第七章 公共政策(上)

第七章公共政策问题的形成与政策议程设定公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。

美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。

本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则要分析政策议程问题，即如何将公共政策问题提上社会和政府的议事日程问题。

第一节公共政策问题的界定、内涵、属性与分类一、社会问题、公共问题和公共政策问题要弄清公共政策问题，就势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公共政策问题等概念。

什么是问题？1.所谓问题（Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。

正因为这种差距，才导致很多紧张状态。

2.社会问题（Social problem）公共问题（Public problem）公共政策问题（Public policy problem）这三个概念的涵义较为接近，易于造成混淆。

对此，有学者曾从彼此概念外延关系上提出：三者既有相通之处，也有差异；3.公共政策问题的定义公共政策问题是指统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。

公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。

2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

3.现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。

4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。

（三）政策评估——指依据一定的标准和程序， 审视政策过程的各个阶段与环节，对政策做出 评价与预估，判断政策的效果、效益以及优劣。
（四）政策监控——指为实现政策目标与解决 政策问题，保证政策的科学、合法与有效实施， 对政策制定、执行、评估与终结等环节进行监 督与控制。
（五）政策终结——指特定主体对政策进行审 慎评估后，终止那些已完成、过时、多余、无 效甚至错误的政策的活动与过程。
社会化工具是指政府动员社会资源参与政策执 行，实现政策目标，包括社区、积极公民、第 三部门参与执行等。
作业
收集国内外公共决策失误的典型案例，并运用 公共政策理论分析失误原因及改进策略。 要求：1.下周以书面形式、以班为单位上交；
2.可以独立完成，也可以2-3人协作完 成，不能超过3人；
3.作业质量高低对期末成绩有一定影响； 4.绝对不能抄袭。
公共政策是指公共权力机构，为解决公共问题 或实现社会目标，依法定程序作出的决策，其 表现形式是行为准则、方案、法规、命令、决 议、决定、条例等。
第一，公共政策的制定主体是公共权力机构， 包括立法机关、行政机关、司法机关或授权的 有关机构和部门。
第二，公共政策的目的是为了解决社会公共问 题，增进公共利益，实现公共目标。公共问题、 公共目标与公共利益是公共政策的三大元素。
政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的 活动，包括审查、通过、批准、签署和颁布政 策等一系列行为过程。
第三节 公共政策的执行
一 公共政策执行与行动者网络 公共政策执行是指政策的执行者解读、解释、 细化、宣传、监督与落实既定政策，将其适用 于具体的个人、事件、组织或特定情景以实现 决策目标的过程。 政策执行的行动者网络包括具体负责落实政策 的专责主体以及影响政策执行的诸多利益相关 者。包括官僚机构、传媒、社区、积极公民、 私人部门与非营利部门、利益集团、公民社会。

第七章公共政策的思维方法一、名词解释1．完全理性思维中存在一个基本的假定，即人类的行动是或者应当是合乎理性的，或者能够从实用主义的观点把人类的行动解释为合乎理性的。

拥有完全理性思维特征的公共决策者追求完美主义类型的决策。

他们认为，决策者可以搜集完备所有的决策因素，并且决策系统有足够的能力处理分析这些信息，因此可以选择一个最佳的决策方案。

2．经济合理性思维是对完全理性思维方式的一种改进或具体化，并且是现实公共决策中经常使用的思维方式。

这一思维方式将决策者的注意力集中到经济可行性这个核心问题上，用经济的数量规则来限定无限的理性追求，将对于完全理性政策的美好愿望限制在预算约束之内。

3. 渐进思维指导下的公共决策者通常认为，政策制定和贯彻是且应当是通过缓慢地进展和小心的改变实现的；目标应当用可行的手段去衡量和加以调整；他们认为所谓最优化纯粹是乌托邦，能够较为满意就已经不错了；他们怀疑人类是否有能力来剧烈地改造未来，主张走一步看一步。

渐进思维是对完全理性思维的又一种修正。

4．顺序决策思维主要用于当知识和意见的一致性尚不充分的时候。

在第一阶段决策者往往同时较多地选择一些处理方法或决策，在取得新的认识和更为一致的意见后就可以过渡到下一阶段；然后选择比较可行的决策。

5．剧烈变革思维主要运用于重新设计，或者是终止和替换现有系统的决策类型。

剧烈变革思维强调决策的迅速和彻底性，要求在较早的时间内和较大规模下改变系统的运行情况。

当系统的问题很多而且积重难返，关系盘根错节时，就可以运用这种思维方式进行决策，6．头脑风暴法是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。

