论以方法创新体现城市规划的公共政策属性

论以方法创新体现城市规划的公共政策属性

摘要：目前，在城市规划建设中规划愿景与规划实施之间往往呈现巨大的反差，规划的可操作性因而受到普遍怀疑。针对这一问题，笔者结合实例，提出只有深入理解规划的公共政策属性，并以规划管理面临的问题为导向，通过规划方法创新来强化这一属性，才能从根本上提高规划的可操作性，使规划实施真正地契合于规划理想。

关键字：城市规划；公共政策；方法创新

abstract: at present, in the city planning and construction

planning vision and planning implementation often there is

a great contrast, the maneuverability of planning and

widespread suspicion. to solve this problem, the author put

forward with examples, only understanding the attribute of

planning and public policy, and faced with planning and

management problems as the guide, to strengthen the property

through the planning method of innovation, in order to

fundamentally improve the maneuverability of planning, the

planning implementation really fit in the planning ideal.

keywords: city planning; public policy; innovation

中图分类号：tu984文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2013）

改革开发以来，我国的社会经济发展无论从形式上还是结构上，都发生了深刻的历史转变，城市建设也由以往的单一政府指令模式，逐步向多元参与模式转变。在众多的投资者介入城市建设，给城市发展注入了巨大活力的同时，以往体制中未曾出现的许多问题也随之显现，而传统城市规划与管理模式在处理此类问题上的低效，使得业内人士清醒地认识到技术主义规划的先天不足，认识到只有通过公共政策导向的规划方法创新才能从根本上解决此类问题。

城市规划及其公共政策属性

长期以来，人们对城市规划的理解总是存在一种误区，认为城市规划就是技术工作，而缺乏对社会问题的研究。事实上很多社会问题、上访事件均源于城市规划。随着市场经济的进一步发展与成熟，人们逐步认识到城市规划需要更多地关注广泛的社会问题，需要从只关心物质环境的规划转变到理性的、综合性的规划；从强调实践指向的专业技术转变到强调理念的理解；从以建筑师、工程师为主转变到融合各种专业，尤其是社会科学的全方位的协作；从注重设计手法转变到注重政策研究。城市规划的实施需要制定科学的公共政策，并由政府这只有形的手来调节市场失灵。

事实上，如果从公共政策概念来看，公共政策指的是公共法权主体制定的对适用法人、自然人具有约束力的行为准则和行为规范（其表现形式包括法律、法规、条例、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划以及政府首脑的书面或口头声明和指示等）。而城市规划作为建设城市和管理城市的基本依据和国家指导和管理城市实现城市经济和社会发展目标并保证可持续发展的重要手段，应属于一种特定的公共政策。国务院在《关于加强城市建设工作的通知》中指出：“经过批准的城市规划具有法律效力，要严格实施。”《城市规划法》规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”可见，城市规划具有法律性质和法律效力，是一项具有法律效力的管理手段。由于长期以来的误区导致城市规划学科仅停留在工程技术层面，其实真正意义的城市规划具有几个显著的特征：一是它的公共性。从城市的起源与发展阶段看都源于对公共利益的维护。19世纪在英国起源于从公共健康、社会秩序和住房问题的关注，社会现实使公众要求政府从公共利益出发，对私人房地产权的使用进行限制，并建设新的社会环境。其内容主要是控制土地使用强度，控制城市高密度发展，提供一定数量的游戏场和空地，在居住区内设置一些公共设施等。此后的各个发展阶段，不管城市规划理论如何突破与完善，其根本的目标都是为了维护公共利益。在目前市场经济条件下，投资主体的多元化，各利益集团追求个体利益，且突出体现在建设活动中，只有制定合理科学的城市规划才能维护公共利益，保障城市发展的整体的长远的利益，如在城市规划管理活动中对城市公共设施用地的控制，对城市环境品质的维护与塑造、对居民居住环境的控制等。同时对于侵犯公共利益的和相关方面权益的行为予以制约、协调和监督等等，无不体现出城市规划的公共性。二是它的政策性。首先城市规划着眼于城市的合理发展，城市的发展要放到整个经济和社会协调发展的大范围内考察，城市的发展必然会受到政治、经济因素和政府决策的影响。城市规划对城市建设具有宏观调控作用，宏观管理的重点就是要遵循党和政府的路线、方针、政策和一系列的原则，所以城市规划工作的政策性很强。其次城市规划本身及其操作程序具有法定性，城市规划的组织主体在于各级政府及其派出机构（即城市规划主管部门）；城市规划的组织实施是各级政府。因此城市规划从其制定的主体、程序和形成、实施等整个过程与公共政策的制定是一致的。另外，城市规划一经审批就具有法律效力，作为城市建设应遵照的依据，其内容表现为对城市建设活动具有约束力的规范性文件。

