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农村宅基地制度创新中的利益博弈：影响因素与逻辑演化朱新华（河海大学公共管理学院，江苏南京 210098）摘要：研究目的：揭示农村宅基地制度创新中各利益主体的策略行动及其影响因素，提出对未来宅基地制度创新的启示。
研究方法：文献资料法、模拟法。
研究结果：要提高宅基地制度创新的效率，需协调好中央政府、地方政府和农民的利益，使三方的策略行动尽可能地吻合。
研究结论：应该从支持农民弱势利益集团的形成与发展、抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透、改变政府角色等方面协调各方策略行动，确保宅基地制度创新中合理利益均衡点的形成。
关键词：宅基地制度创新；利益博弈；影响因素；利益集团Rule and Enlightenment of Homestead System ChangeZHU Xin-hua（School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098，China）Abstract: The purpose of the paper is to find action and its influencing factors of each interest in homestead system innovation and to put forward revelation for homestead system innovation. Methods employed include documentation and Simulation. The results show that in order to improve the efficiency of homestead system innovation, we will coordinate conflicts between central government, local government and farmers. It is concluded that we must support farmer interest groups formation and development, inhibit strong interest groups to excessive permeate in public policy, change government role, which can coordinates each action and ensure the formation of the reasonable equilibrium.Key words: homestead system innovation; interest game; influencing factors; interest group随着工业化、城镇化进程的推进，土地需求量急剧增加，现有的国有土地已经无法满足工业化、城镇化的发展，从而导致土地资源稀缺程度加剧，土地要素相对价格日益上涨。
2023年7月中国林业经济July.2023第4期(总第181期)CHINA FORESTRY ECONOMICS No.4(Total 181)•研究报告•博弈视角下我国合村并居政策中相关利益主体的行为逻辑分析李珊珊,胡美玲(东北林业大学经济管理学院,哈尔滨150040)收稿日期:2023-05-24基金项目:东北林业大学大学生创新训练项目(DC2023095)第一作者简介:李珊珊(2002-),女,河南洛阳人,本科生㊂责任编辑:郑德胜摘㊀要:合村并居政策实施后农民的生产生活方式会发生改变㊂围绕 土地 这一要素,中央政府㊁地方政府㊁农民㊁开发商有不同的需求倾向,因此,四方主体在博弈中有不同的行为逻辑㊂中央的出发点是为了人民,而地方政府为了土地财政往往会与开发商合谋,因此失地农民在合村并居中成了较弱势方㊂然而,合村并居本就是为了促进农村发展,所以,农民的需求和利益是政策实施者必须关注和考虑的㊂关键词:合村并居;相关利益主体;博弈论;乡村振兴;城镇化中图分类号:F293文献标识码:A 文章编号:1673-5919(2023)04-0009-04DOI :10.13691/23-1539/f.2023.04.002Logical Analysis of Behavior of Relevant Stakeholders Village Cohabitation Policy from the Perspective of Game in China LI Shan -shan,HU Mei -ling(College of Economics and Management,Northeast Forestry