它是1948年由创造性思维专家奥斯本（Alex F· Osborn）首先提出的一种加强创造性思维的手段。

它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。

它通过召集一定数量的专家（通常在10～15人之间）一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。

第七章 公共政策问题的形成与认定
公共政策问题的形成与认定， 公共政策问题的形成与认定，是政策制定 过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政 策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问， 策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问， 有些看起来无法解决的问题能够重新构建， 有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以 至会凸现问题的解决方案，即问题找准了， 至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问 题也就解决了一半。 题也就解决了一半。 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性， 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性， 并探究其形成、提出和分析的方法等， 并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则 要分析政策议程问题， 要分析政策议程问题，即如何将公共政策问题 提上社会和政府的议事日程问题。 提上社会和政府的议事日程问题。
第四节 公共政策问题的认定
公共政策问题无论由谁提出， 公共政策问题无论由谁提出，又无论分析 得多好， 得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府 来正式认定。 来正式认定。 到底何谓政策议程？ 到底何谓政策议程？公共问题在什么样的 条件下，才能够进入政策议程呢？ 条件下，才能够进入政策议程呢？政策问题是 如何进入政策议程的， 如何进入政策议程的，也就是说政策议程的建 立是一种什么样的过程？ 立是一种什么样的过程？
三、公共政策问题的基本属性
公共政策问题的基本属性或称基本特征主 要有以下: 要有以下 1．关联性与公共性 ． 2．主观性和人为性 ． 3．历史性与动态性 ．
四、公共政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 邓恩从政策问题的结构角度， 邓恩从政策问题的结构角度 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型: 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型 (1)在结构优良的问题中 ， 决策者人数较少 ， 在结构优良的问题中， 在结构优良的问题中 决策者人数较少， 只有一个人或少数几个人； 只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方 案也仅有几个。 案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价 值方面，能够达成一致。 值方面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策 结构适度问题是指涉及一位或数位决策 者在相对有限的备选方案中进行选择。 者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的 效用能够反映目标的一致性。 效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定 的。 (3)结构不良问题通常涉及不同的决策者 ， 结构不良问题通常涉及不同的决策者， 结构不良问题通常涉及不同的决策者 其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。 其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备 选方案及其结果可能是未知的， 选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定 其风险。 其风险。

本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并 探究其形成、提出和分析的方法等，最后则 要分析政策议程问题，即如何将公共政策问 题提上社会和政府的议事日程问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内涵、属 性与分类
一、社会问题、公共问题和公共政策问题
要弄清公共政策问题，就势必首先涉 及问题、私人问题、社会问题、公共问题和 公共政策问题 等概念。
问题性质和特点而定。 (2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激
发出很多意见。
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(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评 估。
(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的 政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定 性和解决方面的计划方案。
3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程 度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题 本质的创造性冲突和争论。
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六、假设分析法
1.假设分析（Assumption Analysis ），是一 种旨在将相互冲突的政策问题立论假设,创造 性地综合为一体的分析技术。
2.这一方法所要做的工作主要是： (1)弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题
所做的基本假设； (2)比较和评估这些假设；
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3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻 到公共政策问题的客观性所在，可以将问题 的特征和严重危害程度加以定量化和定性化 地反映出来 。
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三、类别分析法
1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类 两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细 分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题 组合成一个大的类别。
五、头脑风暴法

第七章公共政策执行一、单项选择题1.政策执行的出发点和归宿点是A.政策目标B.政策宣传C.政策发展D.政策创新【解析】A2.政策执行的互适模型的构建者是美国学者A.霍恩B.雷恩C.麦克拉夫林D.史密斯【解析】C 本题主要考查的知识点是互适模型的构建者。

互适模型，也被称为“互动理论模型”，是由美国学者麦克拉夫林构建的，他的代表作是写于1976年的《互相调适的政策实施》。

3.政策执行的互适模型认为：成功的政策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功的A.处理紧张过程B.“游戏”原则C.压力、动力机制D.互相调适过程【解析】D4.以完全理性人为假设前提，视政策执行为一种游戏或赛局的模型是A.系统模型B.综合模型C.互适模型D.博弈模型【解析】D 本题主要考查的知识点是博弈模型。

