抽象行政行为的可诉性

行政事实行为的可诉性研究【关键词】：行政事实行为、可诉性【摘要】：笔者认为，行政事实行为可诉性问题亟待解决，现实中突出表现为，在理论上，就有关基础性问题未达成共识，在法律依据适用上亟待统一，造成在不同法院审裁中，对大量争议案件的可诉性认定迥然不同，因此，为适应现代行政法治的需求，应当及时研究并切实解决这一问题。

就此，笔者根据现行法，从历史发展角度、通过对比、逻辑分析等方式，论证现行的行诉法体系经不断完善，已科学确定了以广泛意义的“行政行为”作为行诉法受案范围，并已包括行政事实行为，其可诉性已获立法确认而具实然性；进而，笔者以回归本原的论证方式，从所依托的行政行为为论证起点，分析行政法治要求的应当性、行政诉讼机制要求的必然性，从而论证行政事实行为可诉的法理应然性。

【正文】：1990年1月1日，我国《行政诉讼法》正式施行，开启了“民告官”的通道，成为我国确立司法审查制度、积极走向行政法治的起跑线。

十五年来，随着我国现代化法治进程，对行政诉讼法的科学研究不断深入，对实践中大量而具争议的行政事实行为是否具可诉性，会否因立法缺陷或司法障碍而造成权利救济真空，成为亟待明晰的重点问题，笔者谨就此试作探讨。

一、当前行政事实行为争议案件遭遇的问题本文所论证的“行政事实行为可诉性问题”，特指行政事实行为是否列入我国法院受理行政诉讼案件范围（或称"受案范围“、“可诉性范围”等）。

这一问题的提出，主要是基于当前我国司法界对行政事实行为争议案件处理中存在着认识、理据等方面的较大差异，因而各地在作出是否可诉的结论迥异，笔者作为专职律师，在实践办案中深感这一问题相当突出。

据笔者浅见，当前主要呈现两大问题——（一）在理论上，就基础性问题未达成共识在行政诉讼法学界，学者们从“无法律就无行政”、“有权力就有救济”的行政法治宏观角度，对行政事实行为应纳入行政诉讼范围的总体目标是基本认同的，然而，在对具体到行政事实行为的内核，就其概念、内涵、价值、分类、救济等基础问题还缺乏系统而同一的共识。

第二十四章　行政诉讼的受案范围、管辖与当事人一、行政诉讼受案范围的意义1．行政诉讼受案范围的概念和意义（1）行政诉讼受案范围的概念行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，亦即哪些行政争议可以进入行政诉讼，由人民法院通过行政诉讼方式加以解决。

（2）行政诉讼受案范围的意义①受案范围确定了行政机关的活动受司法监督的界限和程度。

②受案范围标志着公民、法人或者其他组织可以获得司法救济的范围。

③受案范围一定程度上表明了法院与行政机关在解决行政争议的分工和权限。

因此，恰当地确定行政诉讼的受案范围，对于促进行政机关合法、有效地实施行政管理，最大限度地保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。

2．行政诉讼受案范围的确定标准行政诉讼受案范围的确定，应当符合和遵循行政诉讼的基本要求。

（1）行政诉讼受案范围的确定应最大限度地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

（2）行政诉讼受案范围的确定应符合行政权与司法权的分工。

（3）行政诉讼受案范围的确定应兼顾可能性和现实性。

3．行政诉讼受案范围的确定方式世界各国行政诉讼受案范围确定方式大体可分为两种模式：一种是以判例为主的模式；另一种是以制定法为主的模式。

①以判例为主的模式，某一行政案件是否属于受案范围主要不是由立法统一规定，而是由法院通过判例逐步确定和发展的。

采用此种模式的典型代表是美国、英国、法国。

②以制定法为主的模式，由制定法具体规定何类行政争议由法院来解决，这类模式为多数国家所采纳。

运用制定法规定受案范围的模式也并不表现为一元性，而呈现出多样化。

比较相关国家的立法方式，采用制定法规定受案范围模式国家基本有三种方式：列举式、概括式和混合式。

③我国《行政诉讼法》中涉及受案范围的规定有三条，即第2、12、13条。

其中，第2条为概括式规定，列在总则之中；第l2和13条是对受案范围的肯定性列举和否定性列举规定，对于这样一个规定方式，学者基本认为属概括式规定和列举式规定相结合的混合式。

