第二章传统行政模式

传统公共行政理论一、时期界定:从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的论文《行政学研究》开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。

二、背景介绍:19世纪西方行政面临三大问题：1.行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附”关系维持，由此滋长了裙带关系和官场腐败;2.公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下3.“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右，行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡，政府政策难以连续有效地进行.三、理论支撑:政治行政二分理论、官僚制理论1.政治行政二分理论政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。

该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。

布隆赤里--明确提出应当对政治与行政加以区分。

他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。

这两种活动的区别在于:“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。

伍德罗威尔逊-—“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的.行政管理的问题并不属于政治问题。

"“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。

"伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括:(1)行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。

(2)行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。

(3)行政的实质：行政与政治二分法(4)行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。

公共管理导论复习内容绪论新公共管理的基本特征是：政府应该适应经济发展需求和市场机制；政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革，更重要的是从体制或运行机制等方面对政府进行深层次的改革。

逐步合理缩小政府的规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。

要根据市场的特点，一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化过程，让民营企业更多地参与公共事务和公共服务的管理。

同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的应有责任。

第一章改革的时代问题一、传统公共行政的一些基本原理。

(1)使用官僚制。

（2）认为存在一个最佳的工作方式。

（3）政府成为公共产品的直接提供者。

（4）行政人信奉政治与行政二分法。

（5）激励个体公务员的力量是公共利益（6）公共服务需要一支中立的能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。

（7）、无需为结果承担个人责任。

问题二、传统公共行政的基本理论在哪些方面遭受挑战？1官僚制并非在所有的场合都运作良好。

2寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的。

3官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式。

4公众就要求制定更有效的责任机制，公职人员对结果负有责任。

5公务员不是纯粹全公无私的。

6公共服务领域的特殊就业条件已经减弱。

问题三论述公共部门管理的基本典范。

奥斯特罗姆的观点：1基本典范包括两种：官僚制组织与市场组织。

2它们的主要区别在于：一个是强制性的，一个是选择性的；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。

3在世界观基础一个是官僚制，一个是市场。

事实上典范不是一致性的准则体系，而是竞争性的准则体系。

传统行政模式源于韦伯.威尔逊和泰勒的理论，理论基础就是官僚制理论。

新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。

强调㈠根据成本一效益分析成本㈡运用目标管理方法实现任务㈢运用市场与市场机制㈣竞争与选择㈤通过权利，义务，责任的协调一致向工作人员下放权利㈥增加对顾客，产品和结果的关注。

行政决策学各章节复习重点内容《行政决策学》期末总复习章节重点第一章行政决策导论2、行政决策的含义、对象、特性和类型。

行政决策是决策的一种。

行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。

行政决策对象是指政府的决策行为能对之施加影响的事、物和人。

行政决策是管理决策中的一种，具有管理决策所共有的特性。

即针对性、目标性、实施性、选择性、优化性、预测性等，此外，行政决策作为政府机关决策，还具有不同于其他管理决策的特性。

1、决策主体的特定性。

2、决策内容的广泛性。

3、决策代表利益的公众性。

4、决策活动的合法性。

5、决策执行的权威性。

行政决策常见的类型有:1、依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。

2、依照决策者在管理组织中所处地位的不同，可以划分为高层决策、中层决策和基层决策。

3、依据决策目标数量的多少，可分为单目标决策和多目标决策。

4、依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策、非确定型决策和风险型决策。

5、依据决策目标要求不同，可分为最优决策和满意决策。

6、按决策的对象或范围的影响程度不同，可分为战略决策和战术决策。

7、按决策所涉及问题出现的频率以及解决问题的方法不同，可分为常规性决策和非常规性决策。

8、按决策的思维反应模式不同，可把行政决策分为理性决策和非理性决策。

3、行政决策在行政管理中的地位和作用。

答:1、行政决策是行政管理的首要环节。

2、行政决策是实现行政职能的基础。

3、行政决策是保证行政效能的重要前提。

4、行政决策正确与否直接关系到行政管理的成败和国家的兴衰。

第二章行政决策体制1、中国共产党在行政决策中枢系统中的地位及作用;中国共产党是中国的执政党，对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务，实行集中统一的领导。