博弈模型是博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程中相关参与者就政策目标或手段的达成所做的说服、协商与妥协等互动情形。

它以完全理性人为假设前提，视政策执行为一种游戏或赛局。

5.体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性的模型是A.博弈模型B.互适模型C.系统模型D.循环模型【解析】D 本题主要考查的知识点是循环模型。

循环模型强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义；体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性。

6.“霍恩——米特尔模型”，是美国学者霍恩和米特尔提出的一个政策执行模型，又称A.循环模型B.互适模型C.系统模型D.综合模型【解析】C7.政策执行研究经历了三代发展路径，其中第二代政策执行研究路径被称为A.“向前推进策略”B.“向后推进策略”C.“整合策略”D.“以政策为中心的路径”【解析】B8.反映附加式政策执行现象的是A.“阳奉阴违”B.“土政策”C.“断章取义，为我所用”D.“上有政策，下有对策”【解析】B 本题主要考查的知识点是附加式政策执行的表现形式。

1.政策方案轮廓的构想 政策方案轮廓的构想也就是运用创造性思维， 设计出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。政 策方案的轮廓至少包括行动原则、指导方针、基 本措施、政策的发展阶段等主要内容。
2.政策方案的细节设计 细节设计主要是按照所构想的方案轮廓，确定 实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政 策界限的规定和相关的机构设置、人员配备、财 政资金的保障等等。
指国家权力机关，他们拥有制定、修改和 废止法律的权力。具有国家的最高决策权。
2.研究机构
概念：研究机构泛指各种“智囊团”或“思想 库”。 类型：这些研究机构从体制方面来看有三部分： 由国家经营或主要由国家资助的各种研究机构； 独立的研究机构；大学里的研究机构。
第三节 政策规划的程序
一、政策目标的确定
2.政策规划的内涵
（1）政策规划的目的是为了解决 某个政策问题
（2）政策规划的基本内容是政策 设计和政策择优
（3）政策规划是一系列的活动
二、政策规划的原则
1. 社会公正原则 2. 最终受益人是个人的原则 3. 最劣者受益最大原则 4. 连续性原则 5. 紧迫性原则
第二节 策规划的法定主体
政策规 划的法 定主体
三、政策方案的评估择优
1.含义
• 经过政策方案设计形成的若干初步可行的 政策方案，并非都能被政府系统—采纳并加以 执行。所以，只能通过系统的分析与评价，选 择或综合出一个最佳方案，以形成政策草案。 这就是政策方案的评的评价。
• 择优，就是在若干经过评估的可行性方案中， 选择最佳方案的过程。
公共政策概论
邵晓光
• 第七章 现代公共政策规划 • 本章要点 • 第一节 政策规划理论 • 第二节 政策规划的法定主体 • 第三节 政策规划的程序

第二节 公共政策学的产生、发展与中国化2 三、学科的诞生与发展
（一）公共政策学的诞生 （二）公共政策学的初步发展 （1）方法论的多样化 （2）对政策过程研究的重点的转变 （3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用绐予重视 （4）公共政策比较研究开始起步 （三）公共政策学的近期发展 1.课题选择的新取向 （1）伦理取向 （2）管理取向 （3）政府改革取向 2.方法论的非科学趋向 3.公共政策学的建制化（201004多选） （1）学会的成立和专业刊物的问世 （2）专门研究机构的建立 （3）大学教育中专业与课程的设置
第一节 什么是公共政策学1




三、公共政策学的研究方法 （一）研究程序的设计 （1）提出拟研究的政策问题 （2）确定假设 （3）收集系统资料 （4）资料分析 （5）做操作性研究 （6）撰写研究报告 （二）政策研究的资料收集方法 1.一手资料的收集（201207简答） （1）无结构访谈法 （2）实地观察法 （3）非参与观察法 （4）参与观察法 2.二手资料的收集 （1）内容分析法 （2）二次分析法 （3）现存统计资料分析法






第三节 为什么学习公共政策学
1.是为了改进政策系统，提高政策质量
2.是为了教育群众理解公共政策，运用政策
争取和保护自身的和公共的利益，以适当的 方式向公共组织特别是公共权力组织提出政 策建议 3.是为了推动社会科学和自然科学各学科的 研究工作具有公共政策研究的取向
第一节 与中国化1




