基于SWOT的城市建设用地利用现状分析-论文

山东省农业管理干部学院学报2013年第30卷第6期

基于SWOT的城市建设用地利用现状分析

董晓明1，彭山桂2，叶霞2

(1．青岛农业大学资源与环境学院，山东青岛266000；2．中国矿业大学环测学院，江苏徐州221000)

摘要：研究目的：利用SWOT法对目前我国城市建设用地利用中存在问题进行分析并提出改进对策。研究方法：

通过建立SWOT短阵，分析城市建设月地牵j用中的优势、劣势、机会、威胁，并有针对性沲提出改选对策。研究结果：我国城市建设用地利用中既有机遇又有挑战，既有自身优势又有需面对的外部威胁。研究结论：各地政府应将

SWOT分析引入城市建设用地利用管理中，针对存在的优势、劣势、机会及威胁等因素有针对性地提出改进对策。

关键词：SWOT；城市建设用地；利用现状；改进对笈

中图分类号：F293．2文献标识码：A文章编号：1008—7540(2013)一06—0044--03

一、戮言

我国城市建设用地利用虽然经历了从无偿、无限期、无

流动的三无使用状态到有偿、有限期、有流动的有偿使用制

度。但目前在我国建设用地利用中仍然存在诸多同题，本文

引入SWOT分析法．对于目前在我国城市建设用地中存在

的优势、劣势、机会、威胁各项因素进行分析．有针对性的找

出目前城市建设用地利用中存在的问题，并提出改进对策。

二、我国城市建设用地利用的SWOT分析

SWOT分析即是将与研究对象密切相关的主要内部优势因素和劣势因素、外部机会因素和威胁因素通过调查研究

罗列出来I”。运用系统分析法，将各种要素综合加以分析，找出对自己有利并值得发扬的因素．及对自己不利且要规避的

因素，继而根据所得出的结论提出具有指导意义的规划或决

策。

城市建设用地利用SWOT分析的步骤为：(1)列出城市

建设用地利用中的优势和劣势，机会和威胁；(2)优势、劣势和机会、威胁樱组合，形成SO、ST、7／0、研组合；(3>对SO、

ST、WO、WT组合进行甄别与选择．确定城市建设用地利用

管理中目前应当采取的具体措施。

表1SWOT矩阵

其中，优势(S)和劣势(W)是内部条件，机会(0)和威胁

(T)是外部环境。

在目前我国城市建设用地利用的SWOT分析中。优势因素(S)、劣势因索【W)、机会因素(O)、威胁因素(T)存在于

以下几方面：

(一)优势因素(S)l、土地利用规划作用显著．按规划管缝、用地意识基本

确立

土地利用规划是引导土地调控顺利进行的先决条件r21。

它从宏观角度(土地利用总体规划)和微观熊度(土地利用详

细规划)上保障了国家粮食安全和建设用地需求，为经济和社会的蓬勃发展提供了有力支持。目前我国在全国各地展

开了全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划编制工作。到

目前为止已经进行了3次规划的编制和实施工作，这为统筹

安排各类产业发展所需建设用地，引导城市产业结构升级和

调整做出了积极贡献。

2、土地用途管制制度对提高建设用地使用效率作用显著

1998年修订的《土地管理法》第4条规定：“国家实行土

地用途管制制度”，确立了以土地用途管制为核心的新型土

地管理制度，以法律形式确定了用途管制作为我国土地管理

的根本制度，土地用途管制制度强化了土地利用规划的法律

效力．规避了分级限额审批用地制度的缺陷．有效的控制了地方政府用地“化整为零”，有效的控制了非农建设用地占用

