土地征用中的国家、地方政府与农民的三维关系

土地征用中的国家、地方政府与农民的三维关系 发布时间：2007-05-14 作者：马良灿 访问次数： 16

内容摘要：征地行为所引发的社会问题日益严重，威胁到了“失地农民”的各种社会权利和农村社会的和谐与稳定。本文将土地征用问题置于国家、地方政府与农民的三维关系之中进行考察，并沿着土地制度、农民维权运动、国家与农民的关系、土地征用补偿制度等四条路径对我国学术界关于土地问题的研究进行了较为系统的评述。作者认为，在认识征地问题时，应当采用一种综合的观点，将以上四种视角结合起来进行考察。只有这样，才能真正把握土地征用问题的本质。 关键词： 征地 土地制度 维权运动 补偿制度 国家与农民 “中国征地不仅仅是经济问题，也不是一个简单的制度安排问题或改革问题，它已经是一个政治问题，应该提高到政治高度来认识”[1]。近年来，农民因失去土地，补偿不足而不满，各种类型的农民维权运动不断发生，引发了严重的社会矛盾，威胁到了广大农村社会的正常的社会生活与社会环境。更为重要的是，失地农民的利益受到极大伤害，“他们失去了最基本的就业岗位，失去了一种低成本的生活方式，失去了一种低成本的发展方式，失去了生存和发展的基本保障”（廖小军，2005：P51）。因此，一直以来，围绕着土地征用问题，我国学术界展开了激烈的讨论，并形成了一些富有启发性的观点，抓住了土地征用中的核心问题。归结起来，这些学者的讨论主要围绕着以下四条基本路径展开：一是将目标直接对准我国的土地制度；二是将土地征用与农民的维权运动结合起来进行考察；三是将土地征用放在国家与农民的互动关系之中来进行考察；四是关注土地征用的补偿制度，关注农民的生存问题。以下，我们将对以上四条基本路径进行梳理，以便认识我国土地征用问题的真正本质。 一、我国土地制度的缺憾 从土地制度的角度进行思考，部分学者认为，在土地征用过程中之所以会引发严重的社会问题，根本原因在于我国土地制度中所有权主体的错位、土地的归属权不明确、土地使用规则不确定。在这一问题上，张静、王华春等的观点具有代表性。张静指出，在中国乡村社会发生的大量土地纠纷中，人们会分别引用不同的合法性依据来说明自己“正确”：一些人会援引土地承包合同，认为土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其生产价值应当属于集体户；另一些人则会援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的公共财产，其价值应当由所有村民共同分享；还有一些人援引一般的“公有制”理念，认为土地是公家的，应当由“公家”机构或人员即政府来决定如何处理。这实际上涉及到了三个更为具体的问题即土地财富按照什么规则分配、由谁来决定、实施这种分配、土地分配规则的合法性来源，即它以什么途径获得社会承认，并能够作为实践中的分配依据。在我国的土地管理制度中，存在着多种土地使用规则，这些规则受到了国家政策、村干部决策、集体意愿和当事人约定的影响。这四种力量中的每一种都可能成为使用土地的力量，人们都可以从中找到“合法”依据。国家力量理论上具有最高地位，它可以以新的土地政策来改变基层惯例，但它却无法通过其代理人即地方政府来完全执行它的政策，相反，基层政府由于拥有审批、管理和分配土地的权力，反而可以利用这一“国家”身份从事土地和财富交易，以牟取暴利。县政府可以发文件对国家的政策做出因地制宜的解释，村干部也可以以执行者的身份对国家政策进行因地制宜的变更，他们代表“集体”（所有者）管理土地并对土地收益进行分配，当事人也可订立不一定符合国家政策的土地使用合约。这样，我们看到，中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统，即非限定的合法性声称系统。一方面，根据承包法，土地可以经农户分别承包，而且承包期限被承诺可以不断延长；另一方面，依据土地法，乡村土地的所有权是集体所有的，没有确定的个体具有最终产权。这样，承包户的权利更接近于定期耕作并获得该阶段收益的权利，但这份权利显然和所有权不同。同时，依据惯例，基层政权机构是集体所有权的代理人，他们可以代表村民处置集体财产，包括和当事人签订租赁、买卖和承包合同，还可以通过文件形式发布政策、解释法律并参与调整土地纠纷。