高校贷款风险化解办法
内容摘要：公立高校银行贷款制度因为是一种自发的安排，所以难免
出现问题。究竟存有哪些问题；对已经形成的或被掩盖的不良贷款如
何化解，是一个对政府、高校、银行甚至对社会都影响十分重大的现
实问题。作者认为，化解的方法主要是“四个一块”，即“置换一块、
归还一块、转换一块、保留一块”，具体讲：“政进商退”置换一块，
就是说伴随着政策性银行的进入公立高校贷款领域，商业银行部分退
出；政府和高校共同努力归还一块，降低银行贷款风险，也相对应降
低财务成本；高校产业贷款转换一块；商业银行继续对高校经营性项
目贷款，保留一块。
关键词：公立高校开发性金融公法人公共产品
1999年以来，公立高校伴随着国家扩招政策的贯彻落实，大规模向商
业银行贷款，因为约束缺失，出现了公立高校普遍贷款、盲目贷款，
甚至部分高校不计承受水平巨额贷款、不计资金成本滥用贷款，致使
公立高校出现大面积有问题贷款，其风险之严重已经引起各方面的广
泛注重。作者试图初步提出有问题贷款的化解办法。
一、引入政策性贷款部分置换商业银行贷款
政策性银行之所以能够成为支持公立高校的主要力量，理由：
既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分
类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，作者认为，不妨从公法人与
私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。作者认为，政
策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不
以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如
此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就
是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开
发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。不过，在经
济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不但不会流向
落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济
发达地区。在此情况下，对商业性金融机构来说，追逐营利的理性行
为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银
行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能
向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或
担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必
然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策
性银行绝绝绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本
“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策
性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论
政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国
家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于
国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济
政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银
行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于
公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团
法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行
属于私法人的一种。作者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能
成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人
这个命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，
也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（二）政策性银行介入使公立高校贷款的担保具有合法性
在国家财力有限，不能对高等教育提供更多财政资金支持，而商业银
行出于自身利益考虑，不愿对高等院校提供贷款的情况下，政策性银
行和政策性银行资金的作用就凸现出来了。
1、政策性银行的“准财政信用”主体。政策性金融是典型的财政投
融资,具有准财政属性,是财政政策的延伸。政策性金融是有助于补充
体制落后和市场失灵、维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金
融形式，政策性银行是由政府设立的银行类金融机构，其主要任务是
贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策
性投融资活动，为政府发展经济,实行宏观经济调控和促动社会进步服
务，在经营上不以盈利为最终目标。1
政策性金融与商业金融有完全不同的目标和范围。政策性金融就是要
把政府信用使用于市场，发挥政府和市场两个优势；就是要用好用活
政府信用，促动经济发展和制度建设，将融资优势和政府组织协调优
势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设。政策性银行是准国
债性质的开发性金融机构，注重金融资产管理和稳健运营。政策性银
行债券是基于政府信用而尚未被市场分化的融资形态，具有准财政、
准信贷和准股权性质。
2、开发性金融理论。开发性金融是政策性金融的深化和发展。有助
