土地一级开发实务与法律风险

土地一级开发实务与法律风险（系列一）2014-03-26点蓝字加我哦周月萍律师在一级开发过程中，政府机构的作用十分“微妙”。

如果政府完全退出，企业将面临开发成本和开发进度的风险；如果政府直接操作，则不利于市场公平竞争。

根据国家政策规定及目前土地开发情况，土地一级开发主要有政府主导型、市场化运作型以及政府主导的市场化三种运作模式。

（一）政府主导型运作模式——以重庆为例政府主导型开发模式是指由土地储备中心完全负责或由政府指定特定的开发企业进行土地一级开发。

重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。

土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是八个大型的国有建设性投资集团。

土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，八大投资集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托专业公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，通过“招拍挂”流程进行出让。

图1政府主导型土地一级开发流程图在政府作为土地一级开发主体的运作模式中，全程由政府控制开发实体的确定、开发进度安排和开发方案实施，有利于缩短开发时间，降低开发成本，便于政府实现土地一级开发的各项目标。

政府可完全掌控地价，避免土地开发后的土地增值收益流失问题，进而实现土地开发的社会效益、经济效益与环境效益的统一。

然而，此模式下融资渠道狭窄，政府将面临着巨大的资金压力，且土地开发周期较长，对政府进行更大规模土地开发有一定的阻碍；此外，由于土地开发权并非由市场确定，而是掌控在政府手中，在监管制度缺失的情况下，容易产生政企“合谋”、定制条件出让的情况，使土地出让隐蔽化，导致土地资产流失。

同时，根据2010年9月3日国土资源部党组印发《中共国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》的要求，“土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位。

土地一级开发模式的法律风险研究【摘要】本文围绕土地一级开发模式的法律风险展开研究。

在作者阐述了研究的背景和意义。

正文部分分别对土地一级开发模式进行了概述，分析了该模式存在的法律风险，并进一步探讨了土地批准与规划变更、开发过程中以及开发后的法律风险。

在提出了风险防范对策，并展望了未来发展方向。

研究发现，土地一级开发模式在快速发展的背景下，存在着各种法律风险需要引起重视。

为有效应对这些风险，本文提出了一系列风险防范对策，同时呼吁相关部门和企业在土地开发中注重法律合规，促进土地开发的可持续发展。

【关键词】土地一级开发模式、法律风险、土地批准、规划变更、风险防范对策、展望未来1. 引言1.1 研究背景土地一级开发是指对农用地进行开发利用，将其用于工业、商业、住宅等用途。

