第三讲_公共管理中的政策工具

第三讲_公共管理中的政策工具第三讲政策工具引言政府是如何推行政策的呢?即政府用什么政策工具或控制手段来部署和贯彻政策1>.如:政府不但要决定是否要对水质恶化采取行动,而且还要决定应该通过何种手段来达到目的:是该通过群众性活动来敦促人们摒弃污染行为呢,还是制定规则禁止一切引起污染的行为,抑或向污染公司提供补贴,以鼓励他们采用更安全的生产技术等,这种对于政策手段的选择可能引发的争议往往不亚于政策本身的选择.政策工具的分类1.决策者想象中的解决政策问题的可选工具是有限的.学者们做了大量尝试来阐明可供决策者使用的政策工具,并将这些工具进行有意义的分类.遗憾的是没有两种分类是一致的.2.最早尝试将政策手段分类的是20世纪60年代早期的德国经济学家基尔申(E.S.Kirschen)和他的同事们.基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段,这些手段可以引导适宜的政策结果.3.库什曼、洛伊、达尔、林德布罗姆(Cushman,Lowi,Dahl and Lindblom)等政治科学家做了类似的研究,但他们的分类都倾向于对复杂的政策手段进行笼统的划分,比如划分为涉及政府规则的手段和不涉及政府规则的手段.4.莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)将这种研究稍稍推进了一步,增加了支出手段和非支出手段的分类.5.克里斯托弗(Christopher)提出了一种更加系统的分类方法,他曾提出所有政策工具都在利用四种主要的管理资源中的一种.他说政府通过所掌握的信息(节点)、法律赋予的权力(权威)、它们的资金(财富)以及正规的组织机构处理公共问题.6.麦克唐奈和埃尔莫尔(McDonnell and Elmore)也使用了对政策工具的四重分类法,他们按照最终目的分类.政策工具可被分为“命令”、“劝导”、“提高能力”和“制度变迁”.7.所有这些分类都存在问题.有些分类过于宽泛,在同一类别中包含了不相关的政策工具.有些分类则将一些政策工具排斥在外,胡德提出的分类表就存在这样的问题.8.加拿大政策科学家布鲁斯德林和理查德菲德(G. Bruce Doem and Richard Phidd)提出了另外一种政策工具分类方法,他们主张以政策工具的强制性程度为标准进行分类,认为“自律”是强制程度最低的政策,而“全民所有”则是强制程度最高的政策.9.与其小心区分前文所及的强制性程度,不如聚集于一种更加简单而完善的分类标准,即政府提供物品与服务的水平.用这个分类标准,我们可以将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿(提供)和完全强制(提供)为两端的轴上.按照政府的介入逐步升高的程度排序,他们是家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供.10.理论上,所有的政策主体都具备完成一定数量的工具功能;换句话说,绝大多数工具在一定程度上都是“可替代”的.自愿性工具自愿性政策工具的主要特征:1.不受或很少受政府影响.期望中的任务是在自愿的基础上完成的.2.自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充.21世纪以来,伴随着政府作用的加强,强制性政策工具层出不穷,但是无论如何,许多公共问题都是以自愿性政策工具来解决的.一. 家庭与社区1.政府首先可以用来作为补充性政策工具的自愿性政策工具是家庭和社区.在所有的社会关系中,朋友和邻居提供了大量的物品和服务,政府可以采取措施来扩大那些对于实现政府政策目标有帮助的物品和服务的影响.政府可采取间接手段,也可采取直接手段.2.所有社会形态都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责任.在这种情况下,儿童、老人和病人通常都能得到应有的关照,主要是对他们进行照看,但需要的时候,金钱资助也是常见的方式.3.促使家庭和社区成为公共政策工具之一的主要优越性是,他们不需要政府支出什么,除非政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴.4.有一些严重的缺陷.例如,在解决复杂的经济问题时,基于家庭和社区的政策通常显得乏力.由政府集中提供服务则比由家庭和社区分散提供服务更具有规模效应.一味地依靠家庭和社区的力量来解决公共问题还有可能存在不公平,因为许多人没有可依靠的人,或者可依靠的人没有经济来源,或者可依靠的人不愿意去照顾他们.二. 自愿性组织1.自愿性组织是指“既不是(政府)强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织”.