上述各项规则都是“合法”的，它把所有权、所有权代理人和使用权分开处理，因而产生了几种与地权相关的社会身份：所有者、所有者的代表、使用者。面对土地权利问题，这几种身份都构成法律承认的直接或潜在的当事人，他们事实上都可能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断，参与规则的选择过程。这样，我们看到，由于合法身份很多，国家、基层干部、群众集体和当事人都可以参与，如果他们有分歧，只能通过力量竞争解决问题。与法律过程不同的是，这里不是规则衡量，而是力量衡量。如果我们把以维护利益为目的的力量竞争定义为利益政治活动，上述选择活动的目标显然指向影响或控制规则的确定，这使法律纠纷的性质朝向政治性转化：它的核心不是判断何为合法行为，而是判断何为公正规则，即什么样的规则是正确的、政治上可接受的，因而应该被采纳的。这种政治转化使得地权成为一个在多种身份参与下的、不停止的协定缔结过程，他们之间通过力量对比决定胜负，这意味着规则的不确定现象。非限定的合法性制度背景使权力和社会力量都有可能根据利益需要和阐释，对规则及其代表的原则进行取舍（张静，2003）。张静的分析使我们看到了我国土地使用规则、土地使用主体的不确定性。由于任何一方都可以为使用或征用土地找到“合理”的法律、政策或传统惯例的依据，使得土地征用问题一开始便带有明显的政治色彩，已经远远超越了法律的界限和范围，从中引发的各种社会冲突也只能通过政治的手段来解决，而这种解决方式的主要依据是力量对比。这样，我们看到，土地征用过程中对农民来说无疑处于十分不利的状态。 王华春等通过对城市化过程中的“城中村”的土地征用问题的研究后认为，在我国的土地制度中，土地归属集体所有，由村民委员会经营管理，但真正的土地所有权主体不够明确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确定，土地使用产权不明确，社会保障体系不完善。政府通过征用城郊土地扩张城市规模，地方政府通常以公共利益的名义征地或低价补偿而不断地侵占公共空间，加剧了土地供给与城市建设用地之间的矛盾。中国土地的集体所有权只是名义上的所有权，集体所有的土地产权机构一直由国家拥有最终所有权。集体和村民只有使用权和经营权，但实际上集体并没有完整的土地产权。以公共利益的名义征用村集体土地时，没有完整产权的集体土地只有服从于征地运动（王华春等，2006：P76－78）。 由于我国的土地管理制度缺乏弹性并逐渐暴露出了很多漏洞和不足，因此土地的调整问题也成为了学术界争论的一个交点。对于农地调控的问题，毛丹等进行了较为系统的研究。他们首先对先前的两种方案即从土地土地所有制层面着手和“物权化”方案进行了分析，然后将视线落脚在村级组织的农地调控权上。他们指出，村级组织对农地的调控并非是“随意”的；村权之扩张也并非完全基于也并非完全基于一般性的法律框架不明，而是同时受到法律的两方面支持。一种是土地法规则本身，它给村集体以最大的自由裁量权；另一种则是村治的政治框架，它使村级组织调控土地成为村民自治、乡村治理的一个自然组成部分和自然过程。接着，他们以浙江四村的四个农地调控案例为论证对象并指出，村级组织是在村民自治的制度系统和村民自是的社会中实现农地调控的；这意味着，尽管村级组织的农地调控在调整承包土地、出售集体土地等方面存在一些不合理的现象，但它其实有一些相应的法律、法规资源，并成为村民自治运作的组成部分，甚至已成为它汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件（毛丹等，2004）。 二、农民的集体维权行动 因土地征用而产生的矛盾即征地补偿标准过低、社会保障机制的残缺和失业状态等是引发农民集体维权行动的主要原因。“当农民的自主空间受到侵犯或威胁时，他们会自觉不自觉地进行维护甚至反抗；当农民希望扩展原来的自主空间时，他们又会自觉不自觉地增加对公共事务的参与与监督。这两种行为可以合称为农民的利益表达”（俞弘强，2005：90）。这种利益表达途径在现实的社会生活中往往表现为各种维权运动，其主要方式包括集体上访、静坐、聚众闹事等。