无标底招标体系下业主面临的风险与防范

建 筑 管 理 现 代 化 2008年第2期 ·50· Construction Management Modernization 总第99期

收稿日期：2007-12-15 作者简介：李世蓉 (1957-),女,教授,博士生导师； 谢 伟 (1983-),男,硕士,主要从事建筑技术经济研究。

无标底招标体系下业主面临的风险与防范 李世蓉，谢 伟 （重庆大学 建设管理与房地产学院，重庆 400045） 摘 要：工程项目无标底招标是国际工程界通行做法，我国亦于2003起推广无标底招标。在施行几年间，业主与承包商串标，承包商围标、低于成本价投标现象时有发生，破坏了建筑市场合理秩序。究其根源在于各利益攸关方在招投标博弈过程中的风险错位导致对立的收益预期。通过对低成本报价动因分析指出其对工程质量不一定具有反面作用，而现行无标底招标评标方法亦无法有效防止承包商变相围标。在此基础上提出完善无标底招投标制度的做法和建议。 关键词：无标底招标；围标；工程担保；议标 中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：1001-019X(2008)02-0050-04 Risks in Non-price Bottom Bidding and Countermeasures LI Shi-rong, XIE Wei ( Faculty of Construction Management and Real Estate, Chongqing University, Chongqing 400045, China ) Abstract: It is a conventional practice of non-price bottom bidding in international project realm. China has also implemented non-price bottom bidding since 2003. There existed some inharmonious phenomenon in the first few years, such as conspired bidding among owners and contractors or simply in contractors. It is these non-market oriented behavior that demolishes orders of construction market. A prime reason to such condition lies in opposite pay-off expectations of stakeholders in bidding game. By analyzing cost drivers of lower-than-cost-price bidding it presents that lower-than-cost-price bidding may not definitely harmful for projects while current bidding evaluation cannot prevent disguised conspired bidding completely. Based on analyses it offers some suggestions for consummating non-price bottom bidding. Key Words: non-price bottom bidding; conspired bidding; engineering guarantee; bid bargaining

1 无标底招标现行评标标准与招标中存在的问题 1.1 无标底招标的评标标准 工程项目招投标是我国基本建设程序中的重要一环。传统招投标制度虽为我国建筑企业适应市场竞争、降低交易成本发挥重要作用，但也逐步暴露出诸多弊端。无标底招标是国际工程界通行做法，随着经济体制改革的逐步深化和建筑业与国际接轨趋势加快， 我国亦推广实行无标底招标制度。其特点是招标人不再人为设立标底或不把标底作为评标主要依据，资格预审合格的施工企业根据业主提供工程量和本企业实际情况自主报价，实质性响应招标文件的投标书均可参与投标报价。无标底招标在我国工程实践中取得了良好的效果，如提高了投资人收益和建筑业平均生产率水平，使企业间竞争更多专注于管理水平、员工素质、商业信誉等方面，较好地发挥了市场的调节作用。 各地招投标评审方式略有不同，常见有经评审的最低价中标和无标底招标，有标底评标两类。经评审的最低价中标价格是决定性因素。若所有投标均高于业主预期则可宣布流标，以此控制投资。无标底招标，有标底评标实际是传统有标底招标的改进，参考标底根据投标报价确定，不事先编制。 1.2 无标底招标中存在的问题 从目前招投标阶段的工程实践来看，无标底招标主要存在两类问题： （1）围标。第1类做法通常是投标人合谋以远高于业主投资预期的价格投标，但随着招标过程不断完善，哄抬报价的围标方式越来越少。第2类较为隐蔽的围标方式是潜在中标人合谋以相对高的报价中标，未中标各方获得一定收益，中标人获得超额利润，其原理如图1所示。 总第99期 李世蓉 等：无标底招标体系下业主面临的风险与防范 ·51· 业主投资预期是根据本地区建筑企业成产率平均水平确定，而潜在中标人企业个别生产率一定高于所在地区建筑企业平均生产率水平。投标竞争愈激烈，潜在中标人报价愈接近实际成本。若投标人合谋围标，则潜在中标人根据当地建筑企业平均生产率水平报价。最终中标价超出充分竞争下潜在中标人报价水平的部分即投标人集体合谋所得利益亦即业主的损失。其中一部分形成中标人超额利润，另一部分由其余未中标投标人分摊。此类围标在工程实践中具有较强的隐蔽性，这是由于中标人报价未超出业主投资预期，故业主宣布流标的理由不充分，从而导致招标未能实现有效降低报价的功能。 建设工程通过公开招投标可有效降低建设投资，在正常情况下充分竞争时潜在中标人报价与其实际成本价之差，即为企业正常利润。当发生围标时潜在中标人以相对高报价中标，此报价与充分竞争下报价之差，即为企业围标时获得的、非正常的超额利润。 （2）低于成本价投标。正常情况下理性的建筑企业不会采取此策略，但在实际情况中企业可能由于多种原因采取此策略，以获得预期收益。从工程实践来看，低于成本价中标常见后果是要么建筑产品质量低劣，要么业主被沉没成本绑架，导致公共工程形成烂尾楼或钓鱼项目，私人项目触发恶意索赔，最终导致竣工决算价远远超出投资预期，这也是低于成本价投标不被业主接受的主要原因。

