第3章 行政组织

（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。

英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。

这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。

在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。

行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。

行政组织有广义和狭义之分。

广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。

狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。

本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。

（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。

较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。

1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。

2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。

3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。

行政组织是一个体系庞大、结构复杂、类型多样、职能齐全的系统，按照不同的标准，从不同的角度可以分为若干类型。

比较常见的是按照行政层级分类及按照工作性质分类和按照隶属关系分类。

（一）按照行政层级分类按照行政层级权限的不同，可将行政组织分为中央行政机关和地方行政机关。

中央行政机关即中央政府，是国家最高行政机关，其基本职责是组织和管理整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等方面的行政事务，如我国的国务院。

地方行政机关，即基本职责和管理权力只在一定行政区域范围内行使的行政机关。

地方行政机关内部是分层级的，即地方行政机关还可以进一步分为两级、三级，甚至更多。

地方行政机关内不论分为几级，都还是地方行政机关。

国家的结构形式不同，中央机关与地方机关的行政关系就不同，它们之间的关系可以是分权关系，也可以是授权关系。

但是，无论是怎样的国家结构，地方行政机关都只能在本辖区行使行政职权，并都会受到中央机关的限制。

地方行政机关，如美国的州政府，我国的省、市、县、乡等。

（二）按照工作性质分类按照行政组织的工作性质不同，可以将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关等几种类型。

1.领导机关又称首脑机关或中枢机关，是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥、决策和监督中心。

领导机关是决定行政效能的关键，其职责是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施，如我国的中央人民政府和各级人民政府。

2.职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一方面行政事务的机关。

大部分行政机关属于职能机关。

它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作，如我国国务院所属外交部、财政部、商业部等各部及地方政府所属各厅、局等。

3.辅助机关是直接协助行政首长及各职能机关工作，在行政组织内部承担辅助性业务工作的机关。

第三章教育行政组织第一节教育行政组织及其职能一、教育行政组织的含义与特征P55（名词解释）1.含义：依据国家制定的教育方针、政策、法令以及规章制度等，领导和管理教育事业的机构。

2.特征：（1）教育行政组织是国家性质的社会组织，为国家权力所支持。

（2）教育行政组织具有严密的体系性：依宪法和法律规定，形成层阶式组织体系。

（单选）二、教育行政组织P561.教育行政权力与教育行政组织职能：教育行政组织是教育行政权力的载体。

2.行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式。

3.行政组织的结构模式：行政组织的纵向结构与横向结构。

（1）行政组织的纵向结构：即行政组织的层级机构。

（判断改错）①组织层级机构有着古老的历史，最早见于《圣经》记载→组织结构的等级的原则。

②德国的韦伯提出理想的行政组织体系阶梯级金字塔式的组织结构，或称层峰组织结构。

（单选）③一般是按纵向分为许多层次，上下层为领导与服从的关系。

（2）行政组织的横向结构：即行政组织的部门机构。

分设行政组织的横向部门的方法：第一，按照业务工作性质划分：把性质相同或业务相似的工作进行归类，形成一个行政组织单位或部门，由这个单位或部门全权负责该类工作。

第二，按照功能划分：根据每个行政部门在整个行政组织中所发挥的不同作用来划分。

横向功能结构形式：决策部门、执行部门、监督部门和信息反馈部门。

第三，按照工作程序划分。

第四，按照地区划分。

第五，按服务对象来划分。

4.目前，我国和多数国家的行政组织结构类型是以层级--职能型为主。

层级--职能型结构的显著特点：第一，按照行政组织任务、业务工作和管理职能来划分部门和设置组织结构，突出专业分工。

第二，把管理部门和管理人员分为两类：层级指挥机构和管理人员+职能机构和管理人员。

5.中国教育行政组织和职能（1）国家教育行政组织：①含义：指国家一级的教育行政组织，也有人称它为中央教育行政组织。

②包括国务院（国家最高行政组织）和国家教育部（国家教育行政的执行机构）。

第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想一、古希腊、古罗马的行政组织思想：（一）柏拉图的行政组织思想代表作《理想国》与《政治家篇》。

