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What does ＂Incorporation of National Universities ＂ Bring to National Universities in Japan 作者： 胡建华[1]
作者机构： [1]南京师范大学教育科学学院,江苏南京210097
出版物刊名： 高等教育研究
页码： 93-98页
年卷期： 2012年 第8期
主题词： 日本高等教育改革;国立大学法人化
摘要：在20世纪90年代初以来的日本第三次高等教育改革中，“国立大学法人化”也许是最为值得关注的。
“法人化的实施，使日本国立大学迎来了其130余年历史发展上最大的变革期。
”2004年开始的“国立大学法人化”改革所建立的国立大学法人制度已经8年，根据六年一个计划周期的制度设计，各国立大学法人已经开始了第二个六年计划周期。
法人化给日本国
立大学带来了国立大学与政府之间关系的改变、国立大学内部管理体制的变化、国立大学经费
来源的多样化三个方面的影响。
第３期２０１８年３月现代教育科学ＭｏｄｅｒｎＥｄｕｃａｔｉｏｎＳｃｉｅｎｃｅＮｏ ３Ｍａｒ ２０１８[收稿日期]２０１７－１２－３０[作者简介]齐小鹍(１９９３－)ꎬ男ꎬ河北唐山人ꎬ大连理工大学高等教育研究院硕士生ꎻ研究方向:比较教育㊁高等教育政策ꎮ郝香贺日本国立大学法人化改革:成效㊁问题及启示齐小鹍ꎬ郝香贺(大连理工大学ꎬ辽宁大连１１６０２４)㊀㊀[摘㊀要]日本国立大学法人化改革是赋予日本大学办学自主权的一项重大改革ꎬ是国家行政体制改革的重要环节ꎮ实施法人化改革以来ꎬ日本国立大学法人在经费筹措㊁管理体制㊁评价制度等方面取得了显著的变化ꎬ同时也存在着教师问题日益凸显㊁监督体制不完善等问题ꎮ目前我国高校正处于 去行政化 的探索阶段ꎬ日本国立大学法人化改革的成效与不足可以为我国高校提供相关的经验ꎬ推动我国高校 管办评分离 政策的实施ꎮ㊀㊀[关键词]国立大学ꎻ法人化改革ꎻ成效ꎻ问题ꎻ启示㊀㊀[中图分类号]Ｇ６４９㊀[文献标识码]Ａ㊀[文章编号]１００５－５８４３(２０１８)０３－０１５０－０７㊀㊀[ＤＯＩ]１０ １３９８０/ｊ ｃｎｋｉ ｘｄｊｙｋｘ ２０１８ ０３ ０２８㊀㊀一㊁日本国立大学法人化改革的背景及历程(一)法人化改革的背景经济方面ꎬ２０世纪９０年代日本经济逐渐衰退ꎬ泡沫经济崩溃ꎬ政府不得不削减高等教育经费ꎬ减少对高等教育的财政投入ꎬ而经济的落后也导致日本逐渐落后于世界全球化的潮流ꎮ此外ꎬ法人化改革前ꎬ日本教师属于国家公务员编制ꎬ也就意味着所有教师的工资都需要由文部科学省支付ꎬ这一状况更加导致财政资源的紧张[１]ꎮ政策方面ꎬ日本战后一直采用的凯恩斯主义扩大公共投资的政策也失去了以往的效力ꎮ受西方国家行政体制改革的影响ꎬ从１９８３年开始ꎬ日本政府逐渐信奉新自由主义ꎬ主张减少公共支出和财政赤字ꎬ开始放宽对大学的限制ꎬ加快了大学改革的步伐ꎮ人口方面ꎬ２０世纪８０年代以来ꎬ日本的人口结构发生重大变化ꎬ１８岁人口和劳动人口逐渐减少ꎬ老龄化速度加快ꎮ通过文部科学省的学校基本调查数据显示(表１)ꎬ自平成元年(１９８９年)以来ꎬ１８岁人口的数量呈现逐年下降趋势ꎮ人口的急剧变化冲击了日本的高等教育体系ꎬ一部分大学在适龄人口下降时期无法招收充足的学生ꎬ而政府依旧按照学生数量进行拨款ꎬ导致部分高校教育研究和财政事务等难以运营ꎮ此外ꎬ虽然日本高等教育毛入学率已经达到大众化水平ꎬ但是人才培养的责任几乎是由数量不到９０所的国立大学所承担ꎮ而近年来世界一流大学排名中ꎬ日本大学的排名不尽人意ꎬ日本政府逐渐认识到国立大学改革的重要性ꎮ表１㊀日本１８岁人口数量预测(万人)[２]年份１９８９１９９８２００８２０１４２０１８２０２８数量１９３１６２１２４１１９１２０１０３㊀㊀㊀㊀资料来源:文部科学省学校基本调查等(二)法人化改革的历程面对国内种种现状ꎬ１９９７年４月日本内阁会议决定在尊重大学自主性的同时ꎬ将国立大学的独立行政法人化问题作为大学改革的一个环节进行研究ꎬ并在２００３年之前得出结论ꎮ１９９９年７月通过的«独立行政法人通则法»ꎬ用以保障行政法人制度ꎬ为国立大学法人化改革奠定了基础ꎮ２０００年７月召开调查研究会议ꎬ２００２年３月调查研究会议总结了关于国立大学法人的最终报告ꎮ２００２年１１月日本内阁会议决定为了在竞争环境中培育出世界一流大学ꎬ通过国立大学法人化改革等措施进行大学结构改革ꎮ随后ꎬ２００３年２月在国会上提出«国立大学法人法»等６个关系法案ꎬ并于２００４年４月实行国立大学法人改革[３]ꎮ国立大学法人