2 现行模式下业主与承包商的收益预期分析

从长期来看，业主与承包商均是理性人，追求利润最大化。很容易证明：在一级密封拍卖（招标）情况下，竞争愈激烈，企业投标价愈接近建筑产品客观合理造价；在规范市场经济体系下，相对于仅可能是短期行为的低于成本价投标而言，企业有更强烈的围标冲动。（1）对于私人项目，业主与承包商关系比较简单，可抽象为建筑产品简单的买卖关系。但是在建筑

市场中，业主对承包商履行合同义务的能力处于信息不对称状态。私人业主与承包商之间常发生互不信任的情况，业主因对工程质量心理预期降低而减少出价，从而使质量较优的建筑产品退出市场，长期结果是建筑产品平均质量下降。此外，由于私人项目一般不会突破投资建设，承包商低于成本价投标时恶意索赔难以实现，最终形成质量低下的建筑产品或烂尾楼，只有行业景气时才能收回投资。 （2）对于公共项目，若政府业主采取投资、建设、管理、使用四位一体的模式，政府具有既是业主又是承包商的双重角色。由于缺乏外部监督，超投资、超标准、超预算的动机往往能实现；若采用代建制模式，代建人虽处于准业主地位但一般没有完全控制资金的权限。如果代建人与承包商合谋则可合法地在较高报价水平下以相对低成本完成项目，期间差价由双方共享。从根本上来看，由于公共项目资金来自财政拨款、政策性银行贷款等非私人筹资渠道，故业主或代建人与承包商没有节约成本的动力。这亦是公共工程一般不发生低于成本价投标的原因。

3 建筑企业低于成本报价原因分析 是否低于成本报价是企业个别行为，由企业战略决定。只要认为低于成本报价对公司有利，那么肯定会采取相应策略，在市场化经济体系中难以通过非市场手段预防或应对。企业战略有进攻型、防守型、增长型、稳定型等，不同的动机决定企业可能有多种因素考虑实施低于成本报价策略，对此应分别对待。 （1）实力雄厚建筑企业试图进入某新区域。我国尚未建立统一建筑市场，各地条块分割现象严重，保护主义较为严重。在相对高壁垒下，试图进入某新领域必然要付出一定代价，暂时出让一部分利益。 （2）不正当竞争排挤对手。目前我国建筑市场集中度不高，建筑企业数量众多，有实力的大型建筑企业尚未占据市场主导地位。在竞争激烈的地区采用低于成本价竞争策略在短期内承担一定亏损，但长

成本水平 企业个 别生产率 O

— 业主投资预期 — 围标时潜在中标人投标报价 — 充分竞争下潜在中标人报价 — 潜在中标人实际成本

图1 第2类围标方式下投标人预期收益示意图 ·52· 建 筑 管 理 现 代 化 2008年第2期 期来看，由于排挤部分竞争对手可有效使得市场竞争程度减弱。如果由原本竞争充分的完全竞争市场转化为寡头垄断市场，那么原实施低价竞争策略的企业即可抬高报价，获取垄断利润以弥补前期的亏损。 （3）企业战略安排。根据我国《招标投标法》，建筑企业升级资质具有严格的限制。如果目前急于升资质或维持资质，那么也会做出低于成本报价的策略。 （4）经营困难，获取管理费维持企业起码运转。当经营困难时采取无利润报价，获取管理费即可维持公司起码运转，待困难期过后以图东山再起。采取此策略的前提是经营水平短期来看在停业点之上。 （5）恶意低价投标，试图通过不正当索赔获益。在低价中标策略下若发生正常索赔，则仅能弥补部分损失而无法获利；若在投标报价时采取盈利报价策略，则增加获利机会，如图2所示。有的企业坚持“中标靠低价，

盈利靠索赔”策略，即会通过不正当索赔弥补低标价的亏损，此类低价中标是造成工程质量低下的主要原因。 目前国内由于缺乏实时造价指数及其他实时造价有效信息，故无法有效判断建筑企业是否低于成本价投标。利用报表等财务数据等其他方法，虽然可以根据实际利润反推出建筑成本，但同时亦计算出企业个别生产率水平（或企业定额水平）。由于企业定额水平在竞争激烈的建筑市场中属于商业秘密，是一个建筑企业生存的基础，因此利用报表计算成本在理论上可行但无法实际操作；即便理顺了其中各个环节，业主掌握企业核心信息后会不会借此寻租，又将是难以处理的问题。由以上分析可知，简单排除低于成本报价不一定对业主有利，应针对不同原因区别对待。