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公民参与决策的法治化之必要性与意义 宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。
张文显教授指出：“人民有无参与的通道程序是检验一个国家民主与否的硬指标。
同理，法律是否经由民主程序制定，则是检验一个国家是否实行法治的硬指标”我国社会逐步形成了利益多元化的社会格局。
利益分配的不公正是社会不稳定的基础性原因。
亚里斯多德在论述古希腊政治变迁时曾说：“在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因”。
人们开始超出经济共同体的范围，以利益集团的方式介入行政过程。
党和政府顺应这一趋势，通过制度建设引导公民参与行政决策。
为了使公民参与更好地发挥正面效应，促进社会的稳定和经济的发展，就必须将公民参与纳入法治化的轨道，使公民参与在法定程序规则下进行。
法治化的政治参与制度，可以经常地、规则化地为各不同利益阶层提供利益表达的场所和渠道，并通过利益表达使政府注意到他们的利益要求，实现其利益。
在利益多元化的时代，多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公民之间的良性互动，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐。
作为国家和社会的主人，公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案。
而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益，保证相关利益群体的利益表达，保障相关群体的利益得到相应实现。
公民参与法治化必然成为我们依法治国现实努力的一个着力点。
有些地方在行政决策中仍然是“长官意志”左右决策，谁权大、谁说了算。
一些政府部门的行政决策论证常常带有某种指向性，表面上看似公允，实际上隐含着“部门利益优先”的原则，倾向于强化各自的利益。
将法治化作为行政管理体制改革的基本路径，是一个正在探索的理论创新点。
公众参与与公共决策的效果分析公众参与与公共决策是现代社会民主治理的核心要素之一。
公共决策通常涉及政府在经济、环境、社会等领域所采取的政策和措施，而公众参与则是指政府在决策过程中主动与公众进行沟通、征求意见以及接受公众对政策的监督。
那么，公众参与对公共决策产生了怎样的效果呢？一、提升政策的合法性和可行性公众参与可以提升政策的合法性和可行性。
公众参与的过程中，政府需要主动与公众进行沟通和交流，充分听取公众的意见和建议。
这种开放性和包容性的决策方式，增强了公众对政府的信任感，并使政策更具合法性。
同时，公众参与使政府更加了解社会需求和问题，将公众的智慧与专业知识融入到政策制定过程中，从而增强了政策的可行性和有效性。
二、避免政策的失误和决策的短视性公众参与可以避免政策的失误和决策的短视性。
政府在决策过程中难免受到各种因素的制约，如政治压力、利益集团的影响等。
而公众参与能够起到监督的作用，降低政府的风险，减少政策的失误。
公众的参与能够帮助政府更全面地认识问题，从多方面、多层面的视角进行思考，避免决策过程中的短视偏差，使决策更加科学、切实可行。
三、促进社会的和谐稳定发展公众参与可以促进社会的和谐稳定发展。
在公众参与的过程中，公众的利益得到了保障，减少了政策的偏颇性和不公正性，有助于平衡各方利益关系。
公众参与不仅仅是政府与公众之间的沟通，更是一个使社会力量组织和社会资源调配得以合理布局的过程，通过民众的参与，建立起政府、企业、公众之间的良好合作关系，推动社会的和谐稳定发展。
四、增强公众的社会责任感和国家意识公众参与可以增强公众的社会责任感和国家意识。
公众参与意味着公民要为自己所在的社会、国家负责。
政府通过与公众的沟通和协商，使公众从被动的接受者转变为积极参与者。
公众通过参与决策过程，了解问题的来龙去脉，认识到自己对社会的影响力，并愿意承担起社会责任。
这种转变不仅有助于民主意识的萌芽，也有助于培养公民的国家意识和社会担当。
浅议我国公共政策制定过程中的公众参与摘要:从理论要求和现实需要两个层面探讨公众参与公共政策制定的必要性和重要性。
认为,公众参与公共政策有利于提高公共政策的科学性，有利于保障公民权益，有利于培育公众参与能力。
在现代社会中，随着我国改革开放，经济体制转型，市场经济发展，公民的利益意识得到了激发，越来越多的公民要求参与到公共政策制定。
我国政府也顺应时势，正在逐步推进公众参与，并取得了一定的成就。