其地位和作用表现如下:第一，中国共产党以其执政党的地位，对国家各项事务实行政治领导。

1第二，中国共产党的决议要通过立法程序才能成为指导整个国家生活的大政方针。

第二章传统的公共行政模式第一节传统公共行政模式第二节对传统公共行政模式的批判第一节、传统公共行政模式请思考以下问题：1、传统公共行政模式的基本原理有哪些？2、传统公共行政模式的特征是什么？3、传统公共行政模式的理论基础有哪些？1、传统公共行政模式的基本原理官僚制；最佳工作方式；通过官僚组织提供服务；奉行政治行政二分法；公务员追求公共利益；职业官僚队伍；执行命令不承担责任。

2、传统公共行政模式的理论基础威尔逊的政治行政二分法；泰勒的科学管理理论；马克斯韦伯的官僚制理论；英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》。

一、早期的行政1、早期行政的特点：人格化的，即以效忠国王或大臣等特定个体私人关系为基础；结构松散；面向特殊人群。

2、早期行政的弊端腐败：裙带关系、买官卖官等；政党分赃制。

请思考：什么是政党分赃制？政党分赃制政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。

它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。

1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。

1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职轮换制，排斥异己，给党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。

由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。

每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。

这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。

美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。

随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。

但其影响仍时有出现。

二、19世纪末20世纪初的改革：传统公共行政1、英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》:职前考试，择优录用；取消恩赐制，建立功绩制；行政中立；政策与行政分离。