化的实质是将日本的国立大学从原国家行政组织中剥离ꎬ并赋予大学独立的法人资格ꎬ以提高国立大学的办学自主性ꎮ国立大学改革对象包括８６所国立大学以及４所大学共同利用机构ꎮ国立大学法人化改革每六年为一个周期ꎬ文部科学省委托国立大学法人评价委员会对各个独立法人的中期目标等进行评价ꎬ形成评估结果并向社会公布ꎮ至今为止ꎬ日本已经完成两个中期的法人化改革ꎬ目前处于第三个中期目标实施期间[４]ꎮ㊀㊀二、日本国立大学法人化改革的成效(一)经费筹措渠道更加多元化国立大学法人化改革前ꎬ学校经费主要由政府提供ꎬ国立大学只需遵循相关法律就可以获得学校运营的费用[５]ꎮ由于政府对经费的高度控制ꎬ导致国立大学经费来源渠道窄小ꎬ高校间缺乏经费竞争机制ꎬ而对于国家来说ꎬ一定程度上造成了资源的浪费ꎬ缺乏对资源的有效控制ꎮ法人化改革后ꎬ日本国立大学的主要经费来源包括政府的运营费交付金㊁学费收入㊁附属医院收入㊁受托研究收入和其他竞争性收入ꎮ运营费交付金包括基本运营费交付金㊁特定运营费交付金和附属运营费交付金ꎮ文部科学省拨付给国立大学的预算经费以每年１％的速度削减ꎬ鼓励国立大学拓宽经费来源渠道ꎬ同时政府采取奖励机制ꎬ要求国立大学制定中期目标和中期计划ꎬ政府根据各国立大学的完成情况来分配下一次中期计划期间经费的数量ꎮ在这种机制的影响下ꎬ改变了以往文部科学省根据大学教职工人数和学生数量以及上一年预算金额来进行经费分配的方法ꎬ提高了资源的合理配置ꎬ避免经费的浪费ꎬ经费竞争机制的实行也激发各国立大学的积极性ꎬ主动通过竞争来获得相应的研究经费[６]ꎮ表２㊀国立大学法人竞争资金及外部资金收益增减额(单位:亿元)[７]大学数量２００４年外部资金等收益２００９年外部资金等收益增减额平均每个大学的增减额大规模综合大学７９５３１９７２１０１９１４５ ６师范类大学１１１７３７２０１ ８拥有医学部的中规模大学２５３８４７０６３２２１２ ９没有医学部的中规模大学９６４１３２６８７ ６㊀㊀通过表２可以发现ꎬ第一个中期目标实施期间ꎬ各国立大学的竞争资金和外部资金的收益额均有所增加ꎬ增加的幅度取决于法人的属性和性质ꎬ大规模综合大学的增加额度仍占明显优势ꎮ同时我们也可以发现ꎬ国立大学法人的运营经费不只限于文部科学省的拨款ꎬ在政府拨款额度逐年下降的情况下ꎬ扩大了外部经费资金的筹措渠道ꎮ(二)管理运营机制更加完善法人化改革前ꎬ文部科学省作为国立大学的办学主体ꎬ负责国立大学领导人员的任命ꎬ对学校开设的专业以及各部门的设置都进行管辖ꎬ国立大学运行机制俨然为一种 计划体制 ꎬ政府高度集权ꎬ操控着国立大学的发展ꎮ法人化改革后ꎬ建立了一套新的管理体制和运营体制(见图１)ꎬ从外部管理结构来讲ꎬ教职员工不再是国家公务员ꎬ国立大学各独立法人自行规定教师工资等事宜ꎬ国立大学独立法人成为真正的办学主体ꎮ作为国立大学独立法人代表的校长ꎬ由各国立大学进行选拔ꎬ交由文部科学省任命即可ꎮ国立大学法人评价委员会进行的评价是一种事后监管ꎬ政府对国立大学的控制放宽ꎬ预算㊁校内组织的设立等由国立大学自身根据实际需要来确定ꎬ而文部科学省对各个国立大学的拨款额度由中期计划的评估结果决定ꎮ从内部管理体制来讲ꎬ形成了经营协议会㊁理事会㊁教育研究评议会３大组织机构ꎮ经营协议会主要是经营面的审议ꎬ负责主持有关大学经营方面的合作ꎻ理事会是决策机构ꎬ负责大学重要决策的决定和重大事项的抉择ꎻ教育研究评议会主要是教育与研究方面的审议ꎬ负责审议国立大学教育研究事项ꎮ法人化改革前ꎬ大学的行政权利主要由各院系的教授所掌握ꎬ法人化改革后ꎬ校长的权利大为增加ꎬ拥有了人事决策权利[８]ꎬ形成了一种自上而下的管理体系ꎮ文部科学大臣国立大学法人评价委员会评价（事后监督政府监管放宽预算大学自身负责决定与教学有关的校内代表教育研究评议会国立大学法人任命校长拨付运营经费等校长理事校长选考委员会代表者理事会主要是教育和研究面的审议主要是经营面的审议经营协议会校外人士占1/2以上代表者监事（6年）的策定中期计划的批准认可设定目标实现战略性经营促进大学个性化非公务员型弹性人事制度推进产学官合作录用外国人图１㊀法人化改革后日本国立大学管理运营体制[９](三)评价制度更加合理国立大学法人化改革后ꎬ国立大学法人评价委员会作为第三方评价机构开始独立出来ꎬ负责评估国立大学的教学和科研等事项ꎬ从而促进国立大学的运营与发展ꎮ国立大学法人法第３５条规定的«独立行政法人通行法»第３４条规定国立大学法人评价委员会根据国立大学法人及大学共同利用法人机构(以下简称 法人 )中期目标期间的业务业绩进行评价(以下称为 中期目标期限评价 )ꎮ此项评价考虑到大学教育研究的特性ꎬ在各个法人自我评价的基础上ꎬ对每个法人在教育研究现状和业务运营以及财务现状等方面设立的中期目标的达成情况进行调查分析ꎬ从而形成对各个法人的业务业绩的整体评价ꎬ而不是将各个法人的评价结果进行对比ꎮ考虑到要从更加专业的角度更加细致地对教育研究现状进行评价ꎬ国立大学法人评价委员会在遵循«国立大学法人法»的基础上ꎬ请求独立行政法人大学评价与学位授予机构实施评价ꎬ并尊重其评价结果ꎬ进行全面评价ꎮ评价方法为各个国立大学法人首先进行自我评价ꎬ然后交由国立大学法人评价委员会进行中期目标评价ꎬ或根据近期的评价结果ꎬ国立大学法人评价委员会委托大学学位与授予机构进行评估ꎬ交由国立大学法人评价委员会确认并公之于众[１０]ꎮ此种评价方式改变了以往由政府主导评价方式的弊端ꎬ保证了大学评价的客观真实性ꎮ引入第三方评价机制ꎬ有利于更加客观地评价国立大学业务ꎬ从而实现政府为国立大学提供更加完善的服务ꎬ其评价结果的公开透明也有利于社会公众的监督ꎬ保障资源的有效利用ꎬ防止权力的失衡与滥用ꎮ(四)产学研结合更加密切法人化改革之前ꎬ国立大学教职员工与社会企业的合作需经过文部科学省的审批ꎬ合作项目所得收入大部分也要上交至文部科学省ꎬ这显然不利于调动教师开展社会合作的积极性ꎮ而教师又是公务员编制ꎬ因此造成部分教师只能用政府提供的资金进行科研ꎬ而不关注社会事务的现象ꎮ法人化改革后ꎬ科研资金来源渠道不再只是依靠文部科学省ꎬ经费来源更加多样化ꎬ同时经费竞争机制的设立ꎬ也提高了各国立大学争取经费的积极性ꎬ更加积极地通过与社会企业合作以增加经费收入ꎮ表３为２０１５年度大学产学合作实施情况的数据ꎮ通过观察数据可以发现ꎬ国立大学与企业进行合作的项目数量逐年递增ꎬ研究费用收入额也逐年增长ꎮ国立大学法人化改革使得产学研的结合更加密切ꎬ高校从自身运营出发逐渐走出固有体制ꎬ推动相关学科专业与社会企业的共同合作ꎬ国立大学的社会服务意识逐渐增强ꎬ促进了产学研的相互转化ꎬ同时也增加了学校的经费来源ꎮ表３㊀与民间企业进行共同研究受托研究的实施件数及其研究费用收入[１１][１２](单位:百万元)年份实施件数收入２０１０１４２０９２９２６１２０１１１４５７８２９３９７２０１２１５０３６３０７９８２０１３１５８０２３４８５３２０１４１６６３１３７６７６２０１５１８０４１４０６２４㊀㊀三、日本法人化改革存在的问题日本国立大学法人化改革自２００４年实施以来至今已有１３个年头ꎬ历经两个中期目标ꎬ目前正处于第３个中期目标计划的实施期间ꎮ无论从经费制度㊁管理运营制度还是人事制度㊁评价制度等均取得了显著的成果ꎬ但同时也不可避免地出现了一系列问题:(一)教师问题日益凸显国立大学法人化改革之前ꎬ日本教师属于国家公务员编制ꎬ享受日本文部科学省提供的经费来进行科学研究ꎮ法人化改革后ꎬ政府拨发的运营费交付金逐年减少ꎬ国立大学为了获得更多的办学经费ꎬ不得不转向与企业的合作以寻得更多的资金来源ꎮ在此背景下ꎬ教师的功利化倾向也越来越严重ꎬ不再只专注于学术研究ꎬ而是为了生计更多地去关注市场的发展ꎬ利益追逐现象凸显出来ꎮ此外ꎬ法人化改革后ꎬ更多的学校开始改革教师聘任制度ꎬ教师聘任制度不再是终身制而是任期制ꎮ据文部科学省统计ꎬ２００４年任期制教师的人数为６９５６人ꎬ２００７年增加至１１１５６人ꎬ随着法人化改革的不断深入ꎬ任期制教师人数也不断增加ꎮ任期制的目的是促进教师能力的发展ꎬ通过竞争机制促进学术活动的发展与交流ꎮ但由于任期制的实行ꎬ教师任职缺乏一定的保障ꎬ工作积极性受到影响ꎬ同时任期制度的不稳定性也导致教师工作内容的不连续性ꎬ无法保障在一个时间段内专门从事一项研究ꎮ中期评价制度的实行也给教师增加了一定的工作量ꎮ国立大学法人评价委员会每６年对各国立大学进行中期评价ꎬ每年度也进行相应的评估ꎮ教师在评估的每一阶段必然要准备相应的材料ꎬ从各国立大学每年的自我评价到国立大学法人评价委员会做出中期评价后都需要教师的参与ꎬ因此造成了额外的工作负担ꎮ文部科学省在２０１５年６月又推出一项新的政策ꎬ要求各国立大学取消或重组文科院系ꎬ此项政策的实施也必然影响文科院系教师的去留问题ꎬ文科教师何去何从㊁是否转变自己的研究方向是必须要面对的问题ꎮ(二)管理运营体制方面显露弊端根据国立大学法人化改革的实施要求ꎬ各大学在组织㊁人事㊁财务方面的自主性㊁自律性均有增强ꎬ校长作为教学㊁经营两个方面的最终负责人ꎬ其权利与责任也大幅增加ꎮ对于每个独立法人而言ꎬ伴随着校长的角色变化ꎬ也相应进行了一系列的变革ꎮ例如根据校长的管理政策引入校长自由裁量性开支以及旨在实现教育研究的自由裁定能力ꎬ建立支持校长工作的校长秘书室和咨询委员会等系统ꎮ在管理运营体制改革方面存在着不同的意见ꎮ国立大学法人化改革的实施ꎬ其优点表