主要观点：1、社会分工是国家行政组织存在的基础。

分工基础上合作，从而产生国家。

理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。

2、“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。

3、治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。

4、晚年提出了依法行政的思想。

（二）亚里士多德的行政组织思想代表作《政治学》，主要观点：1、提出了三权分立的雏形，即无论哪种政体的国家都应该包括三种机构：议事机构、行政机构、审判机构。

2、提出了设置行政机构的依据：城邦事务管理的实际需要；管理的业务或对象；政体。

3、初步阐述了行政组织职能的思想，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。

4、行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。

5、建立行政监督机构对行政人员进行监督。

6、崇尚法治。

二、中世纪西欧的行政组织思想（一）马基雅维利的行政组织思想。

代表作《君主论》与《讲话集》,世界上第一个论述国家行政组织管理原则。

这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；持续存在下去的原则。

（二）官房学派的行政组织思想。

官房学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。

他们的行政组织思想包括：1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；2、主张选用优秀的人才来治理国家；3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理,并提倡简化礼仪和行政手续；4、主张加强国家及政府的权利,强调人民对国家行政管理的服从。

三、资产阶级革命时期的行政组织思想（一）卢梭的行政组织思想。

代表作《社会契约论》，其主要观点有：1、阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的主人，有必要对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用权力；2、论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归。

•二、行政组织1.行政组织概念：行政组织有广义和狭义之分，我们研究的对象是狭义的行政组织。

广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

它既包括国家行政机关中的立法、司法、执法系统中负有执行性职能的各类行政单位和国家的整个组织系统，也包括社会中的企事业单位、群众团体、政党等负有管理职能的组织系统。

狭义的行政组织则是指国家的行政机关，即是依一定的宪法和法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。

2.行政组织特征：（1）行政组织是由国家设立的组织机构。

（2）行政组织必须依法设立和管理。

（3）行政组织的设立目标是实现对社会公共事务的有效管理。

3.行政组织与私人组织的区别1.权力基础不同（最根本的不同）2.经济来源不同3.法律控制不同4.动机和目的不同5.面临的环境不同6.评价标准和机制不同7.公开和监督的程度不同第二章行政组织的性质及其功能•一、行政组织的特殊性质1.政治性国家是统治阶级为了维护阶级利益、维护社会秩序、实行有效统治的工具，具有明显的政治特性。

行政组织都是从属于国家、服务于国家的一种组织。

2.公共性行政组织的公共性是由行政组织的目标与服务对象所决定的。

3.权威性政府行政组织作为国家权力的执行机关，代表国家行使着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者。

4.法治性行政组织必须依序宪法和相关行政组织法的规定而建立。

5.系统性行政组织各层级、部门和单位在系统的结构中各司其职、各得其所，充分发挥部门的个体效应和系统的整体效应，使国家行政活动协调有序地进行。

6.发展性行政组织作为一个开放的社会系统，受各国不同时期的历史条件、政治制度、经济条件、文化传统、科技水平等因素的影响与制约，其内部结构、体制和手段必须随社会的发展和环境的变化而不断加以调整和变革，以适应形势发展的需要。

二、行政组织功能的内容1.政治功能政府行政组织通过军队、警察和官僚机构等¡°暴力机器¡±防御外来的入侵与渗透。

第三章行政组织[体验实训游戏]
一、实训题目：虚拟行政组织
二、实训内容：
1、场景：
在两排桌子中的狭长过道里设置障碍物若干，并在游戏过程中随时变化障碍物的位置。

