中国公务员制度研究的回顾与展望

中国公务员制度研究的回顾与展望

中国公务员制度研究的回顾与展望

要建立高效廉洁的政府，首先要建立现代公务员制度，拥有一支积极主动、精明干练的公务员队伍。自1993年我国公务员制度建立以来，公务员制度就成为我国社会主义政治文明的重要组成部分，它的不断完善也推进了我国政治文明的不断发展。因此，对公务员制度的研究成为政治学与行政学强烈关注的热点之一。本文对国内学术界有关我国公务员制度研究的成果进行了初步梳理和总结，以期引起理论工作者和实践工作者对这一问题的进一步研究。

一、我国公务员制度研究的三个阶段

第一阶段是从20世纪80年代中期到90年代前期。我国公务员制度的研究是在改革开放之后才开始的。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国

家领导制度的改革》的重要讲话，针对一些具体制度的弊端，明确提出“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。并强调指出：干部人事制度改革的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、转换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。同时还要求就改革干部人事制度进行

“认真调查，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”①邓小平提出改革原有人事制度之后，为适应经济体制和政治体制改革的需要，国家公务员制度研究被提上议事日程，开始了理论上的探索。在中国政治学与行政学领域展开了对公务员制度的研究。学者们的研究最初采取“拿来主义”方法，借鉴国外比较成熟的公务员制度，出版发表了大量的介绍西方国家公务员制度的著作和论文。有代表性的著作有：《文官制度》、《各国公务员制度》、《二十国人事制度》、《世界各国公务员制度》和《公务员制度的理论与实践》，等等。这批早期文献为我国公务员制度的研究打下良好的基础。

第二阶段从1993年8月《国家公务员暂行条例》的发布到2005年4月《中华人民共和国公务员法》(简称《公务员法》)颁布。1993年8月14日，国务院于发布了《国家

公务员暂行条例》(简称《条例》)，条例共有18章88条，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节，都做出了相应的规定。《条例》的颁布实施极大地调动了学者们对我国公务员制度的研究，学术界呈现出一派繁荣景象。学者们的研究可归纳为如下几个方面：一是出版了一批本科生、研究生学习以及公务员培训用的教材。这些教材以《条例》为依托，全面介绍了公务员制度的主要内容。二是公务员制度比较研究的著作出现。这些著作比较了英国、美国、法国、德国、加拿大、日本、中国的公务员制度建立、发展及改革。此外，也出现了比较科举制度与公务员制度的著作。三是发表大量的研究论文。这些论文有研究中西公务员制度的比较及对我国的借鉴；有的研究中国加入WTO与我国公务员制度的创新；有的研究我国公务员制度的某个具体环节存在的问题及解决对策；如有学者主要研究了基层公务员的绩效考核，并提出了我国基层公务员绩效考核的基本框架。还有学者分析了我国公务员的激励机制，并对完善公务员激励机制提出了有益的建议和对策。四是随着国内行政管理学科与公共管理学科的发展，涌现出一大批有关公务员制度的硕士、博士论文。

第三阶段是从2005年4月我国《公务员法》的颁布至今。在这个阶段，学者们除把第二阶段的一些研究推向深

入之外，主要是围绕《公务员法》展开研究。针对《公务员法》的创新，一批教材得到更新，一大批学术论文也涌现出来。一些论文分析我国公务员法的创新，突出了《公务员法》的法制化与科学化的管理特征。有的进行中外公务员制度比较研究。如有学者提出，借鉴日本公务员

“再就职”制度，建立我国公务员合理的再就业制度及相关配套措施，营造公务员宽松的退出环境。还有学者提出要正确认识西方公务员制度的基本特征，从中国国情出发，“洋为中用”才有助于中国现代公务员制度的建立；等等。

二、我国公务员制度研究中的主要问题

从上个世纪80年代中期开始，我国公务员制度的研究迄今已有二十多年的历史。经过短短20多年的理论研讨与实践探索，我国公务员制度建设取得了引人注目的成就。我国公务员制度的框架已建立起来，形成了一个以《公务员法》为主导，由多个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系。与此相联系，各种基本运行机制逐步确立起来。通过全面推行公务员制度，实现了由传统的干部人事制度向现代公务员制度的转变，我国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质有了明显的提高。这些成绩的

取得与广大理论工作者对公务员制度的探索是分不开的。可喜的是，相关研究成果能够克服改革开放以来，中国政治学与公共行政学研究不足的一个重要表现——“没有明显的流派分化，不同观点的争鸣也不充分”。在公务员制度三个阶段的研究中，学者们就公务员管理理念、分类管理制度、评估机制、管理方式、录用机制、公务员任期、职务晋升、管理体制等方面展开过激烈的讨论和争鸣，并构成国内学术界有关我国公务员制度研究的主要问题。

(一)公务员的管理理念：以事为本还是以人为本

以事为本是传统官僚制组织的管理理念，“它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政”，强调以工作职位为中心，把人看成是完成组织任务的工具，排除了人的心理情感等各种非理性因素，使对公务员的管理变成象对物的管理一样，可以控制和可精确计算。这样一来，公务员个人只能服从命令、照章办事、墨守成规，成为庞大的、永不停歇的官僚机器中的一个小小的齿轮。在这种漠视公务员心理情感的管理理念的束缚下，对公务员的培训开发也仅仅是单纯为了工作的需要，没有将公务员的个人兴趣与职业生涯的发展等人性化因素

考虑进去。

随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用

“以人为本”的管理思想取代“以事为本”的陈旧观念。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”。西方公务员制度从以事为中心的等级管理模式向以人为中心的民主管理模式转变，该模式重视开发和激励公务员的潜能和创造力，在促进政府目标达成的同时，也强调公务员的全面发展。我国《公务员法》也吸收了这种管理理念。《公务员法》强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。首先，公务员八项基本权利体现了对公务员合法利益的尊重和保护。其次，《公务员法》在职位分类、职务与级别晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了“以人为本”的理念。再次，公务员在执法过程中从以前的“绝对服从”到现在的

“相对服从”的规定，蕴含着制度设计理念的变化，体现了人事管理中人性化观念的回归。最后，公务员人事争议仲裁制度的建立，减少了下级对上级的依附性，体现了对公务员人格的尊重，淡化了行政机关等级观念，增强了上下级公务员之间在法律上的平等关系。