耕地．提高了建设用地使用效率翻。

3、土地集约利用评价工作的开展。《国务院关于促进节

约集约用地的通知》(国发[200813号)的发布标志着现阶段

我国建设用地集约利用评价工作的全面展开，它强化了土地

总体规划的整体控制作用，要求年度用地必须控制在土tg利

作者筒介：董晓明(1986-)，男，山东青问人，青岛农业大学助教，硕士，土地估价师，房地产估价师。主要研究方向为土地资源

管理。

44用年度计划之内：从严控制城市建设用地规模，督促各地出台城市规划控制标准：开展建设用地普查评价．提高建设用

地利用效率；执行严格的闲置土地处置政策．这一系列政策

及有效的促进了城市建设用地的集约和高效利用。

(二)劣势因素(W)1、城市建设用地规模扩张过快，用地供需不均衡。全国

城市建成区面积和征用土地面积在2005—2011年之间总体

程明显上升趋势，城市人121密度近几年也呈上升趋势，有分

析指出。至2020年我国城镇化率将达60％N．伴随着城镇化

的发展．由于目前缺乏强有力的政策引导和切实有效的管制

方式，使得我国城市建设用地呈现外扩粗放式的发展模式，

这就造成了建设用地的供需极为不平衡。使得“搞建设”还是

“保耕地”之间的博弈Et渐激烈和尖锐。

表22∞5年一2011年全国所有城市建设情况

数据来源：国家统计局统计年鉴2、城市建设用地总体利用效率低下与局部利用强度过

高共存。当前我国人均建设用地面积为130m2，远超发达国

家82．4mz的平均水平，用地效率并不高，同时在2010年国土资源部开展的房地产用地专项清理中，共清理闲置用地

13万亩。这使我国城市建设用地利用呈现出一种特殊现象：存在城市建设用地紧张局面的同时又存在城市建设用地闲

置的局面[51。3、城市建设用地利用结构及空间布局不合理。通过与

国外发达国家对比．我国城市建设用地利用结构不合理主要体现在工业用地比重过大，基础设施、绿化用地比重过低，而

在居住用地方面。经济适用房和廉租房的比例尚不足，这将

造成房价高居不下，交通阻塞，城市生态环境恶化等种种问题。

表32∞8年我国城市建设用地分类统计单惶=h

资料来源：2008年中国城市建设统计年报

表4我国城市建设用地结构及与国外比较旧

岿窖●。一中瑚伦敦巴摹纽约居住用地工12用地空通用地姆地兑他29l雏207鼹1460％970％256幅36fiO*,6．螂20．10％18．1暇18．80％∞00％800％27O矾1200％19．00％23．2帆5．6喁3470％1730％18．8帆

(三)机会因素(0)

1、3S等现代信息工程技术的发展。以3S为代表现代的

化手段提供了强大的存储，查询及统计分析的功能，可以对城市建设用地的利用现状、供地结构、空问分布、

批而未供等情况进行实时的动态监测和统计分析．且可以形成全国、省、市、县的无缝网络拼接同，使得数据的传递便捷性

和数据的精确度有了很大提升．为获取城市建设用地的供应

和利用状况提供了便捷的途径．为开展建设用地批后管理和

执法检查提供了有利的技术支撑。

2、精细化管理的引入。精细化管理作为一种管理理念由

来已久．最早见于泰勒的科学管理，丽后被用于到企业及政

府公共管理之中，国务院下发[2006131号文，标志着土地资源管理由粗放管理到精细化管理阶段的转变．精细化管理应用于城市建设用地利用管理中。使之细化、量化、流程化、标