一、古代的政策研究 （一）史官制度与古代中国的政策研究 （二）策士制度与古代中国的政策研究 （三）谏议制度与古代中国的政策研究 （四）科举制度与古代中国的政策研究 二、从产业革命到20世纪前半期西方国家的政策研究 （一）18-19世纪西方国家的政策研究 （二）20世纪前半期学科孕育的历史条件（200904多选、201207简答） 1.系统论、信息论、控制论的产生 2.决策科学的形成 3.行为科学的形成和行为主义政治学的进展 4.凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大（201207简答）

第六章政策方案的规划与抉择第一节公共政策目标的确定政策目标的含义与特征政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。

政策目标具有下列特征：⑴问题的针对性。

⑵未来的预期性。

⑶目的的多元性。

二、政策目标的分类1。

政策目标的类型划分。

从不同角度出发，我们可以把公共政策目标划分成诸多不同的类型：⑴根据政策目标所着眼的时间范围，可有长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标（如一些长期政策目标和中短期政策目标）。

⑵根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标;国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等。

⑶依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；与此相类似的则是，依据政策目标本身所属的社会领域，可有政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标。

⑷依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。

此外，我们还可以按照更细微的标准将上述一些分类再作进一步区分;或者按照吸收了几种标准的混合标准来作其他划分；或者按照上述并未提及的标准作其他划分,如根据目标的实质性程度可区分出实质性政策目标和象征性政策目标，根据政策目标彼此的重要程度可分成主要政策目标和次要政策目标等。

2。

公共政策的基本目标.基本目标又称元目标，在现代市场经济社会中,一般包括公平、效率、自由、安全等。

三、确定政策目标的意义与原则1.确定政策目标的意义。

⑴它能为制定政策方案提供方向性指导。

⑵它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。

2.确定政策目标的原则.⑴实事求是.⑵面向未来。

⑶系统协调。

⑷明确具体。

⑸伦理考量。

第二节公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计1.政策规划的含义及其特点。

政策规划又称政策构建，是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。

5000.784392(万元)
现值P=终值F×（P/F，i %,n）
公共政策分析
8-25
成本--效益分析方法
三、成本--效益分析的步骤与方法 1、步骤：
第一步：识别阶段。判断某一项目可以 达到机构所希望的目标。
第二步：调查阶段。主要是了解能实现 该目标的各项可能的投资方案。 ’
第三步：收集信息阶段。主要是获取有 关各备选投资方案效果的资料。
投资回收期年现 投金 资流 总量 额净额
利用投资回收期法判断分析的标准是，当 投资回收期小于项目的寿命周期，则投资方 案是可行的，而当投资回收期大于项目寿命 周期，则方案不可行。当有多个投资方案进 行比较时，回收期最短的方案为最优方案。
公共政策分析
8-30
投资评估与分析
(2)、投资回收率 投资回收率是年现金净流入额与投资总
3 0 (1 5 % 5 3 ) 0 1 .27 36 .2 8(万8元）
公共政策分析
8-18
复利终值的计算手段 ---复利终值表
公共政策分析
8-19
复利终值及其计算
5、复利终值表的使用
1 0 (1 3 % 2 ) 1 0 1 .0 6 1.6 0 (万 )元
3 0 (15% 5 )3 0 1.27 3 6.2 8(万 8 元
15 (15%2 )[15 (15%2])5% 15 (15%3)
=17.36（万元）
公共政策分析
8-14
复利终值及其计算
2、复利终值可以表现如下的意义:
15万元
复利过程
17.36万元
投资额
投资过程
本金
复利过程
货币现值
(Present Value) 15 万元