当前城市规划管理所面临的主要问题

近年来，城市化已被上升到国家战略的高度，城市规划工作受到了前所未有的重视，但是城市发展建设中出现的问题也越来越多，城市规划常常不能有效地引导和控制城市的建设，主要有下述表现：

市场决策多元化引发城市规划管理失控

城市规划对于城市的开发建设有两大作用，一是引导，即引导城市向预期目标发展，引导投资特别是市场投资向预期的领域、地区和项目投入；二是控制，即控制或避免市场投资向非预期的领域、地区和项目投入，或在非预期的时间投入，以保证城市的健康、可持续发展。但是随着市场决策多元化发展，在许多方面规划的引导和控制功能被显著削弱了：

1．在宏观调控上不能有效地引导市场投资、项目建设按照规划的目标实施

市场决策多元化使政府原有的控制作用明显削弱，市场投资的项目相当一部分不符合城市规划功能，规划功能调整成了市政府和规划部门的家常便饭。如我市城市总体规划审批后，规划在项目实施过程中的作用却并未发挥得很好，才实施一年多，就开始进行规划变更工作。又如我市上一轮城市总体规划确定的原城市中心功能定位为城市休闲集会广场和中心公园，经过十几年的建设，其结果是除了政府投资的广场和文化艺术中心外，市场投资的几乎都改为住宅开发项目。目前建成后面目全非，周边高楼林立，原定的城市中心绿地不翼而飞，开敞式的空间成为“桶式”，原有的用地功能基本不保，城市广场成了居住小区广场。

2．在微观把握上不能保证经济社会协调发展

市场经济下城市建设的多元化投资使得各种利益集团常常从自身角度出发，在开发过程中片面追求经济利益最大化，忽视社会整体利益，忽视城市规划与发展的根本使命，使得城市规划的理论和实践差距巨大。如城市规划理论要求以“全面、协调、可持续的科学发展观”来编制、管理、实施城市规划，而现实中的城市规划工作却是：最初的构思原原本本地按理念要求来编制规划方案，全面地兼顾经济社会的协调发展；到了规划编制审批过程，来自各方压力迫使原来构思的方案增加一些建筑，减少一些配套设施、绿地等；规划审批后进入建设阶段，又一次迫于各种压力调整一下指标，再增加一些建筑面积；建成后经过验收又发现违章地增加一些建筑面积，待居民入住后，发现并不能满足高质量的物质精神生活的需要，从而导致一些社会矛盾。

控制性详细规划作为一项法定图则，调整的随意性也很大。如我市瑞祥新区规划本着“显山露水”的规划理念，规划住宅以多层为主，环境优美，配套齐全。但在建设过程中，迫于所在地农民压力（农民阻扰征地方式要求提高建筑容积率，以获取更大经济利益），提高了容积率，预想宜人的环境无法形成，以社会环境效益降低，社会经济不协调发展为代价换得农民收益的提高。