准化、协同化、经济化、效益化、精益化，运用科学的评价和指标控制手段，使城市建设用地利用管理能够提高其科学性和

执行力。

(四)威胁因素(T)1、耕地保护与城市建设用地矛盾日益尖锐。我国的耕地

资源在日渐减少．按照年均耕地减少66．7万公顷的速度计

算，到2025年，我国耕地数量将至少再减少1000万公顷，约合1．5亿亩。目前我国的人均耕地面积已不足1．4亩，仅为世

界人均耕地面积的40％．而我国以不到世界7％的耕地要养

活世界1／5的人口，远超过了耕地的承载力阁。

2008年lO月国务院发布《全国土地利用总体规划纲要

(2006—2020年)》，纲要要求到2010年和2020年全国耕地

保有量保持在18．18亿亩和18．05亿亩，即所谓的“必须坚守

18亿亩耕地红线”，按照这一标准，我国今后最多只有约

2000多万亩耕地可以占用．这意味着今后我国城市建设用地将基本不能再占用耕地。建设用地与耕地保护之间的博弈

将更加的激烈．迫使城市建设用地走集约节约化发展之路。

2、现行土地财政体制及地方政府政绩考核机制的缺失。

自20世纪90年代末以来。城市的急剧扩张成为我国经济高

速增长的引擎阿。土地财政给政府带来的收益主要包括两大

部分：直接收益包括土地出让收入和税费收入，间接收益包

括土地融资收益。随着土地招拍挂制度的实行，近几年“地

王”层出不穷，土地财政收入占到地方财政预算内收入的

30％～60％之间(见表5)，成为地方财政不折不扣的“顶梁柱”。究其原因，是由于现行财政体制的缺失和地方政府政绩

考核机制的缺失，地方政府依靠自有财政收入和上级转移支

付是很难满足地方财政支出的，因此地方政府就会寻找土地

收入这种非正式财政收入来弥补预算内收入的不足；其次，

我国长期以来的政绩考核是以GDP为核心的，这就决定了

地方政府片面追求GDP的增长。

表52004-2009年我国土地出让收入与地方财政收入情况单位：让元

数据来源：国家统计局统计年鉴。三、基于SWoT分析的城市建设用地利(下转第48页)

45学原理著作就有以下几本：潘序伦的《会计学》(上下)、瞿荆

州的《会计学纲要》、薛迪符所译的《会计学原理及实务》等

等。从数量上来看，这一阶段的会计著作急剧增多，据统计，1935年至1949年出版的会计学著作大约有349部，从著作

涉及的主题看，则涵盖了几乎所有的会计子门类。这一时期很多学者已经不满足于对珏方会计思想做简单的弓I进积阐

述，而是开始对西方会计理论和方法提出自己的看法，在其著作中加以介绍。顾准的《银行会计教科书》其写法就非常

具有特色，如顾氏在著作中认为利息支出不应该计人成本，而应从利润中支出；在说明复式簿记恒等关系原理时他使用

了数理矩阵这一数学工具，此外。顾准对借贷记帐法和收付

记帐法也提出了新的观点。在本阶段，各类高校成为传播西方先进会计思想的前沿

阵地．尽管西方的现代会计学教育最早可以追溯到晚清官办

的商科教育，但直到民国成立以后大学的会计学教育才得到迅速发展。在中国古代，会计知识的传播基本依靠师徒之同

的口头传授，传授渠道单一，传授内容随意，因此并没有形成

统一规范的会计思想，更没有专门的研究队伍。1921年，复旦大学商学院开设会计系．成为国内最早创办会计系的公办

大学。到1939年时，国民政府颁布的《大学及独立学院学系

名称》中，对会计系科设置作出了更加详细的规定：“商学院

设银行、会计、统计、国际贸易、工商管理、商学及其他各系”，(2l从而明确了会计系科的学科性质及设置方式。到1948年时，

设置会计系的综合性高校超过20所，在独立学院中设置会

计系科的也有21所．这些高校中会计系科的设置基本参照了欧美国家的方式，大多以商学院作为培养会计专门人才的

基地。

会计学科的操作性和实用性使其具有与其他学科不同的教育特点．各种社会培训或职业教育成为会计教育的重要

组成部分，由此．培训学校在会计思想的传播中也起到了显

著作用，这类学校中比较出色的有：潘序伦创办的立信学校、徐永祚的徐永祚会计补习学校，徐忠勤的精英会计专科学

校、吴英豪的大信会计补习学校等。这些学校以培养专业会

计人员为目标，更加重视会计实践操作，着眼于培养和培训

基层会计人员。和会计学教育发展相随的是大量国人自撰会计学教科书的出版．1935年后出版的会计学教科书约19本，占近代

以来会计教材出版总数的95％。这些教科书中既有基本会计教材，如潘序伦的《会计学教科书》(长沙商务)(1939)，也

有部门会计学教材，如顾准的《银行会计教科书》(上海商务)

(1935)、潘序伦的《成本会计教科书》(长沙商务)(1941)等。值得注意的是，教材中还出现了习题集，如欧阳锐铃的《基本