第七章公共政策执行公共政策执行是指政府根据立法和决策结果，在一定的时间和范围内，通过组织资源和行动来实现政策目标，促进社会发展和改善公共服务的过程。

公共政策的执行是政策实施的最后一环，决定了政策的有效性和成功与否。

本章将从政策执行的原则、要素、方法和挑战等方面进行探讨。

一、政策执行的原则1.党的指导原则：在执行公共政策过程中，必须始终坚持党的基本路线、方针、政策，遵循党的领导、党的纪律，确保政策执行符合党和国家的整体利益。

2.均衡原则：要确保公共政策的执行，在社会各个领域和地区之间，不偏不倚，不现象，不因地制宜，切实维护社会公平和公正。

3.科学原则：根据实际情况，采取科学方法和手段，确保政策执行的科学性和有效性。

包括科学决策、科学管理、科学监督，为政策执行提供科学依据。

4.可持续原则：政策执行要有持续性，不能停滞不前。

政策执行需要提供持久、可持续的支持，以确保长期发展。

5.公正原则：在政策执行过程中，要坚持公正、公平、公开的原则，避免滥用权力、不当干预和不合理规定，保证民众的合法权益。

二、政策执行的要素1.领导与管理：政策执行需要有明确的领导机构和人员，负责监督、指导和管理政策执行工作，确保政策执行的顺利进行。

2.资源和能力：政策执行需要有充足的资金、人力、物力等资源支持，以及具备执行相关政策的能力和技术。

3.组织与协调：政策执行需要建立起相应的组织结构，明确各部门和机构的职责和协作关系。

同时，要加强各部门和机构之间的协调，形成政策执行的合力。

4.监督与评估：政策执行需要建立健全的监督和评估机制，对政策执行中的问题、困难进行及时发现和解决。

评估政策执行的效果，及时调整和优化政策。

三、政策执行的方法1.制定具体措施：政策执行需要根据政策目标和方针，制定具体的措施和工作计划，明确行动步骤和时间节点，确保政策执行有条理、有计划。

2.加强宣传和培训：政策执行需要通过广泛宣传，提高公众的认识和参与度。

同时，要加强相关人员的培训和技能提升，提高政策执行的能力和素质。

第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
四、政策问题的分类 2．罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系， 将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。 （2）管制型问题（regulative） 管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制 标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处 理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 三、进入政策议程的条件与障碍 2．进入政策议程的障碍 障碍表现在以下几方面： 第一，政治原则的偏离。 第二，价值体系的排斥。 第三，政府体系的封闭。 第四，承受能力不足。 第五，表达方式失当。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 1．科布的政策议程建议模型 美国学者科布在区分为公众议程与政府议程的基础上，以 政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型： （1）外在提出模型 政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经 阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方 式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然 后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2．约翰· 金登的多源流分析模型 W· （2）多源流的政策议程设立 金登在此继承了多源流分析模式,将原来的 四源流变为三源流，即问题流、政策流和 政治流。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2．约翰· 金登的多源流分析模型 W· （2）多源流的政策议程设立 首先是问题流是指对需要政府行动来解决的问题 的觉察。问题溪流就是阐释问题是如何引起相关 方注意的。问题的问题之所以能够引起人们的重 视首先在于指标,正是指标表明了这些事情的重大 意义。其次,焦点事件、危机以及符号使得问题被 凸现出来。最后,根据现行项目运作的反馈,问题可 能被意识到。

第二节 政策合法化 一、政策的合法性 （一）传统的合法性概念 1.合法性（有译为正当性或正统性），是指某种政治系统或 政治权力及其实施措施能够让被统治者认为是合理正当的和 符合道义的，从而能够加以认可和服从的能力及属性。
2.合法性涉及统治主体和统治客体。 （1）就统治主体而言，合法性是一种有效的政治统治所必须具备 的性质和功能，即统治主体必须有能力使统治客体认为这种统治 是应该服从的，从统治客体那里获得认可和遵从。 （2）就统治客体而言，合法性意味着统治客体基于某种价值判断 或思想信念支持某种政治统治及其相关措施，并将其视为合理和 正当的。
（二）广义的政策合法性概念 1.广义的政策合法性是指，政策让被统治者认为是合理正当的和 符合道义的，从而能够被认可和服从的能力及属性。 2.政策的合法化是指，使政策能够逐渐被公众认可、接受、遵从 和推行的过程。 3.政策合法性的核心存在于人们内心对政策道义性、正当性和合 理性的认可。
4.政策合法化的两个部分 （1）政治系统的合法化，是公共政策合法化的前提。 （2）政策的合法化，即公众对政策的认可、和默许、接受和遵行。 A.公众认可政策，可能出于自愿，也可能出于被迫；有时是政策 符合他们的利益需要；有时是他们已经养成了遵纪守法的习惯； 有时则是因为他们畏惧政府的惩罚。
B.政策的合法化还需要依照一定的合法性程序。这种程序可能是 法律规定的，也可能是基于传统形成的，还可以是领袖人物的指 示，但无论是哪种，都必须得到公众的认可和默许。 C.当然，公共政策与部分公众利益出现冲突的情况时有发生，这 个时候公共政策的强制性就会发生作用。然而强制并不是万能的， 如果一项政策太过损害公众利益，可能会出现政策合法性危机， 进而引起政治系统合法性危机，导致政局混乱。
（2）法律无法全面涵盖和适应已经存在或即将发生的社会现象。 （3）法律语言的拙劣总是导致自由裁量范围的扩大化。 （4）法律总是存在从管理走向强制、从控制走向压制的潜在危险。 （5）法律执行的成本问题。 （6）法律的实现总要受制于一定的外部条件。

