中国转基因食品安全管理制度变迁研究
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中国转基因食品安全管理制度变迁研究
一、引言
随着生物技术的发展，越来越多的转基因食品进入了人类的食物链，转基因食品安全问题备受关注。如何加强转基因食品的安全管理，成为转基因食品进一步发展的关键。为此，各国政府纷纷出台了相应的管理法规，以引导转基因食品向着健康、可持续的方向发展。我国政府自20世纪90年代依据国情也出台了相应的管理法规，并开始了转基因食品安全管理制度的研究和探索。2010年，中央l号文件提出：“继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项，抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种，在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化。”从国内的相关研究看，基本侧重于从转基因食品的安全性及安全性评价、现有的转基因食品安全管理模式存在的缺陷、转基因食品消费者的认知及转基因食品安全管理的对策等，或是基于国外的经验模式进行借鉴研究，而对我国转基因食品安全管理制度变迁的研究关注较少。李然（2010年）利用当前较为流行的比较制度分析理论，分析了我国转基因食品安全管理制度的变迁及其原因。王永佳等人（2008年）从制度经济学、博弈论和历史唯物主义三个视角对我国转基因食品安全管理制度的演进、原因及变迁所取得的成就进行了分析。邱彩红等人（2006年）分析了我国转基因食品安全管理制度变迁的特征、局限性及完善措施。 本文将进一步明确我国转基因食品安全管理制度的演变轨迹和变迁原因，并在此基础上定位我国转基因食品安全管理制度的未来发展方向，为政府在转基因政策的制定与完善等方面提供借鉴和启示。
二、转基因食品安全管理制度的演变过程
改革开放以来，我国在生物安全、食品安全和转基因食品安全方面的政策经历了一个快速变迁的发展过程。目前，对我国转基因食品安全管理制度变迁研究的文献不多，而且还没有学者对其演变过程进行系统的分析并进行划分，本文尝试着以改革开放为起点，将我国转基因食品安全管理制度变迁划分为三个主要阶段。
（一）准备阶段（1979～1989年）
改革开放初期，为了加强食品卫生管理，提高食品质量，防止食品污染，增进人民身体健康，更好地为社会主义现代化建设服务，我国于1979年出台了《中华人民共和国食品卫生管理条例》（以下简称《条例》）。该《条例》主要规定了食品卫生标准、食品卫生要求及食品卫生管理办法等。但是，由于该《条例》涉及范围狭窄，内容欠丰富，1983年又开始试行《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（以下简称《试行法》）。二该《试行法》是管理实践反复博弈的结果，不仅继承了《条例》的优点，而且通过与实践的结合完善了《条例》的不足。《试行法》不仅首次明确提出了食品卫生监督的行政主体及食品卫生监督机构的职责等内容，而且还第一次规定了食品安全管理的处罚机制，为转基因食品诞生后的食品安全管理政策的制定奠定了理论基础。 （二）起步阶段（1990 -2000年）
随着转基因技术的发展和转基因食品的出现，以前的食品安全法律体系已经不能适应食品安全形势发展的需要。1990年，我国政府根据当时的情况，为加强对新资源食品的卫生管理颁布了《新资源食品卫生管理方法》（以下简称《方法》）。该《方法》重点说明了新资源食品审批工作程序，定义的食品新资源范围虽然包括转基因食品，但是还包括其他类型的食品，所以该《方法》并不是一部专门针对转基因食品安全的法规。为_『促进我国生物技术的研究与开发，加强基因工程领域的安全管理，1993年国家科技部颁布了我国第一个针对转基因工程工作进行专门管理的法规即《基因工程安全管理办法》，1996年农业部又相继颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。为了预防转基因生物技术对人类健康和生态环境造成的潜在影响，2000年由国家环保总局牵头、八个相关部门共同参与制定了《中国国家生物安全框架》。以上政策均侧重于生物安全的大范畴，缺乏对转基因技术及其产品的专门管理。
