第三章 行政组织

行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。

只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。

行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。

1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。

职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。

因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。

2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。

机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。

机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。

3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。

行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。

因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。

4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。

权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。

为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。

第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。

行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。

行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。

精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。

精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。

综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。

本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。

也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。

人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。

职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。

职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。

具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。

经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。

职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。

因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。

工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。

第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。

其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。

（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。

英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。

这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。

在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。

行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。

行政组织有广义和狭义之分。

广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。

狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。

本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。

（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。

较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。

1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。

2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。

3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。

（一）编制管理的原则编制管理工作，除了遵循精简、统一、效能的原则，还要遵循编制设计的基本原则。

1.职能决定原则，即机构设置和人员配备都是以职责和功能为依据。

对行政机构的职能进行科学分类、逐步分解，使之成为协调的职能体系。

2.职位设置原则是指以职位分类为基础，设计职位的种类和职数。

在设计编制时，要保证每一个职位的人员工作任务饱满，同时，还要保证每一个职位的责任与权力相称。

3.协调平衡原则是指编制既要保持行政部门之间、行政层级之间、部门内部各单位之间的协调平衡，也要保持行政组织外部与国家财力的平衡。

4.动态调整原则是指编制管理要兼顾稳定性和变动性，即不仅每隔几年要根据国家政治、经济、社会等各方面的因素变化，对编制进行全面的调整，而且还需要随时对编制进行局部的、个别的微调。

5.法制管理原则是指编制管理必须法制化，即帮助的确定、执行、监督、控制都需要以法律为依据，以保证编制管理的规范性和权威性。

（二）法制方法法律方法是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控的方法。

近些年我国加强了有关编制管理的立法、执行和监督。

继1997 年颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》后，2007年国务院又先后颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规。

这些文件规定，政府机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。

根据经济和社会发展的需要，适时调整行政机构；但是，在一届政府任期内，政府组成部门应当保持相对稳定。

政府机构的设立、撤销或者合并，由机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。

政府组成部门的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，经政府常务会议讨论通过后，由行政首长提请人民代表大会决定；在人民代表大会闭会期间，提请人民代表大会常务委员会决定。

政府直属机构、办事机构和政府组成部门管理的行政机构的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，报本级政府决定。