2、情节：
在参加实训游戏的6名同学中以抽签的方式决定分组和小组内的角色分配。

由抽到相同号码的两名同学组成一个虚拟行政组织，抽到红色签码的同学担任组织领导者，另一名同学担任执行者。

组织领导者以击掌的方式指引被蒙上双眼的执行者穿过布有障碍物的夹道，要顺利达到夹道的另一段后再顺利返回原地。

3、道具：
丝巾一条（用以蒙住执行者的双眼）；
障碍物若干（包括矿泉水瓶若干、一子一把、绳子一条、水杯一个）；
三、角色分配：
每一组虚拟行政组织的两名同学由抽签的方式决定各自担任的角色，并共同设计用以指引执行者通过障碍物的击掌声所代表的含义。

第一组：领导者：王丽明执行者：张超
第二组：领导者：边莹执行者：付佳
第三组：领导者：何玮执行者：阎蕊
四、实训点评：
1、组织：
（1）理论：组织是人们为达到共同的目标，完成共同的任务，按特定的结构形式和活动规范结合而成的开放型群体。

（2）实践：游戏中的虚拟行政组织中的两名成员是为了达到顺利通过障碍物为共同目标和任务的，按游戏规则结合而成的群体。

2、行政组织的基本要素
（1）理论：行政组织的基本要素包括：只能目标、机构设置、人员构成、权责体系、管理方式、运行过程和法治规范。

（2）实践：游戏中的虚拟行政组织已顺利通过障碍物为目标，组织内有具体的角色分工，两名组织成员有各自的职权范围和分工。

在统一的游戏规则下进行，通过共同制定的规
则进行组织前进的管理。

1。

第一章绪论第一节组织与行政组织一、组织与行政组织1.组织的含义<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。

<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。

<3>组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。

2.行政组织的含义<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

3.行政组织的构成要素<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。

）、物质设备（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。

<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、权责结构、人际关系。

二、行政组织的性质1.一般性质：<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。

2.特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：<1>阶级性:是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。

<2>社会性:是行政组织的基础。

<3>权威性:行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。

行政组织学各章知识点第一章行政组织学导论一、单项选择题（每题只有一个正确答案）1．以明文规定的形式确立下来，成员具有正式分工关系的组织为（）。

A．非正式组织B．企业组织C．行政组织D．正式组织2．组织内若干成员由于相互接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生交互行为和意识，并由此自然形成一种人际关系，此种组织为（）。

A．非正式组织B．互利性组织C．规范性组织D．正式组织3．以镇压、暴力等控制手段作为控制和管理下属的主要方式，此种类型的组织为（）。

A．企业组织B．规范性组织C．强制性组织D．功利性组织4．以组织的参与者或成员为主要的受惠对象，组织的目的在于维护及促进组织成员所追求的利益，此种类型的组织为（）。

A 服务性组织B．互利性组织C．文化性组织D．群众性组织5．行政组织是追求（）。

A．公共利益的组织B．利润最大化的组织C．公共价值的组织D．行政权力的组织二、多项选择题（每题有两个和两个以上正确答突）1．学者们从不同的角度和方法去透视组织，给子不同的定义，目前学界对组织界定的取向，主要有以下几种（）。

A．静态的组织观B．动态的组织观C．生态的组织观D．精神的组织观2 按组织内部是否有正式的分工关系，人们把组织分为（）。

A 营利组织B．正式组织C．非营利组织D．非正式组织3．美国学者艾桑尼以组织中人员对上级服从程度、上级对下级权力运用的关系，将组织划分为（）。

A 强制性组织B。

功利性组织C．规范性组织D．集权性组织4．美国著名社会学家、交换学派的代表布劳及史考特，根据组织目标和受益者的关系，把组织划分为（）。

A．互利组织B．服务组织C．企业组织D．公益组织5．从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能：（）。

A．“调节”功能B．“聚合”功能C．“转换”功能D．“释放”功能6．组织是一个纵横交错的权责体系，构成组织权责体系的三大要素为（）。

A．职务B．职权C．职责D．职位7．世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，以下几项基础性的任务处于每个政府使命的核心地位，这些使命是（）。

行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。

行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。

研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。

科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。

（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。

行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。

我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。

另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。

纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。

例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。

这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。

第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。

它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。

其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。

（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。