现在校长的权利得到了加强ꎬ大学对社会变化做出迅速反应变得更加容易ꎻ但是也有意见指出大学的决策速度加快㊁决策过程尚不清楚㊁校长的管理能力不足等问题ꎻ同时还有意见认为教学管理的责任和制度应该明确分开ꎬ但是在经过实地调查㊁专家意见听证会㊁听取公民意见后ꎬ有许多意见认为教学和管理分离是相当有害的ꎬ应该保持原样ꎮ其次ꎬ改革后自上而下的管理运营模式与改革前自下而上的管理模式有着实质性的区别ꎬ因此管理运营体制的重组也需要各国立大学逐渐适应[１３]ꎮ改革前的国立大学由教授会的教师负责内部管理ꎬ教授会的设置以学院为基准ꎬ学院的教授会权利很大ꎬ学院是教师㊁学生和管理机构三者的统一结合体ꎬ因此校长想要触及学院的管理层面也存在一定困难ꎮ改革后的大学治理结构分为双轨路线 即经营与教学相分离ꎬ但实际上经营与教学很难做到完全分离ꎬ大学内部的治理体系变得错综复杂ꎬ如何合理协调成为一个新的关注点ꎮ(三)评价制度方面的问题从评价制度的实施过程来讲ꎬ国立大学法人化改革评价首先需要各个独立法人进行自我评价ꎬ在此基础上ꎬ国立大学法人评价委员会每年形成各独立法人的年度评价报告ꎬ每一个中期(６年)发布中期目标评估结果ꎮ这种评价过程涉及到以自查为起始点的评估模式ꎬ且每年都会有年度评估ꎬ各独立法人在完成当年自查任务后需要快速投入下一阶段的实施进程中去ꎬ而且又面临下一年的评估审查ꎬ因此会出现资源浪费㊁改革投入时间不足等问题ꎬ造成人力㊁物力㊁财力的浪费ꎬ同时ꎬ在一个较短的时期内也很难检验改革成效ꎮ再者ꎬ国立大学法人评价委员会只是对各个国立大学中期目标实施情况进行评价ꎬ而不是对各个独立大学实施情况进行对比分析ꎮ而文部科学省根据各国立大学中期目标完成情况和评价结果决定财政拨款的数额ꎬ这会造成部分高校在中期目标规划的过程中降低自身标准ꎬ以获取文部科学省更多的经费ꎮ㊀㊀四㊁国立大学法人化改革对我国高校 去行政化 的启示㊀㊀２０１０年７月我国公布«国家中长期教育改革和发展规划纲要(２０１０－２０２０)»ꎬ初步提出管办评分离政策ꎮ２０１３年１１月ꎬ十八届三中全会正式明确管办评分离政策中教育改革的发展战略ꎮ２０１４年１月ꎬ时任教育部长袁贵仁对管办评分离做出解释ꎬ管办评分离政策的核心为 政府宏观管理ꎬ学校自主办学ꎬ社会广泛参与 ꎮ２０１７年１月ꎬ国务院印发«国家教育事业发展 十三五 规划»ꎬ文件中提出到２０２０年基本实现管办评分离ꎬ形成政府依法治理ꎬ学校自主办学ꎬ社会各界依法参与和监督的格局ꎬ教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升[１４]ꎮ当前正是处于管办评分离政策的探索时期ꎬ日本国立大学法人化改革１３年以来取得的成就和存在的问题ꎬ对我国管办评分离政策的实施有着重大的启示作用:(一)完善法律ꎬ确保大学办学自主权任何一项政策的实施ꎬ都需要国家法律层面的支持ꎬ顶层设计到位ꎬ政策的实施才有章可循ꎮ日本国立大学法人化改革政策的成功实施首先得益于日本政府制定的管理运营制度㊁评价制度㊁财务制度等方面的政策ꎬ为以后改革的实施奠定了基础ꎮ目前我国管办评政策的法律实施依据较为匮乏ꎬ政府想要合理地简政放权ꎬ需要国家顶层制度的设计ꎮ如国家㊁高校㊁政府㊁社会等不同主体的职责划分问题ꎬ高校的目标方向与导向问题等ꎮ«国家中长期教育改革与发展纲要(２０１０－２０２０)»提供的是总体目标与规划的问题ꎬ对于如何进一步的实施并没有详尽的阐述ꎮ因此ꎬ国家应完善相关立法ꎬ在听取利益相关者意见的基础上ꎬ结合我国国情与发展现状ꎬ制定合乎实际的法律法规ꎬ保障大学的办学自主权ꎮ同时ꎬ各方也应遵守法律ꎬ实现角色转变ꎬ使得高校真正成为办学主体ꎬ政府成为真正的引导者和规划者ꎮ(二)建立合理的学校内部治理机构法人化改革后ꎬ日本国立高校内部成立运营协议会来负责大学的运营ꎬ且成员由校内外各界人士组成ꎮ成立理事会来讨论各重大事项ꎬ成立评议会负责评价教育事务ꎬ校级的管理权力较以前相比大为增强ꎬ促进了大学行政权力与学术权力的协调[１５]ꎮ我国高校目前运行的管理体制为党委领导下的校长负责制ꎬ是一种具有中国特色的现代大学制度ꎮ在教育 去行政化 的背景下ꎬ我国高校应积极探索大学治理模式ꎬ协调学校内部治理体系ꎬ明确各方的职责权利ꎬ加强与社会和企业的交流ꎬ真正落实大学服务社会的重要职能ꎬ促进产学研的合作发展ꎮ注意协调各组织之间的关系ꎬ能更好地促进决策的制定与实施ꎮ同时应加强建立监督制约机制ꎬ有效监督内部权力机构的运营ꎬ确保管理透明化㊁有效化ꎬ促进治理与监督的良性循环ꎮ(三)健全第三方评价机制日本国立大学法人评价委员会的设立是法人化改革过程中的一大亮点ꎮ国立大学法人评价委员会委托第三方评价机构 