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第 ８卷 第 ２ 期
２ ０ 年 ４月 Ｏ６
江 西行政 学院 学报
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［ 关键词］ 抽 象行政行 为； 司法控制 ； 法治 ［ 中图分类号 ］ Ｄ０ ｇ ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］０８ ４３２ｏ ） 一０３ —０ １０ —６６ （ｏ ６￣ ０３ ３
抽 象 行 政 行 为 和具 体 行 政 行 为 已 由 法 学 术 语 成 为 我 国 行 的限制 ， 明确排除 了双方行政 行为 的可诉 性 ； 最后 ， 将具体行 政 法 律 中 的重 要 概 念 。具 体 行 政 行 为 是 指 行 政 主 体 针 对 特定 政行 为界定为 “ 作出 的……行 为” 容易 让人 以为《 ， 若干 意见》 对象 作 出 的能 直 接 影 响 行 政 相 对 人 权 利 义 务 的 行 为 。 目前 ， 排 除 了行 政 不 作 为 的 可诉 性 。 ’ …（ 理论 界 对 抽 象 行 政 行 为 的 范 围 存 在 争 议 ， 文 所 述 抽 象 行 政 本 （ ） 二 关于 ２０ ００年 最 高人 民法院《 若干解 释） 立的双 重 确 行为采用狭义概念 ， 指行 政主 体针对 不特定 对象作 出能够 反 标 准 。 复适 用 的行 政 法 规 、 章 以 外 的 行 政 规 范 性 文 件 ， 于抽 象 行 规 由 由于《 干意见》 若 对具体行政行为解 释的诸多缺 陷和行政 政行 为 排 除 在 司法 控 制 之 外 ， 政 机 关 滥 用 抽 象 行 政 行 为 扩 实践 中不 断丰 富的具体行政行 为类型 ， 行 最高 法院在 ２０ ＯＯ年 出 张行 政 权 的现 象 较 为 严 重 。 在 建 设 社 会 主 义 法 治 国 家 、 建 台《 构 若干解释》 时抛弃 了对具 体行 政行为 作 出明确定义 ， 代之 和谐 社 会 的今 天 ， 抽 象 行 政 行 为 纳 入 司 法 控 制 范 围 已成 为 以可诉具体行政行 为的外延描述和不 可诉行 政行为 的排除来 把 历史 的必 然 。 限定行政诉讼 的受 案范 围。《 干解释 》 １条规定 ： 公 民、 若 第 “ 具 体 行 政 行 为 与抽 象 行政 行 为 区 分 标 准 的 法 理分 析 法人或其他组织对具有 国家行政职权 的机 关或组织及其工作 根 据 行 政 行 为 的 适 用 范 围 ， 行 政 行 为 分 为抽 象 行 政 行 人员 的行政行为不服 ， 把 依法提起诉讼 的 ， 于人 民法 院的受案 属 为与 具 体 行 政 行 为 ， 是 理 论 界 达 成 共 识 的 分 类 方 法 之 一 。 范 围” 这 。同时 ， ３条又规定 ：具 有普遍约束 力的决定 、 第 “ 命令 ， 我国行政诉 讼只把具 体行政 行为 纳入受 案范 围 ， 象行政 行 是指行政机关对不 特定对象发布 的能反 复适 用 的行政规范性 抽 为至今仍被排除在行政诉讼之外 ， 中华 人 民共和 国行政诉 文件 。据此 ， 而《 ” 人民法院在 受理行政案 件时 ， 对于诉讼标 的是否 讼法》 以及《 最高人 民法院关于执行 ＜行政诉 讼法 ＞若干 问题 为抽象行政行为 的标准更加明确了 ， 即对象是 否特 定 ， 是否具 的意见 （ 试行 ） （ 》 以下 简称《 干意见 》 、 最 高人 民法院关 于 有后及力 ， 司法实践中对这两个标 准的理解 尚存在差异 。 若 ）《 但 执行 ＜行 政诉 讼 法 ＞若 干 问题 的解 释》 以下 简称 《 干解 （ 若 １对 象是 否 特 定 。 ． 释》 都没有直接明确抽象行政行为与具体行 政行为之 区分标 ） 如果一个行政行 为是针 对不 特定对 象作 出的 ， 它就是 则 准 ， 政 法 学 理 论 界 及 司法 实 践 中对 此 争论 十分 激 烈 。 行 抽象行政行为 ， 如果一 种行政行 为是 针对特定 对象作出的 ， 就 （ ） 一 关于 １９ ９ １年最 高人 民法 院《 干意见） 试 行 ） 若 （ 的评 是具体行政行为 。这里 的“ 对象 ” 指“ 和事” 每 一个 行政 是 人 ， 说。 行为都是针对人和事作 出的 ， 中的“ 是特定 的 ， 其 事” 否则行政 《 行政诉讼法》 第二条规定 ， 民 、 公 法人 或其他组织认为行 行为不成立 。抽象行政行为和具体行政行 为不同之处在于所 政机关和行 政机 关工 作人 员 的具 体行 政行 为 侵犯 其合 法权 针对 的“ 行政相 对人” 是否特定。如何理解其 中“ 特定 ” 的内涵 益， 有权依照本法 向人 民法院 提起诉 讼。最高 人 民法 院 １９ 至关重要 。最高人 民法 院行政 审判庭 在《 于执行 ＜中华人 ９１ 关 年《 若干意见》 现 已废止 ） １ 曾把具 体行政 行为界定 为 ： 民共和国行政诉讼法 ＞若干 问题 的解释 释义》 （ 第 条 中指 出 ：抽象 “ “ 是指 国家行政机关和行政机关工作人 员 、 法律 法规授权 的组 行政行为和具 体行 政行 为 的区 别不 在 于它针 对 的人数 的多 织、 行政机关委托的组 织或个 人在 行政 管理活 动 中行 使行政 少 ， 而在于对象 的确定 与不确 定。抽象 行政 行为 的对象是不 职权 ， 针对特定的公 民 、 法人或 者其 他组 织 ， 特定 的具 体事 确定的 、 就 无法统计 的 ； 体行 政行 为是确 定 的， 具 尽管有 时涉及 项 ， 出的有关 公 民 、 作 法人 或 者其 他组 织权 利 义务 的单 方行 到 的人 很多 ， 人数是 确定 的 ， 可统计 的 。【Ｉ 笔者 仅赞 但 是 ” ２刚’ Ｊ 为 。 此定 义解 释 出 台 以 后 ， 遭 学 术 界 强 烈 反 对 。有 的 学 者 同前一句话所表述 的观点 ， ” 便 而不赞 同后一句话所表 述的观点。 甚至认为 ， 此定义不仅 没有使 具体 行政行 为和抽 象行政 行为 因为它把“ 特定 ” 理解为 “ 数确定 ” 可统计 ” 这是 不科学 人 和“ ， 的界 限更加明确 ， 反而在 很大 程度 上 限制 了行 政诉 讼 的受案 的。实际上 ， 的抽象行政行为涉及 的人数是不确定 的、 有 不可 范围。首先 ， 将行 政机关 委托 的组 织或个 人列 入行使行 政职 统计的 ， 的抽象 对行 政 行为 涉及 的 人数 是确 定 的 、 统计 有 可 权的主体范围 ； 次 ， 其 行使 行政 职权 的提法 ， 容易 让人误 解成 的。如《 ｘ市出租车管理条例 》 ｘ 和某市关于“ ２Ｏ 凡 Ｏ５年以后在 违法 的特别是无效 的行政行 为不 是行政行 为； 再次 ， 单方行为 本市 申领车 牌 的车 主必须 交城 市 增容 费 ５０元 ” 通 告》 ０ 的＜ 。