随着我国城市化进程的加快，土地一级开发成为了促进城市建设和经济发展的重要手段。

在土地一级开发过程中，法律风险也随之而来。

研究土地一级开发模式的法律风险，对于规范土地开发行为、维护国家法律秩序具有重要意义。

土地一级开发模式的法律风险不仅涉及土地批准与规划变更的合法性，还包括土地开发过程中的合同风险、环境风险等方面。

土地开发后的法律风险也是需要引起重视的问题，如土地使用权证的依法取得、土地使用权的流转等。

通过深入研究土地一级开发模式的法律风险，有助于为相关部门提供规范土地开发的法律依据，规避潜在风险，维护社会稳定和法治秩序。

1.2 研究意义土地一级开发模式的法律风险研究具有重要的研究意义。

土地一级开发在城市规划和建设中占据着重要地位，对于促进经济社会发展、改善城市环境质量具有重要意义。

深入研究土地一级开发模式的法律风险，可以有效规范土地开发行为，保障土地资源的合理利用和保护。

土地一级开发模式涉及多方利益关系和复杂法律规定，容易引发各类纠纷和法律风险，如土地批准和规划变更的不当操作、土地开发过程中的违法行为等。

对土地一级开发模式的法律风险进行研究，可以有助于识别、分析和解决相关法律问题，有效维护各方当事人的合法权益，维护社会秩序与法治稳定。

土地一级开发模式的法律风险研究土地一级开发是指对原始农田、荒地和丘陵等进行开发，包括填埋、围垦、矿山开采等，是土地资源开发的首要环节。

在土地一级开发过程中，涉及到的法律风险是十分复杂和多样化的，需要企业和相关法律机构进行深入研究和探讨。

本文将对土地一级开发模式的法律风险进行详细解析，以期为相关企业和法律部门提供参考和警示。

土地一级开发模式的法律风险主要包括土地使用权、环境保护、安全生产、国有土地拆迁补偿等方面的风险。

具体包括以下几个方面：1.土地使用权风险在土地一级开发过程中，土地使用权是企业进行开发的前提和基础。

土地使用权的取得和变更必须符合相关法律规定，否则将面临强制停工、罚款甚至违法拘留的风险。

土地使用权的转让和抵押也需要符合相关法律法规，否则可能导致土地使用权被撤销或产生纠纷。

2.环境保护风险土地一级开发涉及到大量的土地资源开采和围垦填埋等行为，易导致环境污染和生态破坏。

相关企业需要严格遵守环保法律法规，进行环境影响评价和污染治理，否则将面临高额罚款甚至刑事责任。

一旦引发环境污染事故，企业还将面临环境修复和赔偿的法律责任。

3.安全生产风险土地一级开发涉及到大型机械设备的使用和施工作业，存在坍塌、爆炸、火灾等安全风险。

相关企业需要建立完善的安全生产管理制度，保障员工的人身安全和生命健康。

一旦发生安全事故，企业将面临高额赔偿和刑事责任，并可能被责令停工整顿。

4.国有土地拆迁补偿风险在土地一级开发过程中，涉及到对原始农田、荒地和丘陵的围垦填埋，必然会涉及到农民的土地拆迁和相应的补偿问题。

相关企业需要按照国家规定的程序和标准进行拆迁和补偿，否则将面临行政处罚和赔偿义务。

涉及到土地征收的法律程序和程序不规范也容易引发纠纷和诉讼，增加企业的法律风险。

二、土地一级开发模式的法律风险预防与应对1.加强土地使用权管理企业应严格遵守土地法律法规，合法取得和变更土地使用权，做好土地使用权的登记和备案工作，保证土地使用权的合法稳定。

聚焦——土地一级开发模式与法律风险防范土地开发有土地一级开发和土地二级开发两大阶段组成。

土地一级开发实施后带动二级开发，形成联动开发。

土地一级开发，是指通过对“生地”进行整理投资开发，达到“三（五或七）通一平”（熟地），最终实现土地出让过程。

政府按照土地利用、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发规划，先后完成征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，是土地达到出让标准条件的过程。

土地一级开发的模式有如下两种：（一）政府运作模式政府运作模式是指政府进行土地一级开发运作，土地一级开发所发生的一切费用均由政府承担。

具体可以分为三种类型：一是由政府下属的土地储备机构直接负责土地的一级开发，如北京市，由北京市土地整理储备中心（或授权各区县分中心）直接负责；二是由承担土地储备职责的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，如重庆市，由政府下属的几大国有企业（如重庆城投）负责；三是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发，如上海市，由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。

（二）市场运作模式市场运作模式是指通过招标的方式委托开发企业实施土地一级开发。

土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。

目前，土地一级开发市场化运作模式比较成熟的有北京市，如专门制定了《北京市土地整理和一级开发暂行办法》、《土地一级开发项目招标投标暂行办法》。

以上两种土地一级开发模式的优劣势如下表所示：我国首次提到土地一级开发的正式文件是2000年12月的北京市《中关村科技园区条例》，该条例中第三章有关规划和环境建设中规定：“中关村科技园区土地一级开发，应当服从中关村科技园的同意规划。

”该条例没有对土地一级开发定义进行界定，至今土地一级开发仍然以地方政府确定的效力层次低的行政规范红头文件或政策作为依据，给开发企业带来不确定性的法律风险，具体如下：（一）再融资困难风险承包人先利用股权投资，成立项目公司，股权投资不能满足土地一级开发的需要，然后以项目公司为主体进行再融资。

国土资源２０１０年５月号５４工作研究土地一级开发是指按照城市规划、土地利用总体规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织，土地一级开发主体实施，通过征地拆迁和市政建设，使建设用地实现宗地平整、市政配套的状态，达到出让标准的土地开发行为。

概念很可能会让大家误认为土地一级开发就是简单的“七通一平”，不过“七通一平”应该只能算是一个土地整理行为，除此之外，土地一级开发还具有以下三个要素：（１）权属流转的过程。