University,Harbin 150040,China)Abstract :After the implementation of the policy of merging villages,the production and lifestyle of farmers will change.Around the element of land,the central government,local governments,farm-ers,and developers have different demand tendencies,so the four parties have different behavioral logic in the game.The central government s starting point was for the people,and the local govern-ments colluded with developers for land finance,so the landless peasants became the weaker party in the middle of the village.However,the purpose of cohabiting villages was to promote rural develop-ment,so the policy implementers should pay attention to the needs and interests of farmers.Key words :Living together in villages;Relevant stakeholders;Game theory;Rural revitalization;Urbanization 改革开放以来,合村并居一直以不同的存在形式被相关学者和媒体们热议㊂当前对合村并居的研究大概分为两个阶段,第一阶段是以 富村联合弱村,强企兼并弱村 的扩张式合并为主;第二阶段的合村并居是国家加快新农村建设的重要手段,以地方政府为主要推动力量[1]㊂当前合村并居处于第二阶段,主要存在三种模式:商业开发型㊁社企共建型㊁自拆自建型㊂21世纪以后,随着中国现代化发展,农村的生产生活方式有了很大变化,导致传统村落的特点和功能随之改变[2],再加上城乡土地矛盾越来越严重,于是中央政府提出城乡土地增减挂钩政策,引导农民集中上楼居住[3]㊂合村并居的核心是土地流转,政策要求农民把土地交给地方政府,同时得到一定的征地补偿,失去土地的农民被集中起来到新规划建设的社区,流转的土地成为建设用地㊂地方政府为了完成任务并获得政绩,往往会将政策尽快落实㊂开发商从合村并居中看到了有利可图,但又不愿增加资本进入的成本,因此通过地方政府购买土地,而地方政府在有政绩的同时又能取得土地财政,通过土地这一要素实现各㊀㊀研究报告中㊀国㊀林㊀业㊀经㊀济2023年第4期自的利益㊂由于农民对补偿款和住房的需求往往不能得到满足,因此,多方主体围绕 土地 产生的矛盾爆发了㊂而合村并居是建设新农村㊁改善农民生活条件的根本途径[4],实施合村并居的目的是促进乡村振兴,所以合村并居的有效实施所产生的影响会受益广大农民㊂本文研究旨在通过文献回顾的研究方式,立足博弈分析视角,系统归纳和揭示我国合村并居政策中相关利益主体行为逻辑的动因㊁表现及其影响,为有效正向引导各利益主体参与合村并居提供思路㊂1㊀合村并居政策的基本内涵及实践合村并居,是指在城镇化的过程中,为集约利用土地㊁节约行政成本,将几个邻近的自然村集中合并为一个行政村或合并建立农村新社区的行为㊂2020年山东省合村并居事件发生后,有关合村并居话题成为学界讨论的热点,许多学者就合村并居的影响因素㊁动力机制㊁合理性以及新社区的治理困境等多方面展开研究㊂刘文璐等[5]认为村民年龄㊁家庭收入水平以及对合村并居政策的了解程度都会影响农民对合村并居的满意度;李增元等[6]认为合村并居并非单一因素推动下的结果,包括城市化建设和农业现代化发展的双重引导㊁城乡建设土地增减挂钩政策的直接刺激㊁地方财政紧缺下的 土地财政蛋糕 诱惑以及资本下乡的助力;王文龙[7]认为合村并居是重建农村的重要方式,也是促进乡村振兴的有效途径;王硕等[8]以山东省LY市Y社区为例,在三治融合视域下分析合村并居新型社区治理的难题,同时对实施路径提出了创新㊂学术界的已有研究都或多或少地提到了政策实施中的相关利益主体,但对各利益主体的界定和利益主体们的需求倾向并未有系统的总结和评述㊂鉴于此,本文通过文献回顾的方式,对合村并居政策中相关利益主体的行为逻辑进行研究,为合村并居的有效实施提供思路㊂2㊀合村并居政策中的相关利益主体在农村人口大量流失㊁城市建设用地需求增加的社会背景下,合村并居为解决农村发展提供了方法㊂同时,合村并居政策也是城镇化和乡村振兴下的产物㊂在学界的已有研究中,有关利益主体的讨论不可避免的都涉及到了四方:中央政府主体,地方政府主体,农民主体,开发商(资本)主体㊂2.1㊀中央政府主体2008年,国家发布‘城乡建设用地增减挂钩试点管理办法“,其目的是守住十八亿亩耕地红线保障粮食安全㊁维护农民权益,改善农村生活条件,促进城镇化发展,同时增加建设用地㊂随着城镇化的加快,对于国家而言,乡村治理有效和产业兴旺是当前国家战略转型中的重要目标之一,2022年中央一号文件重点提出了推进乡村发展㊁乡村建设㊁乡村治理的发展目标,明确提出 