李一平对城郊农民集体维权行动的机理进行了分析，他指出，农民的集体维权行动的发生是由于以下五个因素造成的：首先，社会转型促使利益主体分化、利益冲突显性化，国家、农村社区和农民的关系被简化为权力与服从的单项关系，而且在土地征用中一些地方政府为了谋求政绩和增加地方财政收入，采用低征高卖或征地时压低补偿标准，导致土地收益分配的不合理：其次，在土地征用过程中农民的国民待遇缺失，严重侵犯了农民的生存道义原则，各级政府在短期内大规模征用土地同时，并没有建立起一套完整的社会保险制度，使得失地农民失地失业缺保障，生活陷入贫困；其三，压力体制和社区利益代理人缺位，导致基层党政权威下降，乡政府的角色已蜕变为谋利型政权经营者，他们以政府或公用的名义侵犯乡村社会的利益，这必然导致干群关系紧张。而村干部的角色冲突致使乡村社区组织利益代理人功能严重衰退，他们往往以权谋私，引发村民的严重不满；其四，利益表达渠道不畅，造成农民利益表达制度性错位；最后，群体认同强化了集体行动的能力，当村民强烈地感受到自己的土地权益受到严重的侵犯时，保护属于自己的土地权益不被外部力量盘剥而起来抗争就成为集体维权行动最具号召力动因。城郊农民的集体维权行动是在他们觉得自身利益受到损害而不能再忍受时发生的，行动的主要目的就是迅速、直接地改变无法忍受的状况，实现某种利益要求。而解决、规范的主要途径有二，即利益保障机制的建设和法制化的利益表达机制的建设（李一平，2005）。 当代中国农民维权的解释框架主要有两种即斯科特的“日常抵抗”与欧博文的“依法抗争”。 斯科特指出，农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命，而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器：偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等等。这种反抗不需要协调，它们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗（斯科特，2007：2）。“但奇特的是，这是一种没有正式组织、没有正式领导者、没有宣言、没有预期、没有名目和旗号的社会运动。……农民发起的形式多样、数量众多的小规模反抗，最终会使自诩高明的大人物们在首都构想的政策陷入全然混乱之中。这样，农民的行动改变或缩小了国家可用的政策选项。正是以这样一种非叛乱的方式，农民经典性地表现出其政治参与感”（斯科特，2007：P43）。“隐藏的文本”需要特定的场合和特定的表演者，它在一个有限的公开中都是专门制作的，它排除或者藏匿于特定的他者。它不仅包括语言行为，还包括整个的实践过程。它表明在屏幕背后，从属阶级有可能制造和维持一个社会空间，在其中权力关系所表达的官方文本被从后台加以反对。它不只是幕后的怨言和恼怒，也是为减少占有而在实际上被实施的计谋。这些日常反抗形式表明，在强大的权力支配和经济占有的情境中，农民正是以他们特有的反抗对抗着无法抗拒的不平等（郭于华：2002）。“依法抗争”即以政策为依据的抗争，是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。在依法抗争的的解释框架里，农民是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策，抗争者认定的解决问题的主体是上级，抗争者不直接对抗他们控诉的对象。这种反抗方式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式，使用的方式主要是上访，以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为，而且它一直是以具体的事件为背景，主要是一种有关集体具体利益的抗争。 在“日常反抗”与“依法抗争”的基础上，于建嵘提出了“以法抗争”的农民维权模式。他指出，“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器，抗争者是以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；在“以法抗争”抗争中，抗争者更多的是以自身为实现抗争目标的主体。农民以法抗争的主要形式有上访、宣传、阻收、诉讼和逼退、静坐和示威等。其基本目标具有十分明确的政治性，已经从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发展。在组织形式