大学学位与授予机构进行评估ꎬ在此基础上核实评价结果并向公众发布评估报告ꎮ此种评价机制的设立将以往的内部评价转为内部评价与外部评价相结合ꎬ能有效促进国立大学法人化的改革与评价ꎮ就目前我国高校评价机制来讲ꎬ仍旧是政府评价占主导地位ꎬ在管办评分离政策实施过程中ꎬ应该逐渐健全第三方评价机制ꎮ第三方评价机构应是独立于政府和高校存在ꎬ我国目前对第三方评价机构的设立要求㊁标准等问题仍处于无定论状态ꎬ加上我国高校长期处于政府管辖与评估下ꎬ仍存在高校怯于行使 简政放权 政策实施过程中获得的权利ꎬ民众对第三方评价机构评估的真实性和认可度不高等问题ꎬ第三方评价机构的设立在我国处于空白与探索状态ꎮ对此ꎬ国家应在借鉴其他国家成熟经验的基础上进行改革ꎬ明确第三方评价机构的设立要求㊁评价标准等问题ꎬ完善立法ꎬ确立第三方评价机构的法律地位ꎬ同时加强对第三方评价机构的监督ꎬ真正实现政府督学㊁高校办学㊁社会评学的良好循环体制ꎬ为我国创建世界一流大学和一流学科奠定良好的基础ꎮ在国家进入 十三五 规划之际ꎬ«国家中长期教育改革和发展规划纲要(２０１０－２０２０年)»也进入收尾阶段ꎬ如何真正实现高校 去行政化 ꎬ如何真正实现管㊁办㊁评分离ꎬ需要政府㊁高校㊁社会的共同探索ꎮ参考文献:[１]贾德永ꎬ王晓燕.日本国立大学法人化改革后的大学治理结构[Ｊ].高等教育研究ꎬ２０１１(５):９７－１０３. [２]日本文部科学省.文部科学省学校基本调查等[ＥＢ/ＯＬ].ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｍｅｘｔ.ｇｏ.ｊｐ/[３]日本文部科学省.国立大学改革プラン[ＥＢ/ＯＬ].ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｍｅｘｔ.ｇｏ.ｊｐ/ｃｏｍｐｏｎｅｎｔ/ａ＿ｍｅｎｕ/ｅｄｕｃａｔｉｏｎ/ｄｅ￣ｔａｉｌ/＿＿ｉｃｓＦｉｌｅｓ/ａｆｉｅｌｄｆｉｌｅ/２０１３/１２/１８/１３４１９７４＿０１.ｐｄｆ[４]日本文部科学省.国立大学の法人化の経緯[ＥＢ/ＯＬ].ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｍｅｘｔ.ｇｏ.ｊｐ/ａ＿ｍｅｎｕ/ｋｏｕｔｏｕ/ｈｏｕｊｉｎ/０３０５２７０１.ｈｔｍ[５]胡建华. 国立大学法人化 给日本国立大学带来了什么[Ｊ].高等教育研究ꎬ２０１２(８):９３－９８. [６]李润华.独立行政法人化改革后日本国立大学财政支援体系研究[Ｊ].比较教育研究ꎬ２０１０(８):３５－３６. [７]日本文部科学省.国立大学法人等の平成２１年事業年度財務諸表の概要[ＥＢ/ＯＬ].ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｍｅｘｔ.ｇｏ.ｊｐ/ｂ＿ｍｅｎｕ/ｓｈｉｎｇｉ/ｋｏｋｕｒｉｔｕ/ｉｎｄｅｘ.ｈｔｍ[８]贺天成ꎬ张凤娟.日本国立大学法人化改革对校长权利的影响研究[Ｊ].高教探索ꎬ２０１７(２):８８－９３. 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日本国立大学法人制度研究及启示【摘要】：实施大学法人制度，有其逻辑必然性，也为不少国家的大学改革实践所采纳。
我国1998年的《高等教育法》赋予高等学校包括大学以法人资格，但是目前我国大学法人地位没有得到真正落实，大学法人制度存在诸多问题。
从大学法人制度的外部机制即大学与政府和社会的关系而言，我国大学法人制度主要存在着下述问题：大学法人定位不够明确；缺乏明确的法律法规来规范政府和大学各自的权利和义务；政府对大学的管理方式仍以行政干预为主；第三方评价制度没有真正发挥作用，政府的资源配置方式还存在问题；大学缺乏向纳税人回报的意识；等等。
为解决上述问题，有必要借鉴其他国家大学法人制度改革的经验。
本研究采用实证调查和比较研究等方式对被称为高等教育领域内“地震级变革”的“日本国立大学法人制度改革”进行深入探讨，旨在为完善我国大学法人制度建设提供启示和借鉴，同时也为丰富我国高等教育理论做出贡献。
日本国立大学法人制度改革有其特定的动因和背景。
其直接动因是政府为了提高行政工作效率和减少国家公务员人数所推行的行政体制改革。
因国立大学的教师是公务员身份，如果不把国立大学从政府下属机构转化为独立法人、把教师的身份转化为非公务员，行政体制改革过程中所设定的减少公务员数量的目标不可能实现。
此外，国立大学因自身管理制度僵化引发了各种问题，如校长没有管理学校的权力，大学缺乏完善的质量保障体系以及大学不能满足社会经济发展的需要等。