但应当承认，我国当前还存在政府信息透明度低、公众参与机制短缺、参与成本高、公众制度化参与意识薄弱等问题,制约了公众参与公共决策的进一步发展。
提出必须从转变传统决策观念、培养公众参与能力、建立有效机制等方面,促进公众参与公共决策, 推进我国的民主进程和和谐社会建设。
关键词:公众参与公共政策政府和谐社会公众参与,是指政府及其机构之外的个人或社会组织,通过一系列正式或非正式的途径,直接参与政府公共决策的制定和执行过程,从而影响公共决策,维护公共利益的行为。
公众参与是现代民主政治的重要方式,对于提高行政决策的科学性,推进我国的民主进程和构建和谐社会有着重要意义。
一、公众参与公共政策制定的现实必要性（一）公众参与公共政策有利于提高公共政策制定的科学性、合法性政府制定公共政策需要收集足够的信息，才能制定出较科学的公共政策。
现实中政府往往倾向于不考虑公民的意见而制定政策，从而使得政策缺乏科学性。
而公众参与制定公共政策，可以表达自己的利益需求，给政府带来多方信息，有利于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的切身利益和实际愿望，使得政府能在充分信息的条件下，制定出科学的、符合公共利益的公共政策，以减少决策过程中的盲目性，提高政策的合法性。
（二）公众参与公共政策有利于保障公民权益，监督决策权的滥用公众参与使政策的制定主体以及被执行主体都有充分表达自己意见的机会，以确保在听取各方面意见的前提下，制定符合程序的公共政策，从而避免作为分配资源的公共政策带有暗箱操作的性质。
重大行政决策之公众参与制度对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。
2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。
2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。
尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。
同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。
公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。
然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。
公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。
首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。
尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。
其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主三个方面,其中体现了民主国原则、公共利益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。
再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。
对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。
重大行政决策公众参与工作制度重大行政决策公众参与工作制度是为了加强民主政治建设和坚持依法行政，提高政府工作透明度，保障公民、法人或其他组织的知情权、表达权、监督权而制定的制度。
本制度依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）、《优化营商环境条例》（国务院令第722号）和上级有关文件精神，结合工作实际而制定。
所指的重大行政决策，是指在管理社会事务和促进地方经济社会发展过程中，作出的具体行政行为涉及社会公众或组织的重大切身利益或者对社会有重大影响的事项在正式决定之前，充分听取社会公众意见和建议后再作出决定的制度。
重大行政决策公众参与工作制度应当坚持依法依规、客观公正、民主讨论、科学决策的原则。
公众参与的范围和方式应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素，合理确定征求意见的公民、法人或者其他组织以及公众代表或利益相关方代表。