比如组织慈善者向穷人或临时避难所中受伤害的妇女、收容所中出走的孩子等提供保健服务、教育以及食品等活动,就是这类组织常见的活动.2.非赢利的慈善组织曾经是满足那些无自理能力的社会成员基本需求的主要渠道.事实上,在美国这样一个被视为个人主义和唯利是图的发源地的社会中,非赢利的自愿性组织提供了比政府更多的社会服务.3.就理论上而言,自愿性组织是提供大多数经济和社会服务的有效工具.如果能够依靠个人自愿行动来提供社会保险或保健、教育服务,或者建设大坝、道路,那将无疑能节约很多成本.自愿性组织具有灵活性和迅速反应能力,还能提供实验的机会.4.然而,在大多数社会中自愿性组织的作用都受到严格的限制.它们大多无法为解决经济和社会问题付诸努力.因为大量的自愿性组织演变为官僚机构或事实上与政府组织没有什么区别,他们的效率和效果受到了影响.三. 市场1.最重要也是最具争议的自愿性工具是市场.市场是消费者和生产者之间自发互动的场所,前者追求的是用有限的资金购买最多的物品,后者追求的则是利润最大化,双方相互作用的结果是市场提供了使双方都满意的产出.2.市场是特定社会环境下备受推崇的工具.它是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效率的途径,它能保证资源按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配到相应的物品与劳务上.3.在另外一些情况下,市场工具则可能是不适用的.市场不能用来提供公共防卫、警察、路灯以及其他类似社会需要的物品和劳务.市场还是一个十分不公平的工具,因为它只满足那些有能力购买的人的需要.强制性工具强制性工具-----强制性政策工具也被称为直接工具,强制或直接作用于目标个人或公司,后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地.一.规制1.迈克尔·里根给出了一个合情合理的定义,他将规则定义为政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案,多数情况下都是针对私人的,有时候也会针对公共问题.2.一些规制实际上就是法律,其执行包含了警察和司法系统.然而,多数规制是由立法机关制定的管理性法令,并且由政府部门或特定的政府机构(在美国是独立立法委员会)监督管理,该机构是拥有自主权的日常政府管理机构规制,规制有多种形式,包括规则、标准、特许、禁令、法令和执行令等.3.经济规制对产品的价格和数量,或投资回报,进入或退出某一行业进行管制,规制的目的是纠正市场力量运行所导致的不平衡问题.4.社会规制指那些针对健康、安全和社会惯例方面的管理法规.比如各种雇用关系中的歧视问题等.社会规制更多地针对物质和道德方面的福利问题,而不是钱包问题.5.规制作为政策工具有它的优越性.---(1)首先,因为政府不必事先弄清政策对象的偏好,所以制定规制所需的信息比自愿性工具和后面将要介绍的混合型工具所需的信息少.---(2)当出现预料之外的情形时,比如,出现了描写恋童癖好的电影和影碟,简单的处理办法是发布规制禁止拥有类似产品,而不必设法劝阻生产商和分销商.---(3)只要政府完全掌握了相关信息并且目标明确,规制的管理比其他政策工具的管理更有效率.---(4)因为规制有较强的可预见性,使得执行当局和计划当局共同颁布规制成为可能.---(5)相关地,规制的明确性使得它们更适应于应对危机状态而且做出快速反应.---(6)与补贴和税收激励措施相比,规制的政策成本更低.所需要的只是一个管理机构来保证规制得到遵守,而不是既需要监管机构又要提供财政激励.最后,当公众或下级机构希望政府采取迅速而明确的行动时,规制还可以发挥政治动员的作用.6.规制也存在缺陷.---(1)规制经常扭曲自愿和私人行为并导致经济低效率.---(2)有时候规制还会遏制创新和技术进步,因为规制关于市场保险的规定保护了现存的公司,而限制了试验的机会.---(3)规制往往缺乏灵活性,不允许随机应变,导致决定和结果与政策目标相左.---(4)从管理角度而言,不可能对任何不受欢迎的行为制定规制.---(5)最后,规制委员会的强制成本比较高,因为信息成本、调查成本和诉讼成本等可能使得政策制定过分法制化和敌对化.二. 公共企业1.公共企业(又称为国有企业、国家企业或准国营企业)可以把它看作是规制的一种极端形式,“在那里规则制定得十分详尽,乃至囊括了所有活动,成为组织管理的内部指令”.2.公共企业的三大特征:---(1)首先,他们包括一定程度的公共所有权.---(2)公共企业受到政府不同程度的控制或直接管理.---(3)公共企业生产的产品是用来销售的,而不是像国防、路灯等无法直接向使用者收费的公共物品.3.公共企业作为政策工具为政府提供了不少便利之处.