同时，经济界强烈要求国立大学进行法人化改革。
并且，二战后日本大学发展史上也一直存在着让国立大学进行法人化改革的想法。
在上述背景以及西方国家大学改革趋势的推动下，日本政府于2004年把所有的国立大学改革为独立法人。
就大学与政府以及与社会的关系而言，此次日本国立大学法人制度改革采取了如下措施：在大学与政府的关系方面，把国立大学从原来文部科学省的一个下属机构转变为独立法人；政府对大学的管理由原来的“控制加保护”的直接管理转为以“中期目标”为依托的合同式的间接管理；在大学与社会关系方面，法人化改革后更加强调国立大学对社会说明责任(accountability)的义务：在大学评价机制方面，引入第三方评价机构对大学的教学和研究开展评价。
法人化改革政策的目的之一是改变校长、评议会、教授会在大学管理中的权力结构，将国立大学内部的最高决策权赋予校长。
传统的校长遴选制度受到来自政府、教授会各方的严格控制，与法人化改革初衷相距甚远。
法人化改革后，各国立大学在《国立大学法人法》的基础上自主遴选校长，国立大学自主运营能力和内部治理效益增强。
目前，我国的公立大学校长直接由政府委任，与日本国立大学法人化改革前的校长遴选制度相似，可在结合我国国情的基础上借鉴日本经验，建立健全我国的大学校长遴选制度。
一、改革背景（一）法人化改革前校长遴选制度存在的问题在法人化改革前，日本的国立大学属于行政组织的一部分，从其形态来看属于“国家设施型”，一切按行政体制进行管理。
国立大学的校长候选人均由内部人员推荐和选举，经选拔后由文部科学省任命，整个遴选过程无外部人员参与，选拔过程中政府意志发挥着重要作用，可谓“组织化任命”。
大学校长、院系负责人的任命，教师的晋升等都由教授会决定，校长遴选也受到教授会的控制。
校长管理权有限，无法在大学工作中充分表达主观意愿。
（二）法人化改革后对校长遴选制度的规定法人化改革后，政府赋予国立大学自主经营权，保障大学的独立法人地位。
《国立大学法人法》第12条规定，大学校长由校长选举委员会遴选，任职期限为2~6年，具体遴选程序由各大学自行决定。
《国立大学法人法》第10条、第20条规定：校长选举委员会的成员中，必须有校外人士参与，校长选举委员会成员均由大学自主遴选产生，不受国家和政府控制。
[1]二、遴选标准法人化改革后，大学内部将最高决策权赋予校长，并提升其各项权力，形成了校长治校法人化改革后日本国立大学校长的遴选标准、程序及启示文/徐亦宁杜岩岩摘要：法人化改革后,日本的国立大学纷纷实施新的校长遴选制度。
文章在深入剖析校长遴选制度实施背景的基础上,对校长遴选标准和程序进行了系统阐述,认为法人化改革后的校长遴选制度提高了日本国立大学自治能力和内部治理效益,对建立健全中国大学校长遴选制度具有一定的借鉴意义。
2006年1月第28卷 第1期江苏大学学报(高教研究版)Journal of J iangsu University(H igher Educati on Study Editi on)Jan.2006Vol.28 No.1日本国立大学法人化改革及其启示吴 琦(郑州航空工业管理学院人文社会科学系,河南郑州450015)摘 要:日本在20世纪末期对国立大学实施了法人化改革,其一是为了实现日本行政改革的总体目标,其二是由于国立大学日益僵化的官僚型管理体制造成国立大学缺乏应有的活力。
国立大学实施法人化改革之后,在组织体制、人事制度、财务会计制度、目标管理和评价制度四个方面发生诸多变化,包括废除教师的公务员身份、设立第三方评估机构、将事业费拨付与评估结果挂钩等。
日本推进国立大学法人化改革的整个历程,给我国高等教育管理体制改革提供了一些有益的启示:大学应有的教学和研究职能不能因改革而削弱;改革过程中应充分尊重大学的自主性;改革前应有明确的目标和系统的制度设计。
关键词:日本国立大学;法人化;体制改革中图分类号:G511;G40-05913 文献标识码:A 文章编号:1004-003X(2006)01-0030-05 从2004年4月1日开始,日本国立大学法人化改革全面实施。
国立大学法人化改革,就是将作为国家行政组织一部分的国立大学从政府机构中分离出来,赋予其独立的法人资格,使其成为具有自我负责能力的“法人”。
法人化改革之后的国立大学虽然在性质上仍然属于国立机构,但在经营管理机制上将发生重大变化,民间企业的管理方法将引入国立大学。
一、日本国立大学法人化改革的背景从1877年设立第一所国立大学———东京大学到现在,日本国立大学已经走过了一百二十多年的历史。