重大行政决策公众参与的范围包括：涉及全县的发展战略、发展计划、工作目标及完成情况；涉及全局性的重要事项或重大决策；涉及法规、规章、规范性文件及其他政策措施的出台；涉及公众切身利益或公众普遍关心的重大事项决策；涉及重大突发事件和重要行政执法行为的处理和执行情况；以及其他应当实行公众参与工作制度的事项。
重大行政决策公众参与的方式包括：座谈讨论、咨询协商、民意调查、向社会公开征求意见稿、听证等。
对于涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项，应当采取听证或向社会发布征求意见稿的方式公开征求公众意见建议。
其中，对法律、法规、规章规定应当听证以及公众对决策方案有重大分歧、社会关注度较高的决策事项，应当举行听证会。
公众参与重大行政决策活动情况，应当作为县（区）政府重大行政决策的重要依据之一。
在决策过程中，应当全面、客观地听取各方面意见，对公众提出的修改意见包括反对意见，应从合法性、合理性、可行性等方面进行分析研究，吸收其合法合理建议意见。
因素进行充分的分析和权衡，为了制定政策而制定政策，造成政策执行中效率较低甚至无法实施的状况。
因此，一项政策的制定和贯彻不应该是孤立存在的，应追求理性、可持续以及配合整体目标的实现。
!"政策执行不力。
不同的单位和人员可能依据自己的价值或者利益解释、理解、执行公共政策，不同的理解方式常造成对政策的歪曲，甚至使政策变成“纸上谈兵”或“上有政策下有对策”。
公共政策的制定本身是一个系统工程，中国政府的行政改革不仅涉及到管理的内容和形态，而且是整个社会层面的政府职能定位、角色定位以及政府与公民和社会关系的变革。
这对于建立好社会主义市场经济，完善体制以及推进社会的全面发展有重大意义。
公共政策的制定和实施正是这一过程的深刻体现。
（三）职能转变中，公共政策制定执行的对策分析#"加强社会中介组织和非营利性组织的作用。
由于政府不是某一行业的专家，在政策的制定中，要广开言路，请社会组织的专家学者对政策的可行性进行分析和评估，集中力量于大型的和亟待开发的项目、工程。
通过对若干决策方案的评估，得出某一时期的工作重点以及对于某一项目最有效率的实施方案。
$"提高政府决策效率。
我们一贯采用的集中式处理方法，既不利于下属充分发挥其积极性和主动性，又有时滞性的缺陷。
所以，政府在制定公共政策时要适当授权授责，给予下级政府制定适当级别政策的权力。
同时，利用现代化的信息技术，加强系统之间的沟通，使上下级部门纵向沟通顺畅；加强各行业、各领域、各地区行政部门的横向沟通，使政策制定有统一的标准和尺度，不会相互冲抵。
!"加强对公众的回应性。
随着政府职能的转变，政府已经从资源的垄断者，变成了公共资源分配的协调者、公众服务的提供者。
这就要求政府对公众的要求有更好的回应性。
公众应首先拥有政策的知晓权。
%"对政策本身的要求。
政府的行政环境如此复杂多变，在政策本身具有稳定性的同时，也允许适当灵活地加以调整。
治理中的公众参与如何实现在当今社会，治理已经不再仅仅是政府的专属职责，公众参与成为了提升治理效果、实现社会公平正义的重要力量。
然而，要真正实现有效的公众参与并非易事，需要在多个方面进行努力和改进。
公众参与治理的重要性不言而喻。
首先，它能够增强治理决策的科学性和合理性。
政府在制定政策和规划时，往往由于信息不全面、视角单一等原因，可能出现偏差或失误。
而公众来自不同的领域和背景，能够提供多样化的信息和观点，有助于弥补政府的不足，使决策更加符合实际情况和公众需求。
其次，公众参与有助于提高政策的执行效率。
当公众参与到政策制定过程中，他们对政策的理解和认同度会更高，在政策执行时也会更加积极主动地配合，减少抵触情绪和阻力。
再者，公众参与能够增强政府的公信力和透明度。
让公众了解并参与治理过程，能够减少权力寻租和腐败的空间，使政府的运作更加公开、公正、公平，赢得民众的信任和支持。
那么，如何实现治理中的公众参与呢？一是要完善相关法律法规，为公众参与提供制度保障。
明确公众参与的权利、途径和程序，确保公众能够依法、有序地参与治理。
例如，在环境治理领域，应当明确规定公众在项目规划、环境评估等环节的参与方式和权利。
二是加强信息公开和透明度。
政府应当及时、准确地向公众发布治理相关的信息，包括政策目标、规划方案、执行进展等。
通过政府网站、新闻发布会、社交媒体等多种渠道，让公众能够方便地获取信息，为参与治理提供基础。
三是搭建多样化的参与平台。
除了传统的听证会、座谈会等形式，还应充分利用互联网技术，开展在线调查、网络论坛、电子投票等活动，拓宽公众参与的渠道，降低参与成本，提高参与效率。
四是加强对公众的教育和培训。
提高公众的参与意识和能力，让他们了解自己的权利和义务，掌握参与治理的方法和技巧。
