泰国非政府组织网络与政府互动关系——以“穷人议会”的政策参与为例

云南社会主义学院学报 2012年第6期 NO.6,2012 云南社会主义学院学报

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泰国非政府组织网络与政府互动关系 ——以“穷人议会”的政策参与为例 万悦容 （北京大学 外国语学院，北京 100081） 摘 要：文章以泰国的非政府组织“穷人议会”的政策参与过程为例，探讨了泰国非政府组织网络与政府的互动关系。通过对泰国“穷人议会”在历届政府中政策参与过程的描述与分析，总结了其与政府互动的关系是“补充型”、“竞争型”、“第三者政府型”和“合作型”多种关系类型的复合体；并从非政府组织网络和政府两方面分别探析了形成该关系类型的动因。 关键词：泰国；非政府组织网络；政府；互动关系；“穷人议会”；政策参与 中图分类号：C912.3 文献标志码：A 文章编号：1671-2811（2012）06-0254-3

20世纪70年代以来，非政府组织在全球范围内逐步兴起。“真正的‘全球结社革命’在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的民间活动和志愿活动的高潮”。非政府组织作为政府和企业以外的社会组织的第三种形式，在当前社会活动的不同领域正日益发挥着越来越不可或缺的作用。国内外有关非政府组织的研究包括：分析其产生的原因；规范、分析其概念与功能；对非政府组织进行分类；研究非政府组织的社会作用；描述非政府组织的发展历程；研究政府对非政府组织的管理；对非政府组织的类别与领域进行个案研究；探讨其与政府的关系等等。其中，关于非政府组织与政府的关系，更是近年来国内外学者讨论的一个重点。 一、非政府组织与政府的互动关系 政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在传统农业社会，政治资源分布集中，政府能轻易垄断社会中重要的政治资源，难以孕育出成熟的、能够涉猎公共事务治理的非政府组织。社会权力不能有效制约公共权力，政府成了公共事务治理的核心力量。而在现代工业社会，政治资源呈分散分布，非政府组织得以在政治资源的配置中占据一席之地。这样，多元利益中政治的“合法印章”就使得原来传统的封闭-单向式政府逐渐转变成现代的开放-参与式政府。作为公共权力载体的政府，对非政府组织的认知与管理规制直接影响到非政府组织的发展；反之，非政府组织的发展状况对政府治理也具有重要的支持和制约作用。换句话说，政府公共权力的治理边界不得不在适当的领域缩减，而大量的非政府组织则纷纷开放自己的组织边界，表达组织利益，汲取资金支持，传播组织理念。政府与非政府组织的关系便在政府公共权力与非政府组织社会权力的边界博弈中呈现出一种动态的关系模式。 众多学者对非政府组织与政府间互动关系进行了很多深入研究，并试图对这种关系进行分类。最细致、也是被引用最多的是克斯顿的分类方法，他以美国为例，根据政府对非政府组织的态度、政府与非政府组织关系的正式程度以及权力关系，将非政府组织与政府的关系分为八种模式，分别是：一、抑制型，指政府对非政府组织采取否定态度，并切断其资金来源，通过抑制性政策将其非法化。二、对抗型，指政府通过审批和注册等政策来控制非政府组织，但不采取完全否定的态度。三、竞争型，指政府与非政府组织处于政治上的竞争关系，双方互相监督，政府根据项目对非政府组织采取中立或竞争的态度。从而促进政治民主化并提高政府政策效率。四、契约型，指政府负责财政，非政府组织负责公共物品供给。五、第三者政府型，类似契约型，但在项目进程中非政府组织有较高自律性。六、合作型，双方通过合作取长补短，但信息、政策的制定等方面不存在此种关系类型。七、补充型，在双方互补的基础上，强调非政府组织对政府职能的补充。八、共同治理型，与抑制型相反，通过非政府组织与政府关系的制度化友好政策，建立合作。非政府组织不仅参与政策执行过程，还参与政策的制定过程。 本文以克斯顿所归纳的类型为参照，以泰国非政府组织网络“穷人议会”为例，来分析泰国非政府组织网络与政府间有可能存在的关系类型及其存在的原因。 二、泰国“穷人议会”的政策参与 90年代以来，泰国社会发展迅速，技术官僚、中产阶级与草根阶层等各阶级、各集团呈现出纷繁复杂的利益关系，逐渐形成社会的多元化，给非政府组织提供了广阔的活动空间和发展机会。较之90年代以前，泰国非政府组织的目标与功能开始多样化，出现多工作重心，并且更加关注组织间的交流与联合。这一时期，“网络”联合方式出现，并逐渐成为泰国非政府组织的重要工作形式。非政府组织网络，指的是具有相同目标与功能的非政府组织的联合体；或者由具有相同宗旨的不同非政府组织网络联合组成的非政府组织网络的共同体。非政府组织网络的建立，促进了非政府组织间的各种资源整合与共享，进一步增强组织间以及组织和政府间的协调与沟通，并提高了网