聚焦产业促进乡村发展 扎实稳妥推进乡村建设 突出实效改进乡村治理 等要求[9]㊂随着生活水平的提高,人们对精神文化生活的需要愈发明显,因此,中央政府推进合村并居就是为了促进乡村振兴,满足人们对美好生活的追求㊂2.2㊀地方政府主体城乡土地增减挂钩政策明确指出,农民将宅基地退出交给地方政府,由地方政府将其复垦整理为耕地,换取建设用地指标[10]㊂地方政府作为政策的直接实施者如果完成的好,这无疑是一件很大的政绩㊂而且宅基地征收增加的建设用地指标,本地用不完可以卖出去,由此能给地方政府带来巨大的利益㊂政绩和土地财政的诱惑使地方政府主动参与到合村并居中㊂近些年来,随着国家经济快速发展,农村居民的收入逐渐提高,他们对精神文化的需求也随之增加,农民对村庄的环境和公共服务设施建设有了更高的要求,但是地方政府的财政往往不能支持这些建设,合村并居成功实施后带来的财政收入将会满足这些基础设施建设㊂同时合村并居可以有效解决传统的 小而多 村庄体制下的村干部选举难行政管理成本高[11]的问题㊂因此,地方政府成为合村并居的一个主体是必然的㊂2.3㊀农民主体合村并居是事关农民切身利益和乡村振兴全局的一项重大决策,这一政策实施后农民的生活生产方式和农村的环境会有重大改变[12]㊂在政策实施过程中,农民产生了不同的利益需求,大致可归为以下几种:高额补偿㊁住房㊁就业㊁基础设施建设㊁生活成本等㊂高额补偿款是农民在面对征地拆迁时的普遍要求㊂新社区建成后的房子是否有能力购买或能否给失地农民低价买房的优惠是另一个重要考虑㊂对于一些纯靠土地谋生㊁不愿外出务工的农民来说,集中居住后的就业问题也是重中之重,若无可靠的收㊀㊀2023年第4期李珊珊,等:博弈视角下我国合村并居政策中相关利益主体的行为逻辑分析研究报告入来源,他们可能不愿搬迁㊂同时,随着社会的发展和生活水平的提高,农民对于精神文化的需要也随之增加,他们更加关注居住环境的好坏和公共基础设施的便利程度,子女上学是否方便㊁医疗服务是否健全等都是他们考虑的因素㊂此外,合村并居后多出的水电物业等费用使农民生活成本增加,对于收入不高的农民来说是很大的压力㊂2.4㊀开发商(资本)主体合村并居是一项改善农村生活条件的项目,在政策实施过程中由于缺乏资金支持,地方政府往往借助 资本下乡 来推动农村社区的改造,开发商愿意下乡参与合村并居,与土地这一能给其带来巨大利益的要素密切相关[13]㊂开发商主体代表资本利益,其参与到合村并居的主要目的就是为了谋利,因此开发商会想尽办法扩大利润㊂在资本下乡过程中,与失地农民接触必然会导致成本增加,为了谋求最大利益,开发商主体往往会通过基层政府这一媒介来购入土地㊂当然,资本下乡发展也有积极的影响,资本下乡会带来农民就业机会的增加,也会促进合村并居新社区经济的发展,有利于实现共同富裕㊂3㊀合村并居政策中相关利益主体的行为逻辑3.1㊀相关利益主体的博弈过程图1㊀相关利益主体博弈过程农民㊁中央政府㊁地方政府㊁开发商四方主体在合村并居中有不同的需求导向,中央政府的目的是为了促进乡村振兴,其出发点是为人民谋发展;地方政府关注的则是政绩和土地带来的财政收入;农民最关注的是征地补偿款㊁住房和就业;资本谋求的是利益最大㊂四个主体的需求不能达到一个均衡,在政策实施过程中也无法达成一个对各方都有约束力的协议,因此以土地这一要素为核心的博弈关系就在四者之间产生了,博弈过程如图1所示㊂3.2㊀相关利益主体的行为逻辑21世纪初,城镇和工业园区建设用地不足问题严重,中央政府为了解决这个问题,引导城乡集约用地,提出了城乡土地增减挂钩政策,鼓励农民集中上楼居住,将节约的宅基地用于城镇建设用地㊂随着国家现代化的步伐,合村并居也成了促进乡村振兴的有效途径㊂中央一号文件多次以 三农 为主题,强调加强农业农村现代化建设[14]㊂中央政府推进合村并居的出发点是为了实现人民共同富裕,农民也深知国家的初心,所以很认真的配合政策的实施㊂地方政府作为国家政策的落实者,是合村并居中与农民沟通的直接人,其参与合村并居有多方考量㊂首先,中央下达的政策必须通过地方来执行,地方政府为了完成任务要把政策落到实处㊂其次,合村并居后可以减少村庄行政管理成本,节省地方开支㊂再次,政策实施到位带来的政绩是地方政府最关心的事之一,因此某些地方不开展调研㊁不尊重民意,盲目开展合村并居将政策强制实施,导致了干部和农民对立,甚至有的地方还爆发了群体性事件,严重违背了中央政府的出发点[15]㊂最后,地方政府从农民那里得到的土地会转化为建设用地,本地用不完可以出售给开发商来获取土地财政,地方政府和开发商合谋后往往会出现先拆后建㊁一刀切等现象㊂农民作为合村并居的利益主体之一,在其中处于较弱势的地位㊂很多农民受到 