（三）成长阶段（2001年至今）
为了进一步完善和明确对转基因技术及其产品的专门管理，2001年5月23日国务院实施了《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《安全管理条例》），该《安全管理条例》是我国针对转基因生物的核心法规，主要界定了农业转基因生物安全的定义，对我国农业转基因生物安全的监督管理工作的管理机构、责任范围都有了明确的界定，尤其是对农业转基因生物的研究与试验、生产与加工、经营、进口与出口、监督与检查、罚则等作了详细的规定。该《安全管理条例》标志着我国转基因生物安全性管理正式纳入法制建设轨道。2002年，农业部为了配合该《安全管理条例》的实施，颁发了三个配套细则，即《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》从技术角度对转基因生物进行宏观管理。2002年，卫生部为了加强对转基因食品的监督管理，保障消费者的健康权和知情权，实施了《转基因食品卫生管理办法》，开始从消费者的角度注重转基因食品的安全管理，并明文规定食品中含有转基因产物的要标注“转基因××食品”或“以转基因××食品为原料”等字样。为加强进出口转基因产品检验检疫管理，2004年，国家质量监督检验检疫总局实施了《进出境转基因产品检验检疫管理办法》。为了进一步推动我国的生物安全管理，2005年我国正式加入联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》，这标志着我国的生物安全管理逐步朝着国际标准规范化的方向发展。2006年，为了进一步加强农业转基因生物的加工审批管理，农业部出台了《农业转基因生物加工审批办法》，明确了从事农业转基因生物加工应具备的条件，，2007年，卫生部又颁布实施了《新资源食品管理办法》，与此同时，2002年颁布的《转基因食品卫生管理办法》和1990年颁布的《新资源食品卫生管理方法》自行废止。《新资源食品管理办法》从评价原则上首次引用了国际上通用的“实质等同”原则进行评价，避免了政府部门的重复审批问题，减少了行政成本，强化了生产企业自身的责任。为保证、保障公众身体健康和生命安全，自2009年6月1日起施行《中华人民共和国食品安全法》，同时废止《中华人民共和国食品安全卫生法》。2009年，为了加强食品标识的监督管理，规范食品标识的标注，防止质量欺诈，保护企业与消费者的合法权益，国家质量监督检验检疫总局修订了《食品标识管理规定》，明确规定，“属于转基因食品或者含法定转基因原料的”应当在其标识上标注中文说明：2010年，卫生部又相继出台了《食品添加剂新品种管理办法》和《食品安全国家标准管理办法》。自2001年以来，针对转基因食品的管理法规相继出台，并不断优化和强化。
三、转基因食品安全管理制度变迁的原因剖析
（一）安全管理过程中的负内部性是制度变迁的主要原因
内部性是指由交易一方所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和效益。这里的成本即是负内部性或内部不经济，而效益则是正内部性或内部经济。转基因食品安全管理中的负内部性主要表现在：利用转基因技术生产的产品可能对原来生物的性质产生一定的影响，即所谓的“基因污染”；生产者可以凭借自身的信息优势，寻求制度的漏洞来谋求利益，表现出一系列的机会主义行为。如未严格按照国家相关法律、法规要求检测转基因食品的成分，未采用规范的标签标识甚至将不安全的转基因食品推向消费者；拥有充足研发资金的大型公司能够控制转基因食品的生产和销售，使转基因食品产业缺乏完善的自我调节机制等。基于我国转基因食品安全管理中的负内部性压力，其制度必须不断得到优化和强化。 （二）不同利益主体间的动态博弈是制度变迁的根本原因
