对中央银行独立性问题的思考

中央银行在现代经济体系中的地位和作用极为突出，成为经济运行的轴心，以致我
们不能想象没有中央银行的存在，中央银行制定的货币政策和财政政策，影响着国家宏观经
济的运行，人民生活水平的提高，以及社会的稳定。但是要使这种作用更好的发挥和体现，
其独立性必不可少，因为这直接影响到中央银行职能的发挥。因此，对我国中央银行独立性
的研究，发现我国央行独立性目前存在的问题有重要意义。

一．中央银行独立性的含义及标准。
（1）中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责是法律赋予或实际拥有的权力、决策、
与行动的自主程度。

（2）中央银行的独立性标准主要有以下四点：
1、组织机构和人事的独立性。主要表现为中央银行的组织机构的设立和主管人员的提
名和任免是否由行政机关或政府部门决定。

2、制定和执行政策的独立性。主要表现在中央银行制定和执行财政政策和货币政策的
自主程度。

3、经济的独立性。主要表现为中央银行的财政的独立性，即其是否依赖于政府的拨款
和财政的支持。

4、业务的独立性。主要指中央银行是否可以自主决定其业务的实施，办理业务时否受
政府机关的干预。

二．中央银行需要具备独立性的原因
首先，这是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，
体现了其国家机关的性质，因此它必须接受政府一定程序的管制。但它同时又是特殊的，
金融机构，是发行货币的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行
服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，
必须保持一定程序的独立性。

其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这就使中央银行和政府在宏观经济目
标的选择上不可能在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的
影响，政府行为的出发点往往是促进经济增长，这恰恰极有可能诱发通货膨胀和经济过热。
而中央银行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽
管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功
能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为中央银行首要的甚至是唯一的目标。通过
中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到
经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独
立性作为前提。

简言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行
需要具备独立性的基本原因

三．我国中央银行独立性现状分析
我国中央银行的独立性表现在《人行法》确立了央行的地位、权限和职责,并明确规
定央行独立于财政,独立于地方政府,并且不允许对财政透支,不允许直接认购和包销政府债
券,不允许向地方政府、各级政府部门提供贷款,得以专门履行货币政策职能,决定利率和货
币供应量,央行的独立性得到进一步加强。与此同时,我国的历史原因和社会原因导致了我
国中央银行的独立性还很不充分。

（1）组织独立性方面：
中国人民银行隶属于国务院，是在国务院领导下的一个直属部级机构，在组织上享
有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然中国人民银行参照国际惯例，也相应设立
了货币政策委员会，但是货币政策委员会并不是中央银行的最高决策机构，他的职责、组
成和工作程序，由国务院规定。这种关系最大的优点是有利于保证中央银行的货币政策与
政府的财政政策相统一及衔接。但实际上对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的
任务并不利，相对独立性大大受限。

（2）职能独立性方面：
职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透
支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。《中国人民银行法》规定我国中央
银行是在国务院领导下独立使职责的。中国人民银行必须接受国务院的领导，所以很难说
我国中央银行是独立于政府的，至少从立法上看，在货币政策等重大事项方面它是从属于
国务院的。但是，从现实情况看，由于中央银行在货币政策的决策上拥有很大的技术垄断
性，上报国务院的决策方案往往是唯一可方案，使得其在技术上难以被否定，这种技术独
立性在一定程度上弥补了决策独立性的不足，因此央行实际上拥有决策和执行上的自主
权。

（3）经济独立性方面
现阶段我国有存款准备金制度、再贴现业务和公开市场操作这三项货币政策工具，然
而中央银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、
利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中，所以工具
的运用打了折扣。虽然法律规定，中国人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债
和其他政府债券，政府当然也不能接受融资。但是中国人民银行每年的贷款有相当部分投向
本应由财政支出负担的项，如对国有企业亏损的补贴，建设公共基础设施。这样的赤字货币
化使得货币政策服务于政策，中央银行缺乏对货币政策的实际控制权。

四.加强我国中央银行独立性的措施
从组织和人事、制定和执行政策、业务、经济各方面确保中央银行的独立性，减少政
府机构对中央银行的干预。赋予中央银行超然的地位，超脱于中央政府和各大金融机构之外，
使其成为一个只负责经济调节与控制的机构，摆脱一切行政色彩和利益追逐色彩。

1.要在法律上赋予央行更多的自由,提升央行的政治地位。让央行独立于国务院,使其
对人民代表大会直接负责。这样有助于更好的提升央行的独立性,把央行和政府分离开来。
是央行能够按照自己的意愿决定并执行货币政策,进行金融监管。

2.要加强中央银行在经济上的独立性。在法律确立了央行经济独立的地位之后还要规
定相应的责任追究条例。使得央行和政府的财政更进一步的分离。另外,国家要加大经济建
设,使我国金融处于稳定健康地发展状态,给央行经济独立提供良好的外部环境。
3.要建立信息公开制度，提高货币政策的透明度。我国对外公布金融统计数据不够完
整和及时，缺少对未来经济金融运行情况的预测分析。由于政策披露的需求没有得到满足，
公众对央行政策缺乏信任，这不利于我国货币政策效果的提高，因此，中国人民银行应该及
时公布货币政策的制定、实施以及最终效果的有关信息。通过外部力量来监督中国人民银行
政府在制定和执行货币政策时的权限，最大程度地限制政府干预；

4. 要赋予中央银行货币政策决策权。根据《中国人民银行法》中国人民银行只有部
分决策权,一般事项自行决定,重大事项需报国务院批准。货币政策委员会仅是咨询议事机构,
主要职责是根据国家的宏观经济调控目标,讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币
政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、等涉及货币政策的重大事
项,提出制定和实施货币政策的建议。目前,解决货币政策决策权一个比较具有可操作性的方
案是,对已存在的货币政策委员会进行调整,重新界定货币政策委员会职能,赋予其货币政策
决策权。

中央银行在国家经济中扮演着极为重要、极为特殊的角色，但中央银行在实际运作中
不仅是独立性方面，在别的方面仍然存在许多问题，政府必须对中央银行在运作中的问题给
与足够重视，及时采取切实有效的措施，确保中央银行能够切实发挥其职能，更好的促进和
维护社会、经济的稳健发展。

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