土地一级开发的过程实际上是一个土地所有权、使用权等权属的转移和流动的过程。

（２）利益协调的平台。

土地一级开发体现着以土地为载体的国家、企业（一级开发企业）和经济个体（包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者）三者之间的利益关系，是三者利益协调的平台。

（３）调控土地的手段。

土地一级开发是政府运用土地供应规模与节奏调控土地市场的重要手段。

按《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定，土地一级开发的主体应是当地政府。

笔者认为这个无可厚非，因为土地一级开发是个系统的开发过程，有时候完全可以理解为区域开发，它很大程度上决定了城市化进程，就像现在开发区的建设。

同时，土地一级开发涉及到政府的社会经济规划及管理职能。

依照现在各地通行的办法，政府越来越多地把一级开发区域内的产业、空间的规划和设计等相关职能都下放给了开发商，但是这些都是在政府的统一监管之下的，否则会出现地方割据的现象。

而且，在征地、拆迁方面，政府的主体地位不能丢。

因为企业更多考虑到企业的利益最大化而忽略了被拆迁户的利益。

而政府作为民众的代表，也作为土地资源所有者的代表，一定要保证土地开发过程中人民的利益。

在土地项目和房地产项目当中，最重要的环节是品质或品牌。

而品质和品牌的决定因素在专业上、在领域上、在系统上是规划、是设计。

每一个开发者、从业人员要理解和掌握城市总体规划，要了解城市规划的基本理论、基本原则、基本方法，特别要掌握项目规划的原则、方法和体系，项目的控制性详细规划，修建性详细规划、项目的城市设计、项目的专项规划，城市的功能、城市的形态，城市的能源供应，包括水、电、气、热，城市的信息化、数字化，城市的保护都是和规划有关系，所以把规划做到位是十分重要的。

土地一级开发实务与法律风险防范文/闫凤翥河北冀港律师事务所主任所谓土地一级开发是按照土地交易市场级别而划分的基本建设经营与管理活动，土地一级市场即土地出让市场，二级市场即土地转让市场。

二者虽然都是土地交易，但是由于参与的主体和法律对主体、交易规则等限制的不同存在较大区别。

因此，土地一级开发经营市场不适用城市房地产法律及配套法规的调控。

第一节土地一级开发的概念目前，土地一级开发的概念尚无法律明文规定，只有地方法规、规章、规范性文件中出现“土地一级开发”的称谓。

对其定义也比较混乱，有的将土地一级开发的范围扩大到政府实施征收土地的法定职责范围中，导致一级开发企业成为政府实施征收土地的先锋或尖刀连。

我们选出几个城市制定的土地一级开发管理办法，进行横向和纵向分析，从下表中看出：1、土地一级开发的业主基本相同均为政府，只有石家庄市规定是土地储备中心；2、开发主体有的是土地储备中心、有的市政府，只有石家庄和昆明属于企业；3、开发客体大部分是国有土地和实施征收集体土地，只有昆明是纳入储备的国有土地；4、开发内容基本上都包括征地、拆迁、安臵、补偿、收回土地以及市政基础设施建设。

我认为：如果确定开发主体是企业行为，那么开发内容就不应该涉及实施征收土地、国有土地上房屋征收、实施安臵、补偿等政府职责行为。

这样做不仅没有法律依据，同时违反土地管理法规定的政府是征地唯一主体的法定原则。

各地方法规土地一级开发的定义的不同描述比较征地、征房、安臵、补偿、收回土地均是政府及其主管部门的法定职责，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定了受托实施搬迁但同时规定不得以营利为目的，因此不能列入土地一级开发经营活动范围之内。

土地一级开发的市场化标志着土地一级开发成为市场经济的重要组成部分，而市场经济是法治经济，没有法治理念及良好的法律信仰是无法规制急剧发展的市场秩序的，公正良好的市场规制保障市场行为沿着人们预期的轨道运行，并获得良好的监督。