第三节 政策执行的概念
第三节 政策执行的概念包括政策主体和目标群
体两方面； 体两方面； 两种最基本的政策资源， 两种最基本的政策资源， 包括内部的信息传播和 政策主体的素质不高可 必要的财力和物力是政 四、政策资源障碍 内外部信息的交流， 内外部信息的交流，是 能造成政策认知得不当， 能造成政策认知得不当 策执行的物质基础； 策执行的物质基础 政策执行的最为重要的 ； ， 1.物力资源与财力资源； 物力资源与财力资源； 物力资源与财力资源 政策资源，畅通的信息 不能正确地理解具有战 不是越多越好 政策资源， 略性和抽象性的宏观政 渠道和充足的信息来源 2.人力资源； 人力资源； 人力资源 策，不能认清公共政策 是政策方案得以顺利实 3.信息资源； 信息资源； 信息资源 的精神实质和内在机理， 的精神实质和内在机理， 施的重要保证。 施的重要保证。 作为一种特殊的资源可 有可能造成宣传不当和 信息不对称会造成在执 4.权威资源 4.权威资源； 权威资源； 以帮助政策制定和执行 政 执行不力； 执行不力； 行中政策宣传不当， 行中政策宣传不当， 部门更快更好的采取行 目标群体的素质不高会 策理解失误、 策理解失误、政策沟通 进行指挥， 动，进行指挥，获得资 堵塞， 增加政策宣传和执行的 堵塞，还有可能产生 源。 暗箱操作”和以权谋 难度。 难度。 “暗箱操作” 现在我国部分部门的权 ”。 以及“伴生噪音” 私，以及“伴生噪音 威性在不断下降（ 威性在不断下降（统计 局）。
第二节 公共政策的自由裁量权
一、自由裁量权的悖论
公共政策的执行离不开自由裁量权， 公共政策的执行离不开自由裁量权，但公共 政策执行过程中的自由裁量权是一把双刃剑 其正当行使能产生积极效应， ，其正当行使能产生积极效应，不当行使则 会带来消极影响。因此， 会带来消极影响。因此，必须对公共政策执 行自由裁量权予以必要的制度约束， 行自由裁量权予以必要的制度约束，在行使 自由裁量权时坚持合法性、合理性、 自由裁量权时坚持合法性、合理性、应急性 原则，同时构建完备的伦理制约机制。 原则，同时构建完备的伦理制约机制。

• 一、政策执行计划 • 政策执行过程极为复杂，必须依据实际情 况制定一个周密的行动计划 计划合法性 计划合理性 计划共识性 计划可行性
二、公共政策执行的过程
1. 政策宣传——目的意义、 方式方法、预期效果 2. 组织实施——实施计划、 组织准备、实施方法（行 政手段、经济手段、法律 手段） 3. 全面实施——政策试点、 普及展开 4. 监督检查——纠正偏差
• 普斯林和韦达夫斯基：可以将执行看做目标的确 立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互 作用过程。 • 张金马：本质上是遵循政策指令所进行的变革， 是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程， 是一种政策付诸实施的各项活动。 • 陈振明：政策执行是一种动态过程，是政策执行 者通过建立组织机构，运用资源，采用解释、宣 传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策 目标的活动过程。
政策执行的特点
1. 2. 3. 4. 目标明确性 决策的层级性 执行过程的动态性 执行影响的广泛性
公共政策执行的理论
• "执行运动"的倡导者和追随者们提出了各种 执行理论。较有影响的有如下7种: • 1.行动理论：它认为政策执行是指对某一项 公共政策所要采取的广泛行动。 • 2.组织理论：它认为政策执行需要组织，没 有组织就没有执行。 • 3.因果理论：首先它把政策决定看成是一种 假设；其次，这种假设中暗藏两个因素， 即贯彻影响力和技术能力。
组织理论学派
（1）代表人物：J· 佛瑞斯特、C.P.斯诺、L.特里林 （2）理论描述: 从组织在政策执行中的作用和特点出发研究执行的 理论。认为政策执行都是通过执行组织来具体实现， 组织的设置、运作、沟通和结构影响着政策的执行。 执行要素的复杂、执行部门与人员的构成、风险预 测防范决定公共政策执行是一个组织过程。 （3）局限： 忽视执行行动与过程环节；同样忽视社会因素的影响