靠拆迁费富起来 的案例的影响,希望能在交付土地时得到高额补偿,然而这是不可能的㊂合村并居中的征地是由地方政府主导的,而不是开放商要征地,因此农民得到的补偿不会很高㊂除了补偿款,农民另一个关心的就是并居后的住房问题,大多农民家庭的存款不足以支持其到城镇购买新房,而集中建设的新房也要农民补交差价,这与农民的预期相差甚远,因此他们往往不配合地方政府的工作㊂在具体实践中,有的地方政㊀㊀研究报告中㊀国㊀林㊀业㊀经㊀济2023年第4期府为了实现其利益而强行推进合村并居,为了让农民交付土地出现了乡镇领导上门访问谈话㊁告诫可能影响子女上学和以后的医疗保障服务等一系列严重影响村民切身利益的激进行为㊂农民为了维护自己的权益,可能会结合起来集体反抗,甚至爆发群体性事件㊂即使农民成功上楼,其远离了赖以生存的耕地,无法根据农时及时耕作,给耕作带来了极大不便㊂同时,上楼意味着生活成本的增加,这对于 自己自足性 消费比例较高的农民来说无疑是一种负担,因此集中居住后的农民对高收入工作的需求愈发迫切㊂开发商(资本)从建设用地中看到了巨大利益,因此主动参与到合村并居中㊂然而,在合村并居过程中,有的地方会出现财政不足,开发商资金短缺,导致新房建设不能按期完成,农民流离失所陷入困境㊂但是,资本进入也会产生有利影响,开发商给农民提供了更多的就业机会,让农民可以不用离开家乡就能挣钱㊂同时,资本进入带动了农村的工商业发展,进一步促进了乡村振兴㊂4 结论与讨论合村并居是我国在加快城镇化进程与推进乡村建设背景下优化国土资源空间配置的重要实践,也是各地区在集约化土地经营和社会管理上的有益探索㊂根据对近年来国内学者围绕合村并居过程中地方政府㊁开发商及居民等相关利益主体间复杂利益关系展开的文献研究和分析,对各主体利益诉求和在该诉求下的行为逻辑具有了深层次认识和了解㊂个体利益最大化与社会利益最大化之间的矛盾始终是影响合村并居措施顺利实施的重要因素,而坚持以人为本㊁确保人民群众根本利益,确保其充分享有国家改革和发展成果则是合村并居实践必须坚持的首要原则㊂在本研究基础上,后续有待进一步结合典型地区的具体案例展开调查研究,结合具体实践从更深层次认识合村并居过程中各相关利益主体的关系及其行为逻辑,为切实提出优化政策实践的对策建议提供启示㊂参考文献:[1]刘佳岩,刘佳倩.合村并居实施机制的研究:基于东营区BG村的个案观察[J].农村经济与科技,2022,33(11): 185-188.[2]王兆林,朱婉晴,杨庆媛.近30年中国合村并居研究综述与展望[J].中国土地科学,2021,35(7):107-116.[3]刘守英.合村并居的真正动机并不是为了农村发展[J].中国乡村发现,2021(2):94-95.[4]毕于建,姜继玉,吕庆建.合村并点新型农村社区建设中的利益博弈[J].安徽农业科学,2012,40(27): 13628-13631.[5]刘文璐,徐禾,高霞.合村并居过程中农民意愿调查分析[J].乡村科技,2021,12(9):23-24.[6]李增元,杨健.新世纪以来乡村治理现代化进程中的合村并居动力机制及内在逻辑[J].湖南师范大学社会科学学报,2022,51(2):36-54.[7]王文龙.中国合村并居政策的异化及其矫正[J].经济体制改革,2020(3):66-72.[8]王硕,满璐,王浩宇,等.三治融合视域下合村并居新型社区治理困境与路径创新:基于LY市Y社区的调查[J].农村经济与科技,2022,33(21):147-150.[9]尹雷,张瑜,王思贤. 国家 社会 视域下合村并居问题再讨论[J].四川行政学院学报,2023(1):91-100.[10]李增元,张兴佳.城乡土地增减挂钩政策下的合村并居及其内在逻辑[J].社会主义研究,2021(6):124-132.[11]高灵芝,杨洪斌,王亚南.山东两县合村并居及农村社区建设情况调查[J].中国发展,2011,11(3):53-60.[12]徐东辉.乡村振兴背景下的 合村并居 政策研究[J].农业经济,2023(1):105-107.[13]陈靖.城镇化背景下的 合村并居 :兼论 村社理性 原则的实践与效果[J].中国农村观察,2013(4):14-21.[14]高士林.基于主成分分析的中国农村居民收入影响因素研究[J].中国林业经济,2022(3):65-68.[15]宋文思.乡村振兴背景下合村并居的难点与破解策略[J].农村经济与科技,2023,34(3):144-146.。
内容提要：宅基地使用权的制度困局，源于宅基地承载的社会保障功能和经济价值功能间的冲突加剧，而流转开禁下的制度因应设计亦难点众多。