作者简介：万悦容（1977.5-），女，福建泉州人，法学博士，北京大学外国语学院讲师，研究方向：东南亚地区研究。 云南社会主义学院学报 2012年第6期 NO.6,2012 云南社会主义学院学报

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络内成员的工作效率。此外，有共同诉求的网络联合，放大了非政府组织的声音，提高了与政府对话的话语权。近年来以争取贫困阶层的可持续发展权利而闻名的“穷人议会”，就是一个非常典型的非政府组织协调网络。 1995年12月10日，正值第一届川•立派政府时期，“穷人议会”网络在泰国曼谷法政大学法律系宣告成立。第二天，主要决策者一行来到泰国东北乌汶府的孔尖县，共同起草“木河宣言”以及即将提交给政府的相关政策议题。宣告该网络的工作正式启动。 “穷人议会”是一个以地方议题为中心，以“实现人权和穷人的发展权”为目标的网络联盟。包含七个分支领域的本土非政府组织网络：受大坝工程影响的问题、森林与土地侵占问题、反对政府占用公有土地、贫民窟问题、替代农业问题、因职业与环境污染患病者问题、地方渔业问题。此外，“穷人议会”从成立伊始，就得到来自9个国家相关组织的支持，分别是：日本、澳大利亚、柬埔寨、印度、马来西亚、印度尼西亚、韩国、菲律宾和尼泊尔。 庞杂的“穷人议会”网络采取的组织形式是“集中领导、分权决策”：下属各个网络都有自己的工作委员会，委员会成员由该网络自己推选。议题由各网络工作委员会根据相关调研草拟后，再提交给“穷人议会”的最高决策体讨论。而最高决策体则是包含各个议题核心代表的大会。参与大会的主要有三类团体：除了被戏称为“大家长”的议题核心代表们，还有由学者、非政府组织专家、社会发展家等组成的专家顾问团。此外，还有一些与议题相关的临时联盟组织，包括农民组织、劳工组织、学术研究机构、大学生社团、大众媒体和一些企业等等约200多个团体。大会对各个网络所提出的议题进行充分论证、审议，并最终决定将哪些议题提交给政府。与政府协商的最终结果，也将通过大会向各议题相关网络宣布，并进行充分解释与讨论。 因“穷人议会”的议题多关系到社会底层穷人的生存与发展，当议题没有得到政府重视或者由于种种原因被政府搁置时，“穷人议会”往往通过集会、抗议、收集签名等群众运动方式给政府施加压力。“穷人议会”非政府组织网络便在与各届政府的“理性”与“感性”交织互动中向前发展。 1996年3月26至4月22日，“穷人议会”发起了成立以来第一次大规模集会，打出“穷人议会第一次追债盛典”的旗帜，汇聚了来自21个府的11000多人。他们向当权的班汉政府施加压力，要求开启与政府的谈判，解决川•立派政府时期没有解决的“穷人议会”四个大类47项议题，这四个大类有：大坝问题、森林与土地问题、政府发展计划与拥挤社区问题、因职业和环境污染患病者问题。在“穷人议会”近一个月的施压下，政府终于接受了所有47项议题，班汉总理还亲自下基层考察。但最终，这47项议题并没有得到根本解决，仅在程序上向前迈进一小步而已，如：确定所有权、丈量和圈地。而政府对此给出的解释是“政府工作程序繁琐、体制复杂”。 