例如，可以通过社区教育、学校课程、公益讲座等方式，普及治理知识，培养公众的参与精神。
五是建立有效的反馈机制。
政府应当认真对待公众的意见和建议，及时给予回应和反馈。
行政决策公众参与的宪政价值及其实现
摘要：公众参与的宪法基础，是公众参与得以存在的正当性基础，从民主理论出发，强化公众在行政决策中的参与机制，对推进国家民主政治，全面贯彻实施宪法具有有利于落实宪法规定的民主政治、有利于平衡与整合社会公众的不同利益、有利于公民教育和法治意识的提升和实现具体决策的科学化的重要价值。
公众参与行政决策实施需要制度上的配合，专门的公众参与行政决策法律在内容框架上，应当主要解决参与主体、参与方式、参与效力等问题。
关键词：公众参与；行政决策；宪政价值；实现
中图分类号：d90 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）19-0153-02
公众参与的宪法基础构成公众参与的正当性基础。
我国《宪法》第2条第1款和第3款分别规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。
有鉴于民主过程的本质就是参与决策[1]，民主的正当性支撑着行政参与的正当性，因之，公众参与的重要性和基础性彰显出民主的本质在于协商而非投票[2]。
只有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中，才能真正体现出作为个体的人民的民主权利。
从民主的相关理论出发，强化公众参与行政决策的主体地位，对推进国家民主政治，全面贯彻实施宪法具有重要价值：
第一，有利于落实宪法规定的民主政治。
政府行使行政权，是人
民与主权的媒介，其目的在沟通及执行人民的意志。
政府决策要响应人民的需求，获得人民的支持是决策成败之关键。
因此，行政决策既要符合多数人的期望，也要保障少数人和弱势群体权益。
在行政决策议题的设定、计划方案的规划拟订、及政策执行时，能广纳社会大众意见，实现民主决策，体现民主政治要求，是行政决策的重要基础。
公众参与行政决策指社会公众以个人或集体，或以代表方式，以不同的方式和形式，以制度化的途径介入行政机关的重大行政决策的形成过程。
公众（publics）是指对某项社会议题持有类似意见，而集结起来采取行动的一群没有完整组织结构利害关系人。
换言之，散布在社会各个角落彼此间不相认识的一群人，对于涉及公共利益的问题，经由互动或大众传媒报导交换彼此间的看法，并形成社会舆论压力或组成共同的组织，以行动支持或阻挠某项行政决策议题。
可以使公众经由讨论，共同参与社会重要决策，有助于透过参与决策的过程中去实现一种直接民主，在讨论、参与以及决策的过程中，落实民主，促发社会民主制度的成熟。
第二，有利于平衡与整合社会公众的不同利益。
通过决策过程的公众参与，可以确保所做出的行政决策获得民众支持，以尽可能确保决策的正当性。
通过决策的公众参与，不同意见之间通过相互地不断说服，理性讨论，使决定获得大多数人的同意。
整个公众参与行政决策的过程，就是使民意由被动塑造转为主动形成的过程。
在行政决策过程中，通过充分地讨论与沟通交流，行政决策公众参与成为不同意见汇聚的途径，公众参与过程将各种意见整合到决定程
序当中，以建立最广泛的共识，使决策实现最佳利益平衡。
第三，有利于公民教育和法治意识的提升。
民主社会中的公众本身就具有实践民主的权利与义务，但是权利与义务的实现既要有方法，也要有能力。
公众参与既是实现民主的有效方法，更是公众得到教育，公民精神得到提升的有效途径。
行政决策是执行法律、法规的法律文件，在决策草案拟订之初，由社会大众共同参与，公开征询民众意见，引发社会公众对行政行为的注意和关心，透过公众参与的实践，锻炼公民性，得到法治教育与意识熏陶，提高大众理性水平，为社会稳定的增长累积具有良好素质和公共意识的公民资本。
通过积极、反复地公众参与行政决策，社会大众的法治意识能够不断提升，有利于形成全民守法的文化心理基础。
第四，有利于实现具体决策的科学化。
行政机关行政决策行为的影响，对公众而言无所不在，在日常生活中总是受到政府机关各项规范所拘束，包括权利、义务的各方面规定。
当权利受到侵害时，除行政机关违法或不当可以按照《行政诉讼法》和《行政复议法》规定提出法律救济外，公众的声音大多只有透过媒体舆论，或通过信访投诉等，才能引起行政机关的重视，如果发现决策不当，做出纠正，需付出的社会成本难以计量；同时，决策不当所造成的损失，也难以弥补。
通过行政决策的公众参与机制，对行政决策行为予以规范，确保决策过程公开透明和公平参与，尊重社会公众和当事人的意见，强化社会监督，促进行政决策的透明化、民主化，约束行政权、防止行政权的滥用，进而获得实质权益公正且合理的保障。
