中心，通过数据采集、分　析、挖掘，不断提高精准扶贫的针对　性、有效性。　培育壮大村级集体经济。把精准　扶贫与盘活土地、培育壮大村级集体　经济结合起来，通过加快土地流转、　发展村级集体经济增加贫困村、贫困　户收益。一是拓宽土地流转形式。贫　困村、贫困户除用土地与村级集体经　济入股合作外，可采取转包、租赁和　入股等形式，向工商企业、科研机　构、机关事业单位、城镇居民等流转　土地，增加和稳定贫困户收益。二是　由村级经济实体组织“托管”老弱病　残贫困户的土地经营权，实施经营土　地脱贫。建议由集体经济组织对无能　力经营土地的贫困户进行承包土地经　营权“托管”和“保底”，在双方认　可或村民评议土地转包、租赁和入股　价格的基础上，保障老弱病残贫困户　土地收入，切实解决老弱病残贫困户　可持续脱贫问题。（作者系贵州Ｉ省政府发　展研究中　驻成宁县三队队长　责任编辑／邓万　里）呵　

11财政扶贫国际经验借鉴及启示

王　亮 江南大学北美学院

摘　要：党的十八大报告明确提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，要求以更强的力度，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战。本文通过介绍国外财政扶贫成功经验，鉴于当前我国财政扶贫存在的问题，得出如下启示及借鉴之处：大力投入农田水利基础设施建设、大力完善税收政策设计、大力发展“政府出资，市场运作”补贴模式、大力发展农村信贷及农村小额保险，争取早日取得新一轮扶贫攻坚开发战的胜利。关键词：财政扶贫　国际经验　扶贫模式