作为政府的附属机构,在这一百多年中,国立大学一直在政府的庇护之下处于安逸稳定的状态。
然而,到20世纪末期,国立大学却被政府通过法人化改革将其从行政机构中分离出来,其背景可以归结为以下两大方面:第一,作为日本行政改革中一项重要内容的独立行政法人化改革是国立大学法人化改革的直接起因。
日本桥本内阁在上世纪90年代晚期发动了一场大规模的行政改革,其中一个内容就是对公共服务组织实施独立行政法人化改革。
所谓“独立行政法人化”,即“政府对于那些已无必要由行政组织通过公共权力的行使而直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的事务和事业,在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后,授予承担这些事务和事业的公共服务组织以独立的法人资格,使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”[1]。
日本绝大部分国立文化教育机构、国立科研机构和国立医疗机构等公共服务组织,都随着这项改革的推进而先后被改建为“独立行政法人”。
国立大学作为公益事业组织,尽管与保持和增强国家竞争力具有直接关系,但日本政府为了实现行政改革的总体目标,最终还是将国立大学列入法人化改革对象之中。
第二,日本国立大学长期采用的官僚型管理体制是国立大学法人化改革的根本原因。
作为国立大学主管部门的文部科学省对国立大学一直实行严格控制,对其教学组织、专业课程设置和教材、教员及学生定额、教学设施标准等都进行了事无巨细的规定。
日本《学校教育法》规定学校设置者应负担学校经费,所以国立大学的主要经费均来自国库拨款。
国立大学作为国家行政机构的收稿日期:2005-10-15作者简介:吴 琦(1977-),女,河南信阳人,管理学硕士,从事公共管理理论研究。
・3・一部分,其教师身份均为公务员,并实行“终身雇佣制”和“年功序列制”。
这种历史形成的官僚型管理体制,使国立大学缺乏个性和特色,抑制了国立大学从事教学科研的活力,造成其教学科研水平和国际竞争能力下降。
正是由于传统管理体制所引发的这些问题,日本政府才痛下决心,对国立大学也实施法人化改革,一方面借此缓解政府巨大的财政压力,另一方面通过大幅度放宽国立大学在人事、财务等制度上的管制,使国立大学获得更大的自主发展空间。
二、日本国立大学法人化改革的内容(一)日本国立大学法人组织体制国立大学法人建立以校长和学部长(即院、系主任)为核心的灵活机动的运营机制(见图1)。
资料来源:根据《新国立大学法人的架构》(最终报告)第16页内容和其他资料制成图1 日本国立大学法人组织运营图 校长作为大学法人的法人代表,对大学的经营管理和教学研究负最终责任并行使最高决策权。
国立大学法人将设立几名副校长,或称为理事,辅助校长工作,承担人事分配、财务管理、产学官合作(产业界、大学和政府的合作)、国际交流等重要事项管理。
国立大学法人还设置两名监事,其中至少有一名是来自校外,负责监督检查国立大学法人履行其职能的情况。
校长和理事(副校长)共同组成“高层管理者会议”(日语称“役员会”),负责审议有关中期目标、中期计划、年度计划、预算制定、决算执行以及教学科研机构的设立和变更等重要事项。
校长在对重要事项作出最终决策前,必须经过“高层管理者会议”的决议。
同时,设立负责经营管理的“运营协议会”和负责教学科研的“教学研究评议会”,运营协议会中校外人士所占比例必须达到二分之一以上。
大学内部的教学研究机构,由各国立大学法人自主判断是否设立和废除,但要和学术研究的动向及社会要求相适应。
为了增强国立大学法人的个性和特色,对学部以下的机构,国立大学法人可以在预算范围内随时设立和撤销,法律不再予以规定。
(二)日本国立大学法人人事制度日本国立大学法人的教员身份不再是国家公务员,其优点表现在:首先,不受《国家公务员法》限制,国立大学可以采取灵活多样的雇佣形式和薪酬体系;其次,国立大学可以聘用具有卓越的教学科研能力的外籍人士担任校长、学部长等管理职位,而不受外籍教师雇佣法律的限制;第三,教师到营利性企业兼职将不受限制;第四,教师以外的职员,不一定要按照《国家公务员法》实行考试录用原则,国立大学可以根据自己的人才战略,录用有专业知识和技能的人才。
国立大学法人教师录用采取公开招聘制,并积极聘用国外优秀人才,教师管理上将采取任期制。
在分配制度上,将引进基于能力和业绩的薪酬体系,对于来自国外的短期研究者,还将引入年薪制。
国立大学校长的产生,由学校设立“校长遴选会议”,负责对所有应聘人员进行考察,从中选出校长候选人,然后通过召开听证会等形式确定校长人选后,上报给文部科学省,由文部科学大臣任命。