由于问题在班汉任期内没有得到解决，1997年1月25至5月2日，“穷人议会”发起了“第二次追债盛典”，为期99天，来自35个府涉及121项议题相关利益的20000多贫民参与集会。这是泰国历史上最大规模的、也是持续时间最长的以和平方式维权的集会。贫民阶层维权的决心与锲而不舍的精神感动了曼谷社会公众，从而得以在曼谷中产阶级等联盟伙伴的鼓励与支持下取得最终胜利。通过与总理差瓦立上将的38次谈判，最终促使政府接受了121项议题相关的9项决议。差瓦立总理在集会解散后成立了12个委员会，专门负责协调解决“穷人议会”提出的问题，以保证问题的解决可以切实依照政府的意图进行。 差瓦立政府刚解决完“穷人议会”121项议题中的18项，泰国的政权便发生了更迭。川•立派第二次上台，他增设了11个委员会，以图推动议题的解决。可政府的低效与拖沓没有为贫民解决问题，造成“穷人议会”不满，他们改变策略，在六个解决条件相对成熟的地区发起小规模分散集会，却仍然没能推进政府的进一步解决措施，只是迫使政府停止了一些针对集会的威胁与恐吓而已。2000年3月23日，“穷人议会”网络中一些存在急需解决问题的组织选派800名代表奔赴曼谷总理府前再次集会。这次集会促使政府接受了16项议题，可事后只有替代农业网络提出的“引水工程”经“穷人议会”网络长达两年多的努力，才获得政府批准并得到6亿泰铢的预算资助。其他议题不但没有得到政府的贯彻解决，政府反而还出台与相关议题相反的政策，如：强迫居住在森林地区的人搬迁、已修筑完成的大坝不交付补偿款。此外，政府还在背地里调查“穷人议会”领导人、顾问团、相关非政府组织领导人的个人账目。这一时期，在总理府前的小规模集会从不间断，直到他信•西那瓦上台执政。 2001年，泰爱泰党党魁他信在大选中获胜。他在就职总理当天，亲切邀请总理府前集会的“穷人议会”成员一起吃木瓜沙拉糯米饭，并郑重承诺会尽快解决他们的问题。此时“穷人议会”提出的议题已从原来的121项增加到了205项。政府虽然组建了27个委员会专门解决这些议题，但事实上，除了利益牵涉面大的议题以外，那些牵涉到的利益人群较少的议题基本上被搁置起来，甚至相关人员还受到地方政府势力的威胁与恐吓。“穷人议会”的顾问团在这一时期也经常受到财产方面的调查。 2006年9月19日，“穷人议会”的议题一如既往地未得到解决，他信政府却被军人政权推翻了。继任的临时总理素拉育上将面对“穷人议会”被搁置了十几年的议题，采取了拖延对策——“……我刚刚接任，不了解情况，给我一点时间，我先和有关部门商讨……”。之后，如走马灯似的沙马和颂猜政府在泰国政坛均是昙花一现，直到民主党党魁阿披实上台执政。阿披实上台后，泰国政局始终不是很明朗，“穷人议会”批评阿披实只关注解决政治问题，而忽视了下层穷人的饥饱问题。指出可以在府以及部长级层面上解决哪些议题，并强调必须看到政府的实际行动。据乌汶府的记者报道，2010年2月，“穷人议会”下属关于木河大坝的网络联合乌汶府政治与社区发展网络、居住地与赖以生存的土地网络，在乌汶府召开会议，并发布消息向阿披实政府施加压力，要求政府在前任已经做好的、对议题验真并初步研究的基础上，为“穷人议会”开辟与政府共同解决、参与实施管理的渠道，以免政府单方面拖延时间。会议公告还强调，如阿披实继续只把注意力