党的十八大报告明确提出：“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”，“国家要加大对农村和中西部地区扶持力度，支持这些地区加快改革开放、增强发展能力、改善人民生活。”2011年,党中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》,对扶贫开发工作明确要求逐步提高扶贫标准，加大扶贫开发投入和工作力度，显著减少贫困人口。扶贫开发是建设有中国特色社会主义的重要工程，担负着保障全体人民共享改革发展成果的艰巨使命。因此，我们应以更强的力度，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战。就如何进一步有效地进行扶贫开发，学界和实践部门也都进行了较多的探索。但如何就新阶段的财政扶贫的研究并不是很多，尤其是对国外财政扶贫的研究更少。而国外许多国家在农村财政扶贫方面积累了一些行之有效的做法。本文通过分析国外财政扶贫的成功经验，提出新一轮财政扶贫的模式及相关政策建议。希冀为制定适合我国国情的财政扶贫体系，早日实现扶贫目标提供有益的理论探索。一、国外财政扶贫的经验1.普遍采用直接支出方式。直接支出方式是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到供应商或收款人（用款单位）账户。财政直接支出适用于工资支出、购买支出、转移支出。国外财政扶贫直接支出方式主要有进行农村基础设施建设及对农业生产进行直接收入补贴。1.1重点支持农村基础设施建设。农村基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强且短期经济效益低的公共产品或混合公共产品，完全由市场提供会导致供给不足，各国政府对农村基础设施都投入大量财政资金，通过各种形式夯实农村经济发展基础。欧盟及日本政府采取财政投资兴建或发放财政补贴方式进行农村基础设施建设，财政支持比例大多在25%-50%之间，个别国家对特定项目的支持力度甚至高达100%。通过政府财政的大力支持，欧洲及日本经济在二战后均取得了快速发展。表1：部分国家财政扶贫的财政投资领域和支出规模国家项目财政支持比例英国修建农场的道路、堤坝、供电系统及田间排水供水设施承担建设费用的2/3法国（1948年7月1日-1952年12月31日）灌溉设施投资25%小块土地合并80%电气化设施建设33%-40%农村建筑25%-50%农村道路25%排水设施15%-33%德国农村土地整治、水里建设、山区开发联邦政府提供60%，州政府提供40%爱尔兰土壤改良50%丹麦固定排灌设施建设25%安装节能设备40%日本（上世纪80年代）畜牧业生产和开荒围垦50%土地改良95%资料来源：根据相关文献整理1.2对农业生产进行直接收入补贴。直接收入补贴是政府从价格补贴转向收入补贴的主要标志，是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。最典型的生产与收入脱钩的直接补贴方式是美国的“生产灵活性合同支付”。美国在1996年农业法中提出了“生产灵活性合同支付”，即不管生产者生产状况如何，其享受的生产灵活性合同补贴都不受任何影响，生产者可不受干扰的自行制定生产决策。为获得支付，在5年内(1991-1995)任一年参加小麦、饲料粮、大米和高地棉花计划的农民都可签订1996-2002年作物的7年生产灵活性合同。补贴额取决于基期(1991-1995年)产品种类、面积、单产和法定补贴标准，与当期农民生产的产品种类、面积、单产和价格无关，农民享有充分的生产决策权。2002年《农场安全与乡村投资法》以不挂钩的直接补贴替代了生产灵活性合同补贴，进一步扩大了补贴范围。因此，生产灵活性合同支付充分发挥了直接支付方式灵活性、时效性的特点，促进了美国农业的稳定发展，为经济发展提供了广阔空间。2.灵活运用间接税式支出方式。税式支出方式就是通过利用税收减免、加速折旧、税前扣除和先征后返等方式引导市场资金源源不断投入农村基础设施建设中来，支持农村事业发展。在美国，农业投资被认为是农场主合法的“避税所”，政府对农业和农民在个人所得税、财产税、投资税上都规定了特别优惠政策，采取这种合法途径最高可获得应税收入48%的税收减免。具体来说，经营者可将部分尚未出售或已售但未收到现金的产品延至下年纳税；购买机器设备、生产用房及饲养一年以上牲畜开支可从当年收入完全扣除；出售农业固定资产所得免税60%。澳大利亚政府为鼓励农民投资，允许农民纳税人在当年或若干年内计算所得税收入时扣除特定资本性支出，如：农田灌溉、净化水质设施支出可分3年扣除，每年扣除三分之一；改造改良耕地、牧场支出可分10年扣除，每年扣除十分之一；修筑堤坝、围栏支出可在当年全部扣除。税式支出方式不仅提高了农民投入农业生产的积极性，还促进了农村基础设施的快速健康发展。3.完善农业信贷扶贫体系。资金是贫困农户提高生产能力和收入水平的关键因素，穷人对资金有需求但付不起高利息，若无偿提供资金又容易养成依赖心理。因此，农业信贷扶贫计划应为穷人提供贷款利率低于市场利率的贴息贷款，利率差额由财政资金补贴。目前，由财政对农业信贷提供支持已成为国际普遍作法。而美国的农业信贷体系和日本的“制度贷款”两种模式各有特点。3.1美国的农业信贷体系。为挽救经济危机后的农业经济，美国国会于1933年通过《农业调整法》实施了核心内容是“由农产品信贷公司给参加农产品计划的农场主提供无追索权贷款”的政府干预价格政策。农场主可按保护性价格（即贷款率）将粮食抵押给国家，获得贷款。贷款到期前，若市价高于贷款率，农场主按市价出售农产品后以获得的现金归还本息；若市价低于贷款率，农场主可放弃抵押给国家的粮食以偿还贷款。美国政府于1996年又出台了《联邦农业完善和改革法》，进一步降低了无追索权贷款率。《2002年农场安全与农村投资法案》实行了贷款差价补贴，当市价低于贷款率时，农民到市场上出售，不用将农产品抵押给国家，由信贷公司对市价低于贷款率的部分予以补贴，极大缓解了农产品积压的矛盾。3.2日本的“制度贷款”。日本通过为农民提供补助金及长期低息贷款方式对大部分农业固定资产进行投资，形成了颇具日本特色的“制度贷款”。“制度贷款”属长期低息贷款，利率较市场利率低1/3-2/3，政府利息补贴不直接支付给农户，而是当农户从有关金融机构获得低息贷款时，对金融机构贷款利率低于市场利率的差额进行补贴。“制度贷款”按政府干预方式不同分为三种（见表2）。2013年・12月・中期经营管理者学 术理 论