2、1881年加菲尔德总统被刺事件；美国1883年的《文官法》（《彭德尔顿法》）。

古代社会的单县制行政管理模式古代社会的行政管理模式不同于现代的国家制度。

在中国古代，行政管理的基本单位是县，而不是现代的省、市、县等级体系。

在这样的行政管理模式中，每个县都是完整的行政单元，负责管理当地的政治、经济、文化和社会事务。

这种行政管理模式被称为单县制，是中华文化的重要组成部分之一。

单县制行政管理模式的起源可以追溯到先秦时期。

在战国时期，中国出现了一些城邦国家，如魏、赵、韩等，它们都采用了单县制行政管理模式。

当时的县是由官员负责管理的，他们被称为县令。

县令负责管理当地的政治、经济、社会和文化事务，是当地最高行政负责人。

此外，县还可以自行建立一些行政机构，如县衙和县学等，以便进行更加高效和规范的行政管理。

单县制行政管理模式的优点在于，它可以实现分权管理、地方自治和便于控制。

分权管理意味着行政管理权力被分散到县一级，这样可以使得政府决策更加贴近人民的实际需要，也更加容易反映不同地区的实际情况。

地方自治指的是县可以自己管理和决策，而不需要太多的干预和指示。

这使得县发挥了自主、创新和实验的作用，可以更加适应当地的文化和经济发展需要。

便于控制意味着，当政府需要对某个特定地区进行管理和调控时，单县制行政管理模式可以更加容易、快速和有针对性地实现。

但是，单县制行政管理模式也存在一些缺点。

其中最大的缺点是，单县制行政管理模式只适合于相对小型的社会和经济。

当经济和社会发展到一定规模时，单县制行政管理模式会无法满足管理需要，尤其是在现代化和全球化的背景下更加明显。

此外，单县制行政管理模式也可能会给少数民族和边远地区带来不利影响，因为他们的事务很难被照顾到和满足需要。

这就需要在具体实施中进行灵活调整和改善，避免出现不必要的问题和矛盾。

总之，单县制行政管理模式是中国古代社会行政管理的重要特点。

它具有分权管理、地方自治和便于控制等优点，不仅有利于地方政府决策和管理，也有利于人民实际需要的体现。

但是，单县制行政管理也存在缺点，需要在具体实践中进行完善和改进。

中国行政环境下的传统行政方法(一)中国行政环境下的传统行政传统行政的特点•对政府权力高度集中•行政决策难以透明化•对市场的控制力度较大•对民众参与决策的限制较大改革方案推进行政审批制度改革•简化审批流程•优化审批服务•推行“一口受理、一网通办、一次办好”促进政务公开透明•建立政务信息公开制度•加大对政府信息公开的监督力度•推行政务公开透明度评价制度强化法治化建设•加强对行政行为的监督和制约•建立行政复议和行政诉讼制度•推进公共法律服务体系建设促进市场化和社会化服务•鼓励社会资本参与公共服务领域•推广政府购买服务模式•开展政府和企业间合作，发挥企业参与市场化服务的优势改革成效•行政审批时间大幅缩短•行政审批工作效率大幅提升•政务公开透明度明显提高•政府行为更加规范化和法治化•市场化和社会化服务更加丰富和多样化总结中国行政环境下的传统行政在改革的道路上仍然存在挑战。

然而推进行政审批制度改革，促进政务公开透明，强化法治化建设，促进市场化和社会化服务等方面的措施都可以为改革带来更多的机遇。

改革必然会面临困难和挑战，但我们有坚实的基础和拓展改革的决心，相信可以实现更好的发展。

改革中还需注意的问题•改革过程中要坚持法制化、程序化原则，确保改革的合法性、公正性和透明度；•加强改革宣传，提高公众对改革的支持和参与度；•认真听取各界意见和建议，完善改革方案；•加大组织协调和资源投入，保证改革的顺利推进。

未来可能面临的挑战•部分政府部门依旧存在利益固化、权力膨胀等问题，可能会抵制改革的推进；•在部分地区，对改革的理解和认识还需要进一步加强；•改革会对原有的工作模式产生冲击，需要加大对相关人员的培训和转岗安置工作。

结语中国行政环境下的传统行政改革是一个复杂的系统工程，需要综合施策，协调推进。

我们相信，只要坚持改革的决心，按照科学发展观的要求，扎实推进改革措施，就一定能够成功跨越改革的关口，实现中国行政体制的现代化和全面发展。

公共管理导论（第三版）欧文.E.休斯著张成福等译第一章变革的时代1.传统公共行政基石的基本原理①官僚制②最佳的工作方式③通过官僚制组织提供服务④政治与行政二分法⑤公共利益⑥职业官僚队伍⑦行政性2.传统行政模式的基础是官僚制，新公共管理的基础是市场新公共管理的基础是市场，表现在：①据成本-收益分析来确定结果②运用目标管理方法实现任务③运用市场与市场机制④竞争与选择⑤通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。

3.变革的紧迫问题①对公共部门的抨击（表现在规模、范围和方法三个方面）②经济理论的变革：公共选择理论（以完全理性为基础）；委托（股东or全体选民）-代理（管理者）理论；交易成本理论③技术变革④私营部门的变革第二章传统的公共行政模式1.早期的行政系统：“人格化的”，以效忠于国家or大臣or非营利组织or国王为基础2.传统的行政模式深受美国的伍德罗.威尔逊和欧洲的马克斯.韦伯的影响。

认为行政是工具性、技术性的，应远离政治领域。

例如19世纪美国的文官制度。

3.韦伯的官僚制理论⑴理论的基础：三种类型的权威：魅力型权威；传统型权威；理论-法律型权威(效率最高)⑵与早期模式最大的差别：①运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。

②组织及其规则比组织中的任何个体都为重要。

4.威尔逊与政治控制政治（制定政策）、行政（执行政策）二分法体现在三个方面⑴责任与义务的明确关系⑵策问题与行政问题完全分离⑶行政是匿名的、中立的、无党派的5.泰勒与管理⑴科学管理的三个方面①决定工作标准的时间和动作研究②刺激性工资制度③改变职能组织④人际关系公共管理的黄金时代6.传统模式存在的问题⑴政治控制的问题⑵“最佳工作方式”的问题⑶官僚制的问题：与民主冲突（正式的官僚制不再被认为是一种特别有效的组织形式）⑷公共选择的批评第三章新公共管理新公共管理更关注结果的实现和管理者个人的责任1.一般管理的职能⑴战略职能（首要职能）①确定组织的目标和重点②设计操作计划以实现既定目标③人员组织和调配⑵管理内部构成要素①人事指挥和人事管理制度（构成了组织实现其目标的行动能力和对具体管理方向进行反应的能力）②控制绩效（通过各种信息管理系统）⑶管理的外部要素①处理和组织的“外部单位”（服从相同的权利机关）②处理与其他独立组织的关系③处理与新闻媒体和公众的关系2.管理方法的产生起点：富尔顿报告3.新公共管理改革不只是对公共部门的改革，代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变4.管理主义方案⑴一种战略方法政府已经把长期计划和战略管理确定为其长期施政的目标。