破解之维，一是完善宅基地使用权取得规则，在取得条件上坚守宅基地使用权的身份属性和基本原则，肯认不同情形下的权利分野，丰富宅基地的申请与重新分配制度并完善配套法定程序；二是照应宅基地使用权流转开禁的现实需求并预设规制，其中宅基地使用权转让的边界、宅基地法定租赁权的制度设计、农房买卖和宅基地使用权抵押的实现路径为其重点；三是补全宅基地使用权消灭机制，完善宅基地使用权收回制度和自愿退出机制，积极探索以保障宅基地资格利益为核心的宅基地使用权回复路径。
民法典物权编应以“得丧变更”为主线完整展开宅基地使用权制度的构建。
关键词：宅基地；三权分置；宅基地所有权；宅基地成员资格；宅基地使用权目录一、宅基地使用权制度的功能反思与重构的体系化考量二、宅基地使用权取得规则的明晰三、宅基地使用权变更的流转开禁及其实现四、宅基地使用权消灭之收回机理、退出机制和回复路径作为一项中国特有的用益物权，宅基地使用权制度在一定历史时期发挥了保障广大农村地区村民居住生存的作用，并为乡村社会的形成及经济社会发展提供了物质基础。
时过境迁，以农民集体成员身份为基础的传统宅基地使用权制度已然与农村现阶段经济社会生活的实际相脱节。
党和国家深谙其间社会矛盾变化，积极规划部署发展之道，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地之所有权、资格权、使用权“三权分置”的主张。
诸项改革举措，直面我国宅基地使用权制度的困局。
宅基地使用权制度既形成于我国特殊历史背景，又面临最新经济社会现实的突破需求，再逢土地管理法修订、物权法因民法典编纂而得以重修，破解宅基地使用权制度困局之机遇与挑战并存。
本文以现有宅基地使用权制度为基础，探究其中的制度艰困及其根源，进而以新时代农地法治思维为指导，谋求宅基地制度困局之破解。
地方政府与中央政府之间的投资博弈分析作者：翟金宝郑亚迪来源：《经济师》2014年第04期摘要：针对地方政府之间存在的竞争加合作、竞争大于合作的博弈关系，建立了不完全信息条件下中央政府介入前后地方政府投资博弈模型，该模型揭示出地方政府行政性重复建设、短期性投资等低效率行为的原因。
模型还显示在中央政府在税收和补贴政策的调控下，中央预期投资收益会增加，地方政府之间的重复投资率降低幅度较大。
关键词：地方政府中央政府投资博弈中图分类号：F830 文献标识码：A文章编号：1004-4914（2014）04-074-02一、引言在中国行政体系中，地方政府数目众多，且地方政府之间存在一定的竞争加合作、竞争大于合作的博弈关系。
地方政府的这种数量和行为特征，为评价和比较地方政府公共投资效率奠定了一定的理论基础。
事实上，在中国传统体制条件下，地方政府之间的利益博弈是间接的、潜意识的和低层次的，但随着市场体制的不断建立，经济资源的地区流动不断增强，地方政府之间的利益博弈就有了直接、显性和全面化的特质，其中，加强本地区公共投资、改善投资环境往往就成为各地方吸引外部资源并提高本地区经济竞争力的重要手段。
二、中央政府介入前地方政府之间的投资博弈模型博弈分析的前提假设有：1.各地方政府在区域性产业结构和投资调整过程中的决策信息是不完全的。
也就是说，作为投资主体的地方政府对其投资于某产业的预期成本与预期收益的信息是充分的，而对其他地方政府投资的预期成本与预期收益的信息是不充分的。
2.选择A和B分别代表两个地方政府，欲投资建设的两个项目分别属于经济效益较低的基础产业和经济效益较高的非基础产业。
3.受到地方财政投资资金的有限性约束，A和B两个地方政府各自只能进行某一种产业投资，且相应的产品生成在两地之间基本是无差异的。
4.由于A、B两地的资源、生产技术、投资成本等方面的差异，A地方政府在基础产业方面更有相对优势，而B地方政府在非基础产业更有相对优势。
征地过程中的各方利益主体博弈分析摘要：土地征收引发的社会风险及矛盾日益凸显，给社会的稳定和谐带来一定威胁。
通过对中央政府、地方政府及农民之间的博弈分析，明确了征地过程中各方利益主体的行为选择及动机，并得出违规征地的处罚力度及征地补偿费是影响各利益主体行为选择关键的结论。
关键词：土地征收；利益主体；博弈目前中国采用的征地制度产生于计划经济时代，由于制度本身的不健全及外部环境的改变，土地征收带来的社会风险凸现。
在近年国土资源部受理的来访案例中，违法占地依然是群众反映的重点问题，一些项目存在边报边用，甚至是未报即用的现象；有的违背农民意愿强行占用，这些都给社会的和谐稳定带来一定威胁。
究其深层原因，主要是征地过程中各方主体利益诉求不同，产生了各种矛盾。
因此，通过对土地征收过程中各方主体的博弈分析，明确影响其行为选择及动机的关键性因素，从而完善土地征收制度，对缓解征地过程中产生的社会矛盾、协调城市发展与耕地减少之间的矛盾具有重要意义。
1 土地征收的相关概念1.1 土地征收的界定土地征收是国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转化为国有土地的过程[1]。