土地一级开发模式的法律风险研究土地一级开发是指将农村土地转变为城市建设用地并进行基础设施建设的过程。

随着城市化进程的加快，土地一级开发模式日益成为城市建设的重要手段。

土地一级开发过程中涉及的法律风险也是不容忽视的。

本文将对土地一级开发模式的法律风险进行研究，以提醒相关从业者注意合规风险，规避法律风险，促进土地一级开发模式的健康发展。

一、土地征收审批程序风险土地一级开发中最为关键的环节就是土地征收。

土地征收审批程序不规范将导致严重的法律风险。

地方政府征地未严格遵守法定程序，缺乏征收依据和程序合法性，容易引发农民维权纠纷。

对征地补偿金金额的核定存在模糊不清的问题，导致纠纷频发。

进一步，土地征收后的土地抵押、出让、开发等环节缺乏严格审查，导致土地产权纷争不断。

土地一级开发中征收审批程序的规范化是关键，必须严格遵守法定程序，公开透明审批，确保合法合规，避免后续的法律风险。

二、土地使用权出让风险土地一级开发的核心环节是土地使用权出让。

在土地出让过程中，需要关注的法律风险主要包括土地使用权出让合同的订立、履行和变更。

土地使用权出让合同的订立中存在格式条款滥用、合同内容不规范等问题，容易引发合同纠纷。

土地使用权出让合同的履行中，出让方和承让方存在合同违约、违规操作等问题，引发纠纷频发。

进一步，土地使用权出让合同的变更中，存在程序不合规、内容不明确等问题，导致法律风险不容忽视。

在土地使用权出让的过程中，必须严格遵守法律法规，规范土地使用权出让合同的订立、履行和变更，避免发生法律风险。

三、土地开发建设风险土地一级开发的最终目的是进行建设开发，因此在建设过程中也存在一系列的法律风险。

土地开发建设项目的规划设计存在不合理、违规操作、环境影响评价不到位等问题，导致建设项目无法顺利进行。

土地开发建设过程中存在违规建设、质量不合格、安全隐患等问题，容易引发建设纠纷。

进一步，建设过程中涉及的土地开发转让、融资、股权转让等环节缺乏合规监管，导致法律风险不容忽视。

74城市开发URBAN DEVELOPMENT 2012.02房地产开发一般由土地一级开发和土地二级开发两大部分构成。

我国首次提到土地一级开发的正式文件是2000年12月的北京市《中关村科技园区条例》，至此，对有关于土地一级开发中的法律关系，我国还没有一部统一的法律对其做出相应规制。

绝大多数地区还是以地方政策或操作惯例的方式予以执行。

当缺失了立法对法律关系的调整时，法律关系主体在实施此类法律行为时，就存在无法可依的现状，只能靠政府确立的极具不确定性的行政规范文件作为依据，给开发者带来严重的法律风险。

投产成本控制及融资法律风险与规避房地产行业具有投资数额大、投资回收期长的特点，开发过程中，需要金融业的密切配合，这一点在国内外都土地一级开发法律文/ 宋安成是如此。

也正因为这一点，金融业的任何变化，都会对房地产业产生影响。

对于融资风险的规避，首先作为房地产开发企业，应对土地一级开发前期进行缜密的财务筹划与调查分析。

在市场调研中，土地一级开发多为新城建设，取得的各项资金数据没有确定性，可充分利用政府拟开发项目的原始资料加上周边区域等关联项目的开发补偿政策及事实效果比较，充分估算实施过程中的财务风险。

此阶段最好能邀请投资管理、法律、规划、税务、建筑造价等专业人士参与。

其次，拓展多元化的融资渠道，化解融资难问题。

目前，全国各地都在探索房地产融资的新模式，实际上，在这一过程中，政府提供相当的融资担保并明确担保条款对融资是非常有利的。

根据土地一级开发融资的需要以及相应投资资金风险的分析，确定需要贷款的数量。

该贷款或其它融资项目，若有政府出面协调并提供相应担保，可最大限度降低企业的投资风险，并获得融资支持。

最后，在开发过程中，应严格成本控制，并有效运用合同管理控制财务风险。

在成本控制中，重要的一条是要切实把握企业与政府的投资投入与收益分配比例，包括需要政府投入的项目和具体的政府利益分配，比如说拆迁费用可由政府投入或部门投入。

土地一级开发收益模式的法律风险及防范作者：北京市大成律师事务所上海分所李晨由于产业地产较多涉及整体区域的运营，因此参与前期的规划和一级开发较为普遍，例如华夏幸福基业、河北宏泰集团、中南建设等。