于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融
为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用
与市场原理特别是与资本市场原
理有机结合起来。开发性金融的活力来自于政府赋权的法定国家信用,
通过把政府信用、政府协调与市场原理相结合,充分使用国家信用的高
能量,在政府与市场之间架起了桥梁和纽带,持续在体制建设和完善市
场方面发挥独特作用,防止和抑制寻租行为,补充市场失灵和缺损。
开发性金融不是商业金融,一般情况下它不会直接进入已经高度成熟
的商业化领域,而是从不成熟的市场介入,用资金和体制建设来带动市
场的发展。开发性金融的特征是，只要有市场缺损、法人等制度缺损,
而又有光明市场前景的投融资领域,能够实行制度建设的、以整合体制
资源取得盈利的,就都是开发性金融的领域。
3、国家开发银行支持高校的可行性。公立高校是政府投资为主导，
其贷款一定水准上能够说是一种政策性贷款。就我国当前的情况看，
国家开发银行的银行资金是最为理想的高等教育投资资金。在未来的
几年中，理应利用国家开发银行的准财政性资金，增大对高等教育这
个准公共品的提供力度。只要公立高校贷款是在政府科学控制之下，
政策性银行对公立高校贷款是不存有风险的，即使出现风险，也不过
是高校财政赤字而已。
政策性银行贷款的财政性金融要求，对公立高校提供贷款只需要政府
财政担保，这就使公立高校贷款成为可能。国家开发银行最近提出
“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、金融推动”的二十字
办行方针，而且在广东大学城建设中开行已经主动提出并置换了20多
亿的商业银行贷款。22005年，国家开发银行与黑龙江10所省属高校
签约，向这些高校提供9.25亿元软贷款，重点用于老工业基地振兴中
教育项目的建设。
二、靠政府和高校提前归还化解不良贷款
面对巨额高校贷款，如何保持高校信誉，降低财务成本，协助商业银
行盘活不良贷款，这是政府和高校共同注重并要努力解决的问题。如
何解决呢？我认为有两条途径：一是政府补贴高校贷款利息，降低高
校财务成本，保证高校正常运行；二是对建设新校区的高校，由政府
牵头、银行参与、高校配合转让老校区，这样能够最大限度的压缩贷
款。
（一）政府通过贴息减轻高校负担
从法律上讲，高校与企业都是独立法人，高校无疑也能像企业一样向
银行实行贷款，并且承担相对应的法律责任。虽然《高等教育法》在
第30条规定高校能够取得法人地位，但同时又在第38条规定高校只
能依法自主使用举办者提供的财产。对于贷款偿还责任，教育部在教
财字(1999)10号文件中虽已提出了“谁贷款谁负责”的原则，并明确
表示，教育部“不承担此项贷款的还款责任”，但高校并没有独立财
产，而且事实上也不可能独立承担民事责任，所以，如果发生重大的
财政危机，最后收拾局面的将还是政府，不可能是高校。这是高校贷
款风险的最重要特征。所以，政府在增强管理的同时，协助高校还贷，
既是过去疏虞管理的代价，也是协助高校摆脱困难。
（二）老校区转让收入偿还贷款
盘活存量减轻高校贷款债务。我国高校的贷款直接原因是高校扩招所
带来的资金和物力的不足,很多高校为扩大规模将原有的校园的物质资
产和设施通过资产置换的方式建设新校园,以补充教学和生活设施的不
足。贷款较少的高校一般都是在原校区基础上建教学楼或购置设备，
这样的高校即使贷款即使到期难以归还，也不会形成大问题。关键是
要化解贷款数额巨大的问题，协助购置土地、建设新校区的高校盘活
银行贷款。这类高校新校区建设竣工后或基本竣工后，位于市区或市
区最佳地段的老校区如何转让，这是归还贷款的重要渠道。但老校区
转化单靠高校和银行是难以实现的，需要“政府牵头、高校参与、银
行配合”。具体做法：
第一步，改变土地性质。因为公立高校老校区的土地一般属于“划拨
“性质，不能用于其他用处。要想能够顺利转让，就必须将土地性质
转化为工业用地，最好是可供开发用的“出让”土地。按照土地法规
定，土地的性质转化是土地转让和变现的前提。
第二步，公开拍卖。由高校经过政府国有资产管理委员会批准，委托
拍卖单位公开拍卖。
第三步，鉴于高校土地面积相对较大，考虑到房地产公司的实际购买
水平，为了确保拍卖成功，向高校贷款的银行应该提前介入，在房地
产公司自有项目资金很多于30%的前提下，贷款支持受让高校土地的房
地产开发公司。这样能够确保压缩高校贷款，通过土地抵押措施，也
是房地产公司贷款有了保障。
面对高等学校巨大的债务负担，很多地方政府是通过出让或转让位于
城市繁华区的老校区获得经费，让高校偿还债务，协助学校摆脱困境
的。全国高校的土地置换始于浙江省，2000年当时浙江中医学院首先
做了个试验，将原校舍不足5公顷的土地置换给一家房产开发公司，
两年后，一个占地27公顷、投资2亿多的新校舍建成。
辽宁省在沈阳有17所高校纷纷出让原来位于市中心的老校区，利用
级差地租的原理，到城区边缘建设新校区。基本建设总投资113亿元，
其中老校区土地和资产置换34.4亿元，大大压缩了贷款规模。1
2005年下半年，河南省政府“要求已经批准建设新校区而且规划占地
面积达到学校事业核定规模需要的高校，或者建设新校区时已经将老
校区实行置换的高校，原则上都实行老校区的土地置换”2。可见，出
让老校区土地归还银行贷款是行之有效的措施，部分省份和部分高校
的实践已经证明。如果建设新校区的高校都能在政府的支持下实行老
校区置换，公立高校贷款问题一定能够在一定水准上得到化解。
三、商业银行对高校产业贷款转化一块
高校科技产业是国家创新体系中的一个重要组成部分，是推动我国科
教兴国战略实施的有生力量。近年来，高校科技产业的规模持续扩大，
销售额和利润有了较大的增长。到2001年底，全国有400多所大学创
办了近2000家科技企业，销售总收入达452亿元，实现利润近32亿
元；到2003年5月，全国高校已有高校控股、参股的上市公司40家。
1高校的很多高新技术企业显示了良好的成长性，已形成一批经济和社
会效益显著的股份制公司和企业集团，它们代表着高校科技产业的发
展方向。高校科技产业虽已取得可喜的成绩，但也面临着很多困难和
问题。如资金严重短缺，支撑体系不健全，政策不配套，管理运行体
制还不适合市场经济的发展，产品技术含量不高，发展缺乏后劲等。
对这些问题和困难的解决，需要技术的进步、管理的改善，需要生产
要素的重新组合，需要整个生产经营系统的完善，需要通过技术创新
来实现其跨越式发展。但更重要的是清除高校科技产业的融资障碍，
促使其快速发展，实现高校科技成果的转化及其产业化。