第七章公共政策执行第一节公共政策执行的意义、特点与模型一、公共政策执行的含义、特点和作用（一）公共政策执行：政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

（二）公共政策执行的特点1、目标的导向性；2、内容的务实性；3、行为的能动性（公共政策执行是构筑公共政策与现实生活的桥梁和纽带）；4、手段的权威性。

（三）公共政策执行的作用1、公共政策执行是实现政策目标的重要途径。

2、公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。

3、公共政策执行是制定后继政策的基本依据。

二、政策执行研究的发展路径政策执行研究经历了三代发展路径。

第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”，即所谓的“自上而下”政策执行研究路径，又被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”。

自上而下研究途径的最早主要代表人物是艾伦·维尔达夫斯基和杰弗里·普瑞斯曼。

第二代政策执行研究途径被称为“向后推进策略”，即所谓的“自下而上”政策执行研究路径。

是在对第一代政策执行研究进行批评和发展的基础上建立起来的，强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心任务不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分自主的空间，给予基层官僚或地方执行机关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。

我国台湾学者林永波（代表人物）将其称为“草根路径”。

第三代政策执行研究的整合路径，试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构。

其目的是界定解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。

三、基于中国经验的政策执行“上下来去”模型政策执行研究路径认为，在当代中国的政策实践中，政策主体在政策执行的过程中坚持实事求是、一切从实际出发的原则，并采用先做政策试点，即将政策进行局部实验，然后再全面推广的政策实验方式。

第七章公共政策制定一、单项选择题1、政策方案制定在整个政策过程中居于（D）地位。

A．权威 B．重要C．次要 D．枢纽2、公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程是（C）A．政策评估 B．政策执行C．政策方案规划 D．政策终止3、政策规划的基本精髓就在于（B）A．重视感性 B．重视理性C．领导者的能力 D．正确的政策问题4、学习理论最典型的理论类型是美国社会心理学家坎贝尔的（A）A．实验理论 B．过程理论C．企业精神理论 D．选择理论5、确定政策目标是政策方案规划过程中的（D）A．基础 B．关键C．枢纽 D．前提6、拟定政策方案是政策方案规划过程中的（A）A．基础 B．关键C．枢纽 D．前提二、多项选择题1、政策方案规划的过程中的基本要素是（BD）A．效果 B．目标C．价值 D．方案2、设定政策目标的基本原则（ABCD）A．实事求是，面向未来B．系统协调，具有针对性C．具体明确，具有合理性D．注重伦理考量，保持相对稳定性3、影响政策目标确定的主要因素（BCD）A．个人因素 B．价值因素C．政治因素 D．目标的多重性及其冲突4、魏墨和维宁认为政策备选方案的基本来源有（ABCD）A．现有的政策提案B．通用的解决方案C．调整过的通用解决方案D．非现成的解决方案5、初步筛选常用的方法有（ABC）A．经验分析 B．比较分析C．初步的预测分析 D．可行性分析三、判断题1、影响政策目标确定的主要因素有价值因素、法律因素和目标的多重性及其冲突。

（）答案：×2、成本效益分析以货币价值作为测量标准，目的在于分析方案的经济价值。

（）答案：√3、过程理论认为政策设计是灵感而非汗水的产物，是发明与创新而非系统思考的过程。

（）答案：×4、企业精神理论认为政策方案规划是一种考验、再考验与不断修正政策方案的调适过程，直到政策方案完全适应政治环境为止。

（）答案：×5、学习理论强调政策规划者从政策环境中学习强化政策执行力的知识与技巧，以提高政策方案解决实际问题的能力。