对行政诉讼法中几种不可诉行为的质疑摘要：根据我国《行政诉讼法》之规定，行政诉讼的受案范围排除了几种不可诉的行政。

对抽象行政行为、内部人事管理行为、行政指导行为、行政终局裁决行为的不可诉性发出质疑，进而从理论和实践上分析其可诉性，便于在今后修改行政诉讼法时引起重视。

关键词：行政诉讼、不可诉行为、可诉性行政诉讼的受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。

我现行行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定由三个部分组成：其一，对受案范围的总体划定，根据我国《行政诉讼法》第2条之规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

其二，列举出属于受案范围的具体行政行为，根据我国《行政诉讼法》第11条之规定：”人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”。

其三，对不可诉行为的排除，根据我国《行政诉讼法》第12条之规定：”人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为；（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（4）法律规定由行政机关最终决定的具体行政行为”。

笔者试就我国行政诉讼受案范围排除规定进行反思，对几种不可诉的行政行为发出质疑，以便于在今后修改行政诉讼法时引起重视。

一、抽象行政行为。

抽象行政行为在立法上对应的概念是”具有普遍约束力的决定、命令”。

抽象行政行为具有以下特征：1、抽象行政行为针对的对象是不特定的。

2、抽象行政行为能够反复适用。

3、抽象行政行为具有普遍约束力。

[1]427抽象行政行为不具有可诉性，立法机关作这种限定主要是基于两点考虑：法院的承受能力；我国宪法对抽象行政行为已经设有救济途径。

但是，笔者认为，将抽象行政行为纳入司法审查是有必要的。

在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，从”有权力就有救济”的行政法原则出发，大都把对抽象行政行为的司法审查纳入到了审判机关的监督范围。