这种一级开发能够给这些产业地产商带来稳定的开发收益，成为其积极参与产业地产开发的重要驱动因素和后期资金来源之一。

由于土地一级开发在本质上应当由政府承担，因此企业获取土地一级开发的收益并不完全按照市场规则进行，而是涉及到很多法律法规及地方政府政策的限制.土地一级开发的收益模式也存在着多种差异，蕴含着不同的法律风险,有志于一级开发的产业地产商以及传统开发商对此不可不察。

笔者将着重对土地一级开发收益模式的法律风险及防范进行分析。

模式辨析企业参与土地一级开发的收益模式取决于各地方政府的政策法规规定，具有较大的地方差异性。

笔者通过自己提供法律服务的土地一级开发案例，并考察北京、重庆、海南、云南、福建等地的土地一级开发获利模式，将目前企业获取一级开发收益的主要模式总结如下.第一种是固定比例收益模式。

该模式下，土地一级开发企业接受政府的委托,按照土地利用总体规划、城市总体规划等,对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施的建设.政府按照总建设成本的一定百分比分配利润给开发企业.北京市是采用这一模式的典型。

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第十四条就规定：“通过招标方式选择开发企业实施土地开发的……招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

"第二种是土地出让金净收益分成模式.该模式下，政府与企业之间按一定比例分享土地出让金增值收益。

当开发企业完成一级开发之后，由政府进行招拍挂出让，出让所得减去开发成本（项目前期费用、征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用、工程建设其他费用、相关税费等构成)以及政府提取的各项费用（土地收益基金、失地农民保障金等）后，在政府和企业之间按照政府与企业约定的比例进行分成。

土地一级开发及法律风险防范信息来源：第五届安徽律师论坛文集发布时间：2010年11月26日【内容摘要】随着国家经济的发展，中国特色的城市化运动日益蓬勃，在城市发展建设过程中，对土地的开发利用是其应有之义，但与此同时还会出现大量的法律风险。

本文拟从土地一级开发的概念、土地一级开发主体的法律分析、存在的法律风险、风险的防范方面进行论述。

【关键词】土地一级开发法律风险风险防范一、土地一级开发的概念随着社会经济的发展，城市化是一个必然的趋势，在城市化进程中，需要通过对城市土地的开发来拓展城市发展的空间。

城市土地开发包括土地初始开发和土地再开发。

土地的初始开发也称为土地增量开发，主要是将部分农业用地转化为城镇用地以及对城市规划区土地的进一步开发；土地再开发也称为土地存量开发，主要是对城市建成区土地的进一步盘活利用，通常称之为旧城改造。

土地的一级开发是“按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备开发、土地供应计划的项目，在确定土地开发实施方案后，由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级开发主体。

而获得土地一级开发权的土地一级开发主体根据‘政府主导、统一规划、市场化运作’的原则，组织实施土地开发项目中的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、配套建设、环境建设和投资融资等具体环节，并提供土地开发项目完成后的经营管理方案，为土地二级开发。

”①土地一级开发概念在正式文件中第一次出现是2000年，当年北京市人大常委会通过了《中关村科技园区条例》，在该条例第三章第五节规划和环境建设中，第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划。

”这是第一次正式提出土地一级开发的概念，但实际上，土地一级开发是政府逐步规范土地出让方式后产生的一个新的土地开发阶段或者说模式。

自从有土地出让(包括划拨)以来，土地一级开发所要完成的工作就已经存在，如征地、拆迁、规划设计、基础设施建设等。

土地一级开发公司业务风险与防范目录一、土地一级开发的概况及法律依据 (2)二、土地一级开发的内容及基本流程 (9)三、土地一级开发的法律风险 (11)四、土地一级开发业务风险的防范 (14)附录1：中华人民共和国土地管理法 (20)附录2：土地储备管理办法 (41)附录3：国务院关于加强国有土地资产管理的通知 (47)附录4：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 (52)附录5：土地开发整理规划管理若干意见 (58)附录6：江苏省国有土地储备办法 (64)附录7：土地储备资金财务管理暂行办法 (67)正文一、土地一级开发的概况及法律依据（一）土地一级开发的运作模式土地一级开发，是指由政府或其授权委托的公司，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或“九通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。

根据《土地储备管理办法》、《江苏省国有土地储备办法》中对于土地储备主体的规定，土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。

“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的公司投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。

该模式是我国土地一级开发的发展趋势。

这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。