也就是说，通过行政决策前公平、公正的程序规范，强化实体的公正性，最终方能落实《宪法》第33条所规定的“国家尊重和保障人权”的要求。
公众参与行政决策具有重要的宪法价值，但其实施需要制度配合。
我国现行立法关于公众参与行政决策的规定均较为原则，国家层面上至今尚无关于公众参与的程序立法，特别是关于公众参与的有序化、有效化、理性化、公开化和公平化等机制，问题仍比较突出，公众参与行政决策仍然具有很大的随意性，这在一定程度上制约了公众参与的有效性，使参与容易流于形式，无谓地耗费参与人的参与成本和行政机关的行政成本，降低公众对行政机关的信任。
因之，本文建议在法律制度路径上，应制定通过国家层面专门的公民参与行政决策法律制度。
一方面转变地方行政程序规章以行政为中心，对公众参与保障不足的传统路径；另一方面则改善个别行政管理领域立法中制度设计的不均衡，特别是解决重大行政决策或争议性极大的决策，通过公众参与过程的规范，促进行政机关与公众的交流沟通，实现较好的决策结果。
公众参与行政决策制度应当是以“公众”为中心的参与行政决策程序，并且强调参与活动的互动过程重于结果；因此，专门的公众参与行政决策法律在内容框架上，应当主要解决参与的主体、方式与效力等问题。
第一，完善参与主体制度。
明确参与主体主要包括公民、企事业法人以及以社区基层自治组织、业主委员会等社区组织和行会、协会等非营利社会团体为主的社会组织。
特别是通过明确界定社会组
织的公众参与主体地位，发挥社会组织在公众参与中的汇集民意、沟通、协调和枢纽作用。
社会组织由于其具有一定程度的共同意愿，且有较一般组织更强的积极治理公共事务的意识与能力，其参与行政决策的行动可以对行政机关产生较强的约束效果。
我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》规定了社会组织的成立条件，但是法律规定的监督目的大于辅导与鼓励，并且其设立及其活动都受到政府相当多的控制，目前其难有很高的自主性。
因此，在国家加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展的背景下，促进非营利组织扮演“社会正义”的角色，有必要在公众参与制度中，以鼓励和支持的角度来促成非营利组织的发展，通过公平竞争，成为更多公共服务的提供者，以创造更多的更有效的公众参与，促进行政决策有效吸收和反馈公众意见。
第二，完善参与方式规定。
对现行法律和规章中规定的公开征求意见、座谈会、听证会、调查问卷等方式进行完善，设定基本规则程序，明确行政机关何时运用何种程序，严格规范行政机关的自由裁量权。
同时，建立决策公众咨询委员会制度，当政府遇有重大政策的规划或决策时，应主动召集相关利害关系人、学者专家等共同组成“公众咨询委员会”，一方面提供各种咨询意见作为决策之参考，另一方面则对政策的决定、执行过程加以监督，积极地为公共利益把关。
例如，2012年，广州为推进“同德围”交通整治，有市政府组织成立市民决策监督委员会，对整治方案不断优化，获得了
社会认可。
第三，明确公众参与的效力。
健全完善决策草案说明和公众参与行政决策意见处理情况说明制度，保障公众参与行政决策效果的实现。
对决策情况的熟悉和了解是公众参与的基础和前提，与其对应的是公民对政府决策的知情权。
如果公众不了解决策目标、效率要求、事实和法律依据、决策过程等情况，参与很可能流于形式。
需要强调的是，在决策日趋专业化的情形下，仅仅决策文本公示是远远不够的，还必须同时公开决策背景、决策意图等重要信息，并诠释决策所涉及的一些典型案例、生疏术语等，如此，公众才能真正理解决策并有效参与。
决策说明制度是将公共决策程序及理由等公开，将政府行为暴露给公众，使一些公众关心又需要公众理解、支持和配合的政府重大决策，在公众的监督之下落实到政府管理之中。
我国政府过去政策偏离、被动纠错现象普遍存在的原因之一，就在于政府决策缺少透明机制。
公开透明是经济全球化对政府的必然要求，也是许多国际公约和世贸组织规则所要求的内容[3]。
为规范政策制定行为，必须完善政策决策说明制度。
同时，必须完善公众意见处理情况的说明制度。
公众参与行政决策的信息是否认真被行政机关对待，对行政决策是否产生作用是公众参与的核心。
在正当的公众参与程序中，行政机关必须认真对待公众在参与中的沟通交流情况和成果，对于公众参与协商对话的理由、意见、建议，应当在合理期限内进行处理，并详细说明理由，使公众参与的民主决策成果得以体现。
参考文献：
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（责任编辑：石银）。