“寻租”多发导致城市规划实施失效

现代经济学中将通过行政权力的运用，以获得某种利益的活动定义为“寻租”。在土地国有和房地产经济成为政府财政的重要收入的前提下，政府“卖地财政”及利益集团的存在使“寻租”行为盛行，导致城市规划实施在相当程度上失效，具体表现在以下方面：

1．城市公共设施用地遭受蚕食

随着人们经济水平的提高，对生活质量的要求也越来越高，进入二十一世纪，人们追求高品位的居住环境和从事各种社会文化活动，不再满足于头顶的“一片瓦”了，而是要求一个舒适的人居环境、和谐的生活氛围和便捷的社会服务。城市规划也遵循了“以人为本”的理念，在规划中按标准配套了各种公共设施，满足居民不断提高的物质精神生活的需要，有利于城市社会经济的可持续发展。可是待到规划实施后却发现，有些公共设施“不翼而飞”了，或迟迟建不起来。如我市滨江大道一期规划中的一所学校以600万元人民币折价给教育部门，把原该属于学校的公共设施用地用于房地产开发，政府收入增加了却导致旧城区教育设施严重不足。又如安阳新区经过十几年的建设，大部分的土地已被开发成住宅，现在回过头来配套建设各种设施却苦于没有土地了。

2．居住小区的建设强度随意增加

在经济竞争成为一种自然法则的当今社会，经济价值扭曲了传统的道德价值观和市民责任感。城市发展空间不应是无限制的发展，城市规划要求城市可持续发展，注重城市空间的舒适，尺度的适宜，城市应该有一个富有艺术的空间轮廓。这个要求在规划编制审批阶段是做到了的，但是到了实施阶段，由于经济利益的驱使下的寻租活动影响，城市被允许无计划地发展，从而导致城市环境的恶化。以居住小区建设为例，随意增加规划容积率，多层的要求建高层，高层的越拔越高现象十分普遍。如我市虹北片控制性详细规划于1994年审批至今已在陆续建设，但从已实施的效果看，出让地块容积率提高了，村民返回地容积率提高了，旧村改造容积率提高。而对于服务设施基础设施仍停留在对原规划人口的服务水平上，这样的城市建设水平如何能体现“以人为本”，如何能体现可持续发展，这些只顾眼前利益的开发建设者，殊不知你是在剥夺下一代的生存空间。

（三）终极蓝图式的规划带来城市各个发展阶段的建设定位失真

一个“好”的城市规划不仅来自于一个“好”的规划理念，而且也来自于一个“好”的规划过程。城市规划不应仅包括理想蓝图的绘制，也包括一种动态的调整完善过程。而蓝图式的规划恰恰缺乏对规划实施路径作出现实的考虑，在长达二十年的年限跨度中，不综合考虑经济实力、土地供应、市场需求等诸多因素，而仅凭静态的以规划期末为目标进行规划的城市空间架构、功能布局及土地利用蓝图指导城市中心区、各个综合功能区建设，安排星级宾馆、高档写字楼、大型购物中心等公建项目远远不足于指导规划实施。如我市新一轮城市总体规划考虑了远景的用地布局（2040年），在上望东侧设置了新的城市中心区，从城市远景发展上是必须的，因为现有的在建城市中心区不能提供未来城市发展所需的服务、休闲、文化等功能。但对于城市的近期建设，从经济实力上却远不能满足建设中心的需求；在土地供应上，该处大多为旧村，村民要求旧村改造的呼声很高，长远地控制该片用地可能导致社会不稳定；从市场需求上，目前没有市场的意向投资，唯有医疗设施和教育设施建设，仍然因农民的土地供应上受阻。又如作为城市交通景观的主干道路瑞安大道控制了十几年，目前又编制修建性详细规划，对两侧地块的建设进行了严格的控制，如果按规划实施，不仅优化整合了东部城镇群，美化城市形象，引导城市化的质的飞跃，但在土地供应上牵涉到旧村拆迁安置给实施带来重重困难。