第二章行政组织理论重点:韦伯的官僚制；西蒙的有限理性决策理论;布坎南的公共选择理论。

随着阶级和国家的出现，对国家和各种社会事务进行管理的组织就产生了，对组织问题的探索和研究也就从此开始而且从没中断过。

在漫长的历史发展过程中，无论是东方国家还是西方国家，人们对组织问题都进行了大量的、深入的研究，总结出了许多关于组织建设和发展的经验，当然也有教训。

然而，由于时代的局限性，这些探索只能停留在经验或者想象的层面，表现为一种零散的、不成系统和体系的思想或观点。

而且大多包含在思想家或政治家的治国方略中。

使组织问题的研究真正形成一门科学、系统和完整的理论，现在人们普遍公认为是在19世纪末、20世纪初的西方国家。

因此，本章主要根据西方国家组织理论产生和发展的时间顺序，参考传统的管理的分段划分方式，在对各学派及其力，理论内容概括的基础上，将公共组织理论的发展划分为四个阶段，即，传统科学管理时期的公共组织理论、行为科学时期的公共组织理论、系统权变时期的公共组织理论、公共组织理论的现代发展。

对每一个时期的理论着重选择几种价值较高、影响较大、权威性强、代表性比较突出的进行讲解。

第一节科学管理时期的行政组织理论产生时期：１９世纪末－２０世纪３０年代代表理论：美．泰罗：科学管理理论法．法约尔：组织管理理论德．韦伯：官僚制组织理论泰罗是以新教徒的执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组织理论。

产生背景：①经济发展：提出了提高劳动生产率的要求②实利主义经济学：经济人③新教伦理：自制．勤奋和节约是美德，倡导人们通过个人努力和奋斗实现理想④传统管理：（棍棒．高压）体制缺陷太多“血汗工厂”向开明政策转化一、泰罗的科学管理组织理论（一）泰罗的生平（1856~1915）出生于美国富有的律师家庭，少年时代过度勤奋的学习使他患上严重的眼疾，不得不辍学，进工厂当工人。

《公共管理导论》欧文.休斯第一章：改革的时代1.1导言1、传统的公共行政学原理：1）政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者3）政治与行政能够相分离4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚2、新公共管理具有以下一些主要观点1）注重管理而不是政策2）注重绩效评估和效率3）将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构4）利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争5）削减成本6）具有一种特别重视产出目f小、限期合同、金钱刺激和A主管理的管理风格3、企业型政府的十条原则（奥斯本、盖博勒）1）大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争2）他们授权各公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中3）关注结果而不是投入4）以目标而不是规则和规定为导向5）把服务对象界定为顾客并赋予苒选择权6）致力于赚钱而不仅仅是花钱7）实行分析，引入参与管理8）采用市场机制而不是官僚机制9）不仅重视提供公共服务，而且极力所有部门，为解决其社区文体付诸行动4、新公共管理管理主义企业型政府1.2行政与管理4-行政：服从指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定‘管理：1）取得某些结果（有效率的）2）取得这些结果的管理者的个人贵任1.3公共部门的研宄公共管理：注重战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标1.4变革的紧迫问题1、对公共部门的抨击：规模、范围和方法2、经济理论的变革1）公共选择理论：将微观经济学运川于政治与社会领域的经济思想的一个分支。

主要假设是以完全理性为基础，断定‚最好的‛结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少，允许竞争和选择。

公共选择理论试着从研宂官僚和政客的角度上探索政府带來的影响，并且假设这些人都是根据于自己的私利采収行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益(如他们的个人福利)。