---(1)首先,当由于资本成本过高或预期收入低的原因,使私人企业不能提供社会所需的足够的某些物品与劳务时,公共企业就是一个很有效率的经济政策工具.---(2)其次,在许多情况下,建立公共企业所需的信息成本比使用自愿性工具和规制要低一些.---(3)从管理角度而言,如果规制已经被广泛使用,公共企业可能会简化管理.---(4)最后,公共企业创造的利润可以充实公共基金,并用来支付公共支出.4.公共企业的不足之处也是显而易见的.---(1)首先,因为公共企业的管理者可以采取很多规避手段,所以政府往往发现自己很难控制公共企业.---(2)因为即使公共企业长期经营不善也不会导致破产倒闭,所以他们往往低效运行.---(3)最后,很多公共企业拥有垄断地位,如电力公司和供水公司,垄断使他们得以将低效率的成本转嫁给消费者,这与处于垄断地位的私人公司的战略没有什么不同.三. 直接提供1.最基本的也是使用范围最广的工具:直接提供.政府可以直接履行职能,解决问题,比如动用公共财政资金,通过政府雇员直接向社会提供物品与服务而不是等待私人部门去做政府希望他们做的事,也不比发布规制要求私人部门或者通过半自治性质的公共企业来完成相应的任务.2.直接提供政策工具具有以下优点:---(1)首先,与其他强制性政策工具相类似,因为信息成本低,所以直接提供政策易于建立.---(2)大量机构要求直接提供以使他们得以获得高效运转所需的资源、技能和信息.---(3)直接提供避免了间接提供下的很多麻烦,比如讨论、协商等,需要大量信息,往往使人们过多地将注意力集中于讨价还价而不是事情的结果.---(4)直接提供允许交易国际化,这使得很多事情不必间接进行,使得交易成本最小化.3.直接提供政策工具的缺陷也十分明显.---(1)首先,民主、自由社会中官方机构做事往往以缺乏灵活性为特征,他们注重法律规则的价值,信守正规的操作程序.---(2)凌驾于机构与官员之上的政治控制会影响到社会物品与服务的提供,使政府往往采取干预的手段为政府的再次选举服务而不是为公众服务.---(3)由于官僚机构不是竞争主体,他们往往不会充分重视成本问题,而这些成本最终将由纳税人承担.---(4)项目的执行可能会因为政府内部机构职能的交叉与冲突而陷入困境.混合型工具混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征.混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时,可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程.一. 信息与劝诫1.信息发布是一种温和的工具,它向私人和公司传递信息,希望他们按照政府的意愿改变他们的行为.信息通常具有普遍性特征,目的是给予民众更多的知识,使他们能遵照建议做出选择.2.劝诫或说服教育仅仅比发布信息略多了一些政府行为色彩.它要求付出努力改变目标主体的偏好或行为,而不只是告知他们,鼓励他们按照希望的方式改变行为.劝诫的事例包括敦促人们保持节制和健康,不要浪费水和能源,使用公共交通工具等.3.劝诫有很多好处.---(1)当政府面对那些没有明确解决方案的问题时,劝诫是一个好的开始.这种工具易于建立,并且,如果问题通过劝诫解决了,就不需要再做什么了.---(2)这种工具在人力和财力的消耗方面也是节约的,因为它几乎不需要财政支持或官方强制执行.---(3)最后,劝诫还与民主解放的社会道义相一致,后者崇尚讨论、劝告、个人责任感以及自由.4.当发生危机,需要采取紧急措施时,劝诫就显得太软弱了.政府使用劝诫工具更重要的目的是,让人们知道他正在做与解决问题相关的事情,而不是真正地解决问题.在没有其他更有效的政策工具的情况下,政府只能通过道义劝告来制止对妇女施暴的行为,但收效甚微.二. 补贴1.补贴是指政府主导下的由政府、私人、公司或组织向其他私人、公司或组织提供的各种形式的财政转移.2.补贴是一种花样繁多的工具.最突出的形式之一是赠款.“赠款是为了支持某些具有最终价值的活动而提供的资金援助,是肯定成绩、提供以奖励或以资鼓励的一种形式,与达到目的所需的成本没有必然的联系”.赠款通常提供给生产者.3.补贴的另一种典型形式是税收激励,“包括某种形式的税收减免,比如延期缴税、削减税收、提供信贷、税收豁免或降低税率,部分免税等”.4.另一种常见的补贴形式是票证.票证是标有货币面额的纸质凭证,由政府提供给消费者,消费者凭这些票证去消费相应的物品与劳务,消费者可以选择自己喜欢的厂商购买物品与劳务,厂商随后可以持票证向政府索取相应金额.票证制度则是补贴了消费者.5.政府以低于市场利率的优惠利率提供货款是补贴的另一种形式.但是,不能把全部贷款金额看作补贴,补贴的只是利差.6.补贴作为政策工具有很多优越性.---(1)首先,如果政府的愿望和民众的偏好是一致的,则补贴工具的构建是很容易的.