湖南益阳试水农村土地信托流转

湖南益阳试水农村土地信托流转
发布时间：2011-3-30 作者：周勉 丁文杰 来源：经济参考报
作为在土地私有制国家常用的与现代金融体系相衔接的土地管理制
度，土地信托流转能不能在我国现行的土地制度上找到生存空间？在坚
持联产承包责任制长期不变，农民切身利益得到充分保护的前提下，通
过信托手段是不是可以加快土地的规模化经营，进而加速破除城乡二元
结构步伐？2010年4月，湖南省益阳市在沅江草尾镇悄然启动农村土地
信托流转试点，试图探索这些问题。

核心
政府充当“流转中间人”
益阳市委副秘书长、政策研究室主任黄新初介绍，“益阳模式”的
土地信托流转是在坚持不改变土地集体所有制性质、不改变农地属性、
不改变农民承包权的前提下推行的。其基本做法可以概括为“政府平台、
信托本质、产业推动、要素聚集”。具体是这样一个流程：首先由政府
设立土地信托流转服务中心，出资设立信托基金，成立信托投资公司。
公司通过支付土地使用权转让费（从基金中支付）从委托方（农户）手
中获得土地。然后将其调整成片、提升地力后，以招标竞拍等方式确定
土地经营者，获取土地信托直接收益。收益中除一部分返还回基金外，
剩余部分将主要用于农村公共服务设施和基础设施建设，以及提高农民
社会保障水平等方面。
“益阳模式”的核心是政府充当“流转中间人”，这个“流转中间
人”就是信托投资公司。

益阳市当初在选择试点时有着实际考虑：一是草尾镇是沅江市最大
的农业型乡镇，蔬菜产业比较发达。二是草尾镇不是城乡结合部，试点
不会改变用地性质，不会触及土地政策底线。三是该镇有一定的土地流
转传统。据草尾镇土地信托流转服务中心主任杨佑南介绍，全镇共有耕
地15万亩，自2006年以来通过各种形式流转的土地面积为66000亩，
而从去年4月开始试点以来，其中通过信托流转的土地达到17800亩，
占总数的27%。另外，目前信托公司还有4500亩储备土地，以及农户申
请流转的8500亩。

根据草尾镇人民政府统计，目前草尾镇土地信托公司拥有各类资本
546万元，其中土地储备金200万元（政府出资）、风险防范金178万
元（按每亩100元向大户收取）、服务费18万元（按每亩10元向大户
收取）以及150万元定金。

目标
稳住大户、保护农民、转变政府职能
经验表明，只有通过提高使用者合同的稳定性和降低合同的执行成
本，促使土地从生产率低的人手中转移到生产率高的人手中，才能提高
土地资源的利用效率。草尾镇政府显然意识到了这一点。他们将全镇“七
站八所”的工作人员进行有针对性的分组，以便更好地为流转大户、企
业和农民服务，主要负责解决流转双方的一些细节争议、流转土地的基
本改造和联系劳动力等工作。

在以往的土地流转过程中，土地使用权的不稳定性一直是流转大户
所担忧的问题，这使得他们不敢投入大量资金在土地基础设施和硬件建
设上，于是往往呈现出“打一枪换一个地方”的局面。

草尾镇立新村“艾青大蒜生产基地”的老板艾青告诉记者，实际上
他手上的1174亩土地之前就已经流转在自己手上，信托流转试点以后，
他重新办理了手续、签订了合同，将其全部转为信托流转。“转为信托
流转之后我一次性投入了200多万用于基础设施建设，之前不敢投，怕
没有保证。”他说。而该镇乐元村一位蔬菜大户也是在其1200亩基地
得到10年合同后，才投入了600万元购置200个蔬菜大棚。

与此同时，农民流转土地的积极性也在增强。2011年1月14日，
草尾镇乐元村十一组的蔡术奇等几位农户代表全组来到草尾镇土地信
托投资公司与政府签订了面积180亩、期限8年的流转合同。按照合同
规定，他们每年每亩将获得等同于市价500斤稻谷的收入，如果每百斤
稻谷的市价低于100元，则按100元计算。蔡术奇说，这一价格比他们
自发流转每亩收益要高出100元左右。而且因为是与政府签订合同，他
们更为放心。

实际上，在以往流转中，与大户的担忧相对应，农民将土地流转出
去之后，因为缺乏系统性的规范，扯皮现象时有发生。而在“益阳模式”
推行后，政府在扮演中间人角色的同时，农民也将其看做是自身利益的
担保人。

如果说“让大户放心，让农户满意”只是试点土地信托流转的基本
目标的话，益阳市显然还有更高的追求。按照益阳市委书记马勇的畅想，
土地信托流转将是推动基层政府转变职能的重要契机。

早在2010年7月召开的益阳市农村土地信托流转试点工作推进会
上马勇就提出希望达到三个目标：一是吸引投资。通过签订土地信托合
同，农业经营者获得大量集中的、长期的土地使用权，这为工业资本、
城市资本和民间资本投入三农扫除障碍。二是促进农民增收。土地通过
信托流转后显化了农民土地的价值。土地成为了农民受法律保护且长期
受益的一种资产，有利于农业劳动力的转移和农民阶层的长期稳定。三
是转变政府职能。政府可以依托农村土地信托流转平台，构建农技、农
机、金融、市场等社会化服务体系，使政府真正变成服务型政府。农村
基层组织在农民中的威信将大大提高，有利于夯实政权基础。

风险
“自由流转型”会否变味
土地不断集中和农户经营规模不断扩大是我国农业发展的必然趋
势。近年来我国土地流转过程中也出现了不同的形式，概括起来有四种：
一是以山东平度市为代表的“两田制”，二是自由流转型，三是村办（集
体）农场模式，四是土地经营权入股型。
“益阳模式”本质上说属于自由流转型，只是政府在其中扮演了中
间人的角色。目前我国虽然“土地信托流转”的行为很多，但并未形成
真正意义上的土地信托流转，“根本原因在于土地都是农民自发流转，
政府没有提供相关的公共服务。”一位专家表示。

但政府介入会不会令“益阳模式”如同曾经的“两田制”一样，无
视客观条件和农民意愿，用行政命令取代市场机制，走向其初衷的反
面？开展试点以来，益阳市亦在思考以下几个问题：一，政府职能在土
地信托流转整个流程中究竟如何定位？二，信托主体之间的利益分配如
何规范化？

益阳市政策研究室副主任陈世民表示，由于“益阳模式”在全国尚
属先例，其中的政府职能和市场运作各占多少比例、政府应介入的程度
如何尚待观察和探索。但他同时强调：“目前引入民间资本还不太合适，
毕竟这一模式刚具雏形。在初始阶段，土地信托流转的服务平台由政府
提供是完全必要的。”

黄新初也表示，土地信托流转面临的两大风险一是资金如何监管，
二是土地的使用规划是否会打破当地种植传统。“政府可以依托流转平
台构建农机、农技、金融、市场等社会化服务体系，使政府真正变成服
务型政府。从这个意义上说，土地的规范化使用是有保障的。而目前我
们也在积极探索项目资金整合、循环有偿使用的具体运行办法。此外，
财政局、经管局、国土局等都将加强对信托投资公司的监管，确保土地
信托流转资金的专款专用，收益的合理分配。”黄新初说。
黄新初最后表示：“随着农村社会保障的逐步完善，农民对土地的
依赖将逐步减轻，而随着土地信托流转的推进，农业生产将实现企业化
经营，农民的组织化程度也会越来越高。到时候，由土地信托流转带来
的分红用于农民社会保险和公共服务以及基础设施建设也将有一个更
为坚实的基础。”