从定义上来看，只有为了公共利益的需要才进行土地征收，但由于征收制度的不完善及土地增值收益的巨大诱惑，土地征收范围被人为扩大，不仅局限于非营利性公益事业用地，还包括以营利为目的的工业、商业等用地。
本研究所涉及的土地征收特指被扩大化的土地征收范围。
1.2 土地征收所涉及的利益主体中国的土地征收是在多方利益主体参与下共同完成的。
首先由中央政府下达征地命令，然后地方政府代表中央政府执行具体的征收行为，并且在征地后需要给予被征地农民相应的补偿，因此土地征收过程中所涉及的利益主体主要有中央政府、地方政府和农民。
中央政府在征地过程中总是从全局利益考虑征地问题，既要着眼于城市的发展，又要考虑土地被征收后的粮食安全问题、生态问题、失地农民安置问题等[2]，从宏观角度制定征地政策，并对征地行为进行监督管理；地方政府是中央政府征地政策在一定辖区内的具体执行者，总是从局部利益出发，主要考虑土地征收过程中产生的经济效益、地方建设的发展以及官员的个人业绩；农民是征地过程中的微观主体，由于成员结构分散、组织力量薄弱，在整个征地过程中处于被动地位[3]。
浅谈我国宅基地制度改革的驱动力与阻力改革开放30多年来，我国经历着一种特殊形式的社会转型——计划经济向市场经济的转型。
这是一个相对封闭社会向一个相对开放社会的转型，是威权政治向民主社会的转型。
这种转型，已经给我国带来了经济、政治和文化领域的巨大变革。
然而，这种涵盖了经济、生活方式和文化的转型，需要政治、法律制度等多个方面转变来与之相适应，而制度在转变中的滞后性，已经给发展中的中国带来了多方面的问题，宅基地制度就是其中之一。
法律法规的疏漏与管理的不严谨成为阻碍城乡一体化的高墙，制约了农村经济的发展，也违背了基本的公平原则。
本文综合考量宅基地制度改革驱动力与阻力，以期为我国宅基地制度改革提供依据。
一、宅基地制度改革的驱动力（一）经济的发展推动宅基地制度的变革所谓社会主义市场经济，就是市场对资源配置起基础作用，社会主义市场经济体制同社会主义基本制度相结合。
在这种经济条件下，运用经济手段调控更加合理有效，势必起到主导作用，而政府调控只能是一种特殊情况下才会采用的辅助手段。
社会的发展，带来必然的偏好，要素价格和信息获得条件的改变，这就导致原有制度难以在新环境下难以发挥作用，这就是制度变迁的根本趋势。
土地利用状况影响经济发展，在市场经济中具有重要的宏观调控作用，而地租是重要的经济杠杆，目前的宅基地制度，决定了其社会保障性质，无偿的分配，不收取租金，从一定程度上来说，相当于放弃了这一部分土地的经济价值，这只是我国在农村社会保障制度不完善时期的一个过渡政策，在一个完善的市场中，需求引导分配，制度只能起到辅助作用，不允许出现这样明显带有某种倾向的制度，因此，随着社会主义市场经济的逐步完善，当前的宅基地制度必然会渐渐地退出历史舞台。
（二）城市化进程与城乡一体化推动宅基地制度的变革改革开放以来，我国城市化进程加快，城市的发展和扩张，导致大量的农民离开土地，进入城市劳动力市场，而我国目前仍受困于户籍制度导致的城乡二元分割的尴尬局面，城乡市场不平等，存在歧视性法律。
制度缺失下宅基地使用权的博弈分析：以中央政府与地方政府为参与者【摘要】宅基地政策是一项涉及利益广泛、影响作用突出的公共政策。
本文从宏观和微观两个角度分析现行宅基地制度的问题与缺失，以此为基础进一步探讨问题形成的根本原因，并选取博弈论的分析视角建立以地方政府与中央政府为参与者的博弈模型展开深入剖析，最后提出宅基地使用权非法流转问题的解决要依赖于制度的创新与监督机制的完善。
【关键词】宅基地宅基地使用权流转博弈目前我国现行法律法规禁止宅基地的流转。
但由于经济的发展和城市对于土地的需求日益提高，城市房价日益上涨，加上农村逐渐方便的交通和良好的居住环境，宅基地或“小产权房”流转现象在全国都普遍存在。
在经济发达地区，农民宅基地流转更是活跃，甚至形成了规模庞大的宅基地隐形市场。
如北京郊区的宅基地流转已占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上1。
在2008年7月笔者对于福建省部分农村地区的农宅买卖情况的实地调研中也发现，有54.3%的被调查村民反应本村有5至10例房屋买卖的例子。
由上述可以看出，在全国范围内宅基地使用权流转都是一个非常普遍的现象，但更为关键的是在调研中发现，农村房屋买卖中最积极的参与者并非农民而是地方政府，即本该承担管理和监督工作的地方政府，公开或私下违背国家政策，运用其行政权力私自流转宅基地，谋取地方财政最大化甚至追求个别官员的私人利益。
数据表明，部分地方政府的土地出让收益或房屋买卖收益占预算外收入30%左右，有些甚至高达80%。
2而违规流转宅基地的地方政府的比例并不在少数，甚至可以说地方政府违法带有普遍性，“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导”3。