---(2)补贴对管理者而言,是一个具有灵活性的工具,因为,每一个政策作用的主题都可以根据补贴带来的条件改变信号自行决定如何做出反应.---(3)因为允许个人和公司自行选择回应方式,补贴措施还可以鼓励他们进行创新.---(4)管理和贯彻补贴政策的成本也比较低,因为是否领取补贴是由潜在领取者决定的.---(5)最后,补贴政策通常在政治上更易于被接受,因为利益者集中于较小的范围而政策成本却可以分摊在全部人口身上,因而政策会得到受益人群的坚决支持,而同时反对者的声音比较微弱.7.补贴同样也存在缺陷.---(1)由于补贴(除税收激励外)需要资金支持,需从当年或结余收入中列支,这就经常使得补贴工具的建立遇到困难.---(2)实现政策目标所需的补贴的额度相关的信息搜集成本会比较高.---(3)由于补贴是间接发挥作用的,在达到政策目标之前有时滞,使得这种工具不适合于在危机时期处理问题.---(4)有时候即使没有补贴,人们也都已经采取了相应的行动,这时补贴就成为多余的,补贴的资金就成为接收者的意外收获.三. 产权拍卖1.产权拍卖是一种相当有益的混合型工具.基于市场是最有效的资源配置方式的假设,政府的产权拍卖就是在没有市场的领域建立了市场.2.许多国家都曾通过这种方式控制污染物的使用.在这个典型案例中,政府限定可以使用的污染物的总数,然后通过拍卖使用权来分配这些限制资源.3.产权拍卖的好处是在允许没有替代资源的厂商继续使用资源的同时,有效限制了环境污染材料的使用.--例如,使用产权拍卖工具的另一个例子是在城市街道控制摩托数量的案例.汽车的年度供应量被限定为4000辆左右.拍卖使得政府不必决定个人或厂商谁可以拥有汽车,就能够控制街道上汽车的数量,谁有权拥有汽车是由市场决定的.当然,拍卖还是形成政府收入来源的非常有利可图的渠道.4.产权拍卖政策的优点:---(1)易于构建.---(2)产权拍卖还是一项具有灵活性的政策,它使得政府在需要的时候可以对上限做出调整,而市场主体的行为也必然随之做出调整.---(3)拍卖政策给出了政府能够容忍的不受欢迎活动的固定数量,这种信息的确定性在其他自愿性或混合型政策工具里是不可能有的.5.拍卖的缺点:---(1)它可能鼓励投机.---(2)常见的问题还有那些没有能力购买产权的人会因为再也没有购买机会,迫于无奈去行骗,而在收费或补贴政策下,他们还可以有选择的余地.---(3)拍卖按照购买力分配资源而不是按照需要分配资源存在一定程度的不公平,因此会招致那些因为支付额外成本而利益受损的人们的反对.四. 征税和用户收费1.征税是由个人或公司依法向政府支付的强制性工具.征税的主要目的是增加政府收入,以满足政府支出的需要.征税还可以作为鼓励或限制一定行为的政策工具.例如,工薪税---雇主从工人的薪金中抽取一定比例的资金,交由政府集中管理,建立一个共同保险基金.2.征税还用来约束不受欢迎的行为.补贴是一种积极的刺激工具,它通过奖励有益的行为而发挥作用.相反地,征税是一种消极的刺激工具,它通过对不受欢迎的行为进行惩罚而发挥作用.3.用户收费类似于产权拍卖,是兼有规制和市场工具特征的政策工具.如果用户收费政策运用得当,那么社会上不被鼓励的行为就会维持在一个能接受的水平.用户收费最常见的效果是控制外部性.--例如,排放费.减少污染的边际成本是递增的,即每多减少一单位污染带来的成本是上升的.如果对污染物排放行为收费,污染者就会将排放控制在适当的水平上.--用户收费的另一个原创性运用案例,是新加坡控制城市交通拥护的事例.政府要求在高峰时段上下班的人支付固定的进城费,这就使得他们会对驾车进城与乘坐公交车或地铁进城的成本进行比较,而乘坐公交车进城的成本可从进城费中扣除.4.征税和用户收费作为政策工具的优越性有:---(1)这两种工具易于构建.---(2)征税和用户收费制度对那些不受欢迎的行为而言是一种持续的财政刺激,因为公司减少费用的支付就可以降低价格或增加收益,将这类行为最小化是符合他们自身利益的.---(3)用户收费政策则促进了公司的创新,因为寻求更廉价的替代品与公司的利益直接相关.---(4)它们是灵活的工具,为了使目标行为维持在合理的水平,政府可以不断地调整用户收费水平或税率.---(5)最后,从管理角度而言,它们也是受欢迎的工具,因为减少目标行为的责任落在了公司与个人身上,官方机构不必过多地发挥强制作用.征税和用户收费的缺陷:---(1)首先,为了合理地应用到人们的行为中,需要大量的信息帮助政府来制定正确的征税与用户收费水平.---(2)在寻求适度收费水平的试验中,资源配置可能被扭曲.---(3)面临危机需要快速反应的时候,它们的政策效果不好.---(4)最后,它们执行起来不方便,并且可能导致管理成本过高.案例分析参考分析1.“工具文献”第22页2.“工具文献”第23页THE ENDTHANKS!。