文部科学省可以根据校长遴选会议的要求对校长进行免职。
监事也由文部科学省任命并在其不能胜任时对其予以免职。
大学一般管理人员和理事,由校长进行任免。
校长任期为2年至6年,由校长遴选会议和各国立大学法人自主决定。
理事任期应在校长任期之内,由校长决定,在校长结束任期时,理事也应结束任期。
监事任期为2年,学部长等的任期由各国立大学法人自主决定。
(三)日本国立大学法人财务会计制度日本国立大学法人财务会计制度,原则上实行企业会计基准。
国家根据大学中期计划中列举的事项以及第三方评估机构的评估结果,向各国立大学法人拨付事业费(日语称“运营费交付金”),但不限定所拨款项的用途,由大学自主判断。
完成中期目标后所剩余的事业费可划归下期中期计划中继续使用。
如果拨出下期中期计划预用的数额后,还有剩余,则必须将余额上缴国库。
大学用于维修和购买各类设施所必需的费用,经过文部科学省的许可,可以实行长期贷款,或者冠・13・用国立大学法人的名称发行债券,但每年必须制定相应的偿还计划,并得到文部科学省的批准。
在政府规定的范围内,大学可以根据自身情况自主决定学生的学费数额。
大学可以接受来自地方公共团体等的捐款,但接受的捐款要和事业费及大学自身的收入,如学生的学费、附属医院收入等分别进行管理。
大学通过自身的努力,所节省下来的资金,根据事先在中期计划中列明的用途,可以超年度使用。
政府计算和分配事业费的标准和方法及大学年度的财务内容都必须公之于众,大学还要邀请校外的财务管理专家建立起大学内部的会计监察制度,对财务运营状况进行监督检查。
(四)日本国立大学法人目标管理和评价制度日本政府对国立大学法人实行中期目标管理制。
文部科学省将在听取大学及大学法人评价委员会意见的基础上为各国立大学制定为期6年的中期目标,并公之于众。
各大学以中期目标为基准制定出中期计划,并制定出每个事业年度的年度计划,提交给文部科学大臣,并得到其批准。
政府根据中期目标和中期计划,拨给其运营所需经费的全部或一部分。
在评价制度上,文部科学省设置第三方评估机构———“国立大学法人评价委员会”,该委员会由社会、经济、文化等各领域的专家学者组成。
评价委员会对国立大学法人中期计划和年度计划的执行情况进行评估,并向社会公开评估结果。
同时,接受国立大学法人评价委员会的委托,独立行政法人大学评价与学位授予机构将对大学的有关教学科研方面的事项进行评价,并将评价结果在呈交国立大学法人评价委员会之后对外公布。
国立大学法人评价委员会和大学评价与学位授予机构在决定对某国立大学法人最终的评价结果之前,都要通知国立大学法人,给其申述意见的机会,因为其评估结果将直接关系到政府对国立大学法人事业费的拨付。
同时,根据评估结果,文部科学大臣将判断该国立大学法人或者其某些业务内容是否有必要继续存在,并有权采取适当的行政措施。
三、日本国立大学法人化改革的启示日本国立大学法人化改革已经沿着法制化轨道付诸实施,虽然到目前为止,实施时间很短,对于改革是否能给国立大学带来新的活力,尚需待以时日。
但是,就这次日本政府对国立大学进行改革的整个过程来看,还是带给我们一些很有意义的启示。
(一)改革应当确保大学应有职能不被削弱尽管21世纪大学的社会作用日益增强,但从事人的教育、培养高素质人才和进行科学研究、创造新知识永远是大学之所以为大学的应有职能。
将市场机制引入国家举办的大学,在世界上并不是日本独家所为。
有些国家早就实行了公立高等教育走市场化道路的政策,而且事实证明市场化在促进资源有效配置、增强大学活力和促使大学注重经营绩效等方面发挥了积极的作用。
但是,大学作为向公民提供高等教育这一公共产品和促进国家经济发展、提高综合国力的重要机构,如何保证其应有职能和所肩负的使命不会因此遭到损害和削弱,这是改革者需要仔细研究的问题。
日本政府在改革的研讨过程中,一直强调“国立大学所应该担负的使命和职能的重要性,不应该随着法人化的改变而改变”,指出“在国立大学法人化之际,我们一方面探索如何有效利用法人化改革的价值和优越性,来建设一个崭新的国立大学;另一方面,我们也应充分考虑能否比以前更进一步地使国立大学本来就应该承担的使命和职能得以实现。
”①我们国家目前也正流行着“高等教育产业化”的观点,但人们对“教育产业”的认识并不统一。
然而,不管怎么说,日益扩张的高等教育需求与严重不足的高等教育资源之间的矛盾,以及教育市场的国际化竞争使各国高等教育管理者都十分注重其产业特性,在高等教育领域引入市场机制,在高校内部引入企业化经营理念,将是一个必然的选择。