因此，地方政府甘冒政治风险从事宅基地违法流转的原因成为制度探索的焦点，而制度缺失环境下所形成的中央与政府的博弈关系是如何影响宅基地使用权流转的问题也成为本文探寻问题根源的基本研究路径。
一制度缺失：宅基地使用权的先赋博弈背景所谓制度均衡，从微观层面上看就是指“人们对既定的制度安排和制度结构的一种满足状态，因而无意也无力改变现行制度”4，而宏观层面的制度均衡则是说制度需求和制度供给的一种均衡状态。
与此相反，制度缺失即指在现行制度供给和需求的不平衡以及现行制度存在“坏”的制度。
据“帕累托最优”5的概念，制度均衡是一种理想状态，但社会环境不断发展变化，所以制度均衡是非常态，而制度缺失才是常态。
制度缺陷或制度缺失将严重影响各利益方的互相关系与实际行动，而我国宅基地政策正是处于这样一种制度缺失状态下。
1章波，唐健，黄贤金，姚丽：《经济发达地区农村宅基地流转问题研究—以北京市郊区为例》，载《中国土地科学》，2006年2月第1期。
2谢小蓉，傅晨：2000—2007：《中国农村土地使用权流转研究综述》，载《财贸研究》，2008年5月。
3资料来源：中国青年报，2006年4月。
4鲁照旺：《制度经济学》，吉林大学出版社2005年版，第73页。
5帕累托最优描述的是一种在经济资源既定时不可能生产出更多的一种商品而不少生产另一种商品或不可能使一个人的福利增加而不减少另一个人的福利的均衡状态。
（一）从宏观方面来说，制度供给严重不足首先由于我国国土广阔，行政层级较多，导致中央政府制定或设计的方案与社会现实需求存在一定差距，而且我国现在还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的民事法律，而涉及宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次较低，很多问题在很大程度上主要依靠规范性文件和地方政策来调整，欠缺权威性和协调性。
其次，现行宅基地政策不仅立法滞后，还存在着大量的法律真空和法律矛盾。
如宅基地使用权退出机制的缺乏，导致农村有大量闲置的宅基地无法流转，村集体组织也无权收回进行处置。
由于缺乏明确的法律规定或操作指导之间互相矛盾，使得地方土地管理部门对宅基地的管理处于无法可依、无规可循的状态。
（二）从微观方面来说，制度供给欠缺合理性首先依照现行法律，宅基地使用权的主体为“农民集体”，但农民集体早已随着社会发展而概念模糊，乡村组等各级都可以是宅基地使用权的主体，导致了宅基地所有权的产权主体虚位，从具体行政来看，这样会带来责权不清、处置无度，以及分配关系的模糊和混乱问题。
另外，宅基地作为资源却并不能流动，这有悖于“资源优化配置关键是要素的合理充分流动”，一方面是宅基地的大量闲置，另一方面是农村发展亟需资金，而宅基地作为农民的重要资产却无法通过流转为农民发展经济注入资金，从长远来看，宅基地不流转不利经济效率的实现以及国家和地方的经济发展。
上述两方面的原因造成宅基地制度的意愿供给与实际供给之间、实际供给和具体执行之间的巨大偏差，使得宅基地制度处于制度严重缺失状态，即现行制度对于宅基地的资源分配的激励并非有效，不仅未能合理分配宅基地资源，反而造成宅基地使用权流转的混乱，使得宅基地使用权非法流转现象普遍存在。
更为严重的是，在制度缺失的情况下，由于监督机制不完善，更容易出现地方政府权力寻租等现象。
二博弈根源：效用函数与利益驱动上述制度缺失的背景为地方政府违法权力寻租创造了条件，但地方政府在宅基地问题上如此积极地从事违背中央总政策的行动，选择与中央进行非合作博弈，其背后有着更深的根源。
首先是地方政府与中央利益目标和效用函数相异。
由于权力下放，地方政府拥有双重角色，一方面地方政府是中央在地方的代理者，另一方面地方政府也是地方利益的追求者。
在宅基地政策问题上，“中央政府更多关注带有全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、农民利益保护和社会稳定等；而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。
”6但最为根本的还是地方政府追求自身利益。
政府是理性经济人，会追求自身利益最大化，这就决定了政府无法成为社会总体利益的公平分配者。
而出现地方个别利益的原因主要是因为财政收支的不均衡以及干部政绩考核制度的激励。
首先随着土地市场的繁荣，“以地聚财”则是成为增加地方收入的首选，形成“土地财政”；其次，我国的干部绩效考核在实际操作过程中过于片面强调GDP，地方政府和官员也更倾向于通过进行土地流转来发展房地产，从而提高政绩。
因此在宅基地使用权流转问题中, 在制度缺失的条件下，由于地方政府在目标函数与中央政府有所差别，地方6李龙浩：《土地问题的制度分析—以政府行为为研究视角》，地质出版社2007年版，第18页。