制度变迁总是按照“不均衡一均衡一不均衡”的规律循环往复。从本质上说，这实际上是一个利益博弈的过程。就我国转基因食品安全管理制度而言，其制度演变过程经历了一个从不均衡到均衡的反复调整过程，其中涉及政府管理者、研发者、生产者、加工经营者、消费者，甚至是不同国家、非政府国际组织、国内产业组织等多方利益主体的动态博弈。在复杂的利益关系网中，政府与企业、政府与消费者以及国家间的政策博弈，成为我国转基因食品安全管理制度变迁的主要动力。所以，我国的转基因食品安全管理政策主要是在均衡企业的经济利润、消费者的知情权、选择权和索赔权及国家间的社会利益中不断进行动态的调整。具体而言，我国转基因食品安全管理政策的制定既要考虑本国利益，又要更多地考虑国外企业的影响；既要考虑政府利益，又要考虑行业或企业利益；既要保护生产者的利益，又要更多地保护消费者的利益等。
（三）既定目标的实现是制度变迁的直接原因国际社会对于转基因食品的安全性并没有定论，而且转基因食品产生的时间并不长，对于转基因技术可能带来的潜在风险，我国政府给予了高度重视，相继出台了一系列的法律、法规来规制转基因食品的发展。实现食品安全、保障国民健康是当前我国食品安全领域的制度要求，转基因食品安全管理的变迁模式应当随着制度环境这一位移轨迹参数的改变，以国民健康最大化和管理成本最小化为目标进行动态调整。如《基因工程安全管理办法》、《农业生物基因工程安全管理实施办法》、、《农业转基因生物安全管理条例》等都是为了加强安全管理，以保障公众健康和保护生态环境为主要目标。造成转基因食品安全管理成本增加的原因主要有以下三个方面：一是消费者在消费水平和消费意识方面的差异性与转基因食品安全性方面存在着信息不对称性；二是在实施转基因食品安全管理制度过程中，因隐藏的负内部性造成的成本外溢；三是转基因食品安全管理模式是一个从简单到复杂的过程，需要考虑国际环境中的政治摩擦和成本损失等因素。
四、转基因食品安全管理制度的趋势判断
通过梳理改革开放以来我国转基因食品安全管理制度的演变过程，分析其制度变迁的原因，可以从总体上判定，新一轮的转基因安全管理制度设计应在全球化发展的背景下，结合国情进一步完善转基因食品安全管理法规，通过制度的动态调整，使其变迁沿着既定的目标前进。对我国转基因食品安全管理制度的发展趋势具体定位体现在以下几个方面。
（一）形成新的利益驱动机制
转基因食品的发展涉及多方利益，而多方利益能否在改革中达成均衡就成为制度变迁能否顺利进行的关键。消费者是转基因食品市场中的弱势群体，在维护自己的权利时要考虑成本收益，尤其是对抗实力强大的企业。所以，政府要建立利益驱动机制，用利益来引导消费者行为，提高消费者监督的动力。由于消费者过于分散，所以独立的媒体监督往往成为消费者的最佳代理人。尤其是网络媒体具有成本低、传播速度快、舆论压力大等特点，是消费者监督手段的最佳选择。相对于消费者而言，企业是转基因食品市场中的强势群体，加之转基因食品自身具有信息隐匿性的特点，其监管难度较大。我国政府在加大对企业转基因技术专利权保护的同时，应加大监管力度，强化对违法者的惩戒力度，使造假的成本远远高于造假的收益，进而使造假者望而却步。
（二）制定风险评估和预警等长效机制
针对转基因食品存在的风险不确定性，制定风险评估和预警等长效机制是转基因食品行业发展的内在要求。
风险评估机制主要表现在以下几个方面。一是在面对复杂的或难以处理的不确定性形势的情况下，风险评估程序应是一种开放性的决策程序，既允许科学家和管理专家的鉴定和评估，又允许公众广泛地参与其中。由转基因食品专家、消费者及政府相关人员参与听证会是弥补政府知识缺陷的合理选择。二是制定一整套专门针对转基因食品的法规、安全评价标准、方法及规则，基于转基因食品的产生过程而非转基因产品本身的安全性进行体系评价。对转基因食品的产生过程实行档案化管理，从转基因食品的生产源头开始，对其生产、加工、销售过程进行详细的记录存档，使记录和标签标识具有可溯源性。三是对进口商或出口国政府提出进口转基因食品要求或申请，以转基因食品的安全性、营养质量的评价以及对环境的影响等标准为判断因素决定是否进口及进口的数量、方式等。预警机制主要表现在以下几个方面。一是在转基因作物环境风险的处理上，以“防患于未然”的预警式理念为基础。目前，农业部专门成立了农业转基因工程安全管理办