政府便以机会主义态度参与博弈，为了追求最大的经济利益，难免会出现“上有政策、下有对策”的博弈现象。
三“禁”与“放”：中央与地方博弈关系与策略选择博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时，决策主体如何进行决策以及这种决策的均衡问题。
（一）博弈模型博弈模型中最基本的三个要素为参与者、策略、支付函数。
参与者是博弈的决策主体，以追求个人收益最大化为准则选择策略并承担相应结果。
在本文中的博弈方主要为中央政府、地方政府。
策略是指参与者在特定信息情况下的行动。
本文中，中央政府的策略主要有{允许流转，不允许流转}，地方政府策略有{服从，不服从}。
不允许流转是指中央政府现行政策对宅基地流转是持否定意见的，允许流转则是假定政府进行制度创新时所采用的策略。
而对于地方政府而言，在现实操作中，服从可以分为积极服从、消极服从，不服从也可以分为积极不服从和消极不服从，但从纳什均衡角度来看，消极服从和消极不服从不符合地方政府的利益最大化策略，可以进行挑剔，故简化模型后只选用服从与不服从两种策略，服从即指积极服从，不服从指积极不服从。
支付函数是指在给定的策略组合下参与者所能取得的利益，即从博弈中获得的收益或效用水平。
各参与者的支付函数不仅关系到本人的策略选择，也与对手的策略选择相关。
本文支付主要涉及以下几个变量：A为中央政策执行与政策监督的成本；B为中央从地方政府服从政策所获得的整体利益；C为中央在监督有效的情况下，发现地方不服从政策所获得的罚款收益，因此也是地方政府的支出，这一方面属于中央与地方之间的局部零和博弈；D为地方政府服从政策，进行政策执行时所花费的成本；E为地方政府服从政策获得的收益，包括中央给地方政府的奖励以及在制度创新的情况下，从政策执行中获得的直接利益；F为地方政府不服从政策而中央未发现时由于宅基地流转带来的经济发展而创造的地方财政和政治上的利益；但根据国土资源部2003年资料,当年全国共查处土地违法案件17万件左右，受党政处分和刑事处分的约750人，可以得出监督有效的比例约为0.0044，因此在现行政策下，即中央采取“不允许”的策略条件下，有效监督所占比例接近于0，故地方政府的成本C接近于0，可以忽略。
但在中央进行制度创新，即允许宅基地的自由合法流转的情况下，对于宅基地流转的监督也会相应变得更加透明公开有效，可以设定有效监督比例接近于1，且C数值会变得较为可观，这将对于下文的支付函数有很大的影响。
另外在实践中，地方政府执行政策所花成本D与E中包含的地方政府服从中央政策所得奖励数量较小，对于策略选择的影响因素较弱，也予以剔除；最后利益F由于现实关系的复杂，以及在前文所述的制度缺失和监督不力、“土地财政”以及GDP考核标准的背景下，地方政府“不服从”策略的支付往往都是财政和政治的双收入，即F的相对值较大。
因此主要剩下A、B、C、E、F这五个变量，而具体策略的支付函数如下：{不允许，服从}={B-A，0}，即中央的支付为整体收益减去政策执行与监督的成本，而地方政府服从政策的支付为0，即没有成本也没有收益；{不允许，不服从}={-A，F}，即中央因为地方的不服从而未获得收益，反而要支付政策执行成本，而地方政府没有政策执行成本、也不需支付不服从政策的处罚，只有因流转宅基地带来的巨大收益；{允许，服从}={B’-A，E}，在制度创新，即中央允许宅基地进行合法流转的情况下，中央可获得地方执行政策所带来的整体利益，但正如上文所论述的，该收益远大于不允许宅基地流转时所取得的收益，故用B’表示，且B’>B，而地方政府则可以获得因执行政策得到的直接利益，其中需要注意的是E与B’是正相关的，即中央获得的整体利益越多，地方获得的收益也会随之增长；{允许，不服从}={C-A，F’-C}，在中央允许流转的情况下，地方政府选择不服从策略虽可获得收益，但因政策变得公开透明，权力寻租的空间变小，其利益会远小于中央不允许时所得的非法收益，故用F’表示，且F’<F，另外对于宅基地的有效监督比例由0变为1，故地方政府还要支付巨大的处罚C；总结上面的各种策略，最终得到以下支付矩阵：通过上述分析可以得到，在现行制度下，即中央政府不允许宅基地进行流转的情况下，对于地方政府而言，“不服从”是符合其自身效用最大化的策略。
但当中央进行制度创新，允许宅基地自由合法流转，同时加强对于宅基地流转的监督，我们可以得到E> 0>F’-C这一等式，因为宅基地的合法流转可以从盘活农村经济、解决土地供需矛盾、稳定土地市场秩序等方面给国家带来巨大的收益B’，而E是与B’成正相关的，故B’>E>0，另外，在制度创新的环境下，地方政府权力寻租的空间减少，故F’相较于F会变得相对较小，而由于中央监督有效、惩罚有力，C 的数额变大，故F’-C<0 ，因此“不服从”并非地方政府的最佳策略，反而是“服从”策略才能带给地方政府最大化的收益。
