财税分权与中央地方权力分配
提要：本文将着眼于中国古代的财税制度和当代的分税权的划分，引发税权划分这一重要的制度建设与政治权力的关系，并揭发当代分权方面存在的问题，最后得到简短的启示借鉴。
关键词：税权、政权、划分、中央、地方
财政是国家政权能够存在的必要条件，税收是维持国家机器正常运转的润滑剂。我国古代最初的赋税收入是夏朝的“贡”，包括诸侯的贡纳与农业税收，“夏后氏五十而贡”。我国以农为本，在相当长的时期内，田赋始终是古代国家政权最重要的收入，被视为“正供”，其他收入不过是辅助性的。唐宋以后，随着商品经济的发展，工商税的收入日渐增加，到封建社会末期，盐税、关税、商税等更是后来居上，成为国家财政不可缺的重要支柱。在漫长的历史长河之中，税收的形态发生了多次变化。
（一），中国古代税权的沿革
1，郡县制的建立是税权的分配历史分界点
在中国，周朝建立后将国土分封给诸侯、功臣和殷商的旧贵族，各国虽然政治经济上都是独立的，语言文字不相同，度量衡与货币也各异，但是它们都必须向周室按时纳贡。但是，它们作为采邑领主与周室属封臣关系，周室只是诸多政治实体的联盟领袖。领主“他们与国王之间并无效忠关系，国王也不能向领主土地上的人民摊派徭赋。”1
"贡"法出现于原始社会末期。夏朝的"贡"主要有两种，一是直接或间接统治区内的诸侯、方国或部落之贡，一是公社农民或其他类型农民的"五十而贡"，前者属于赋税或捐税，后者具有租、税合一的性质。商朝仍沿袭夏的贡制。伊尹受命所作的《四方献令》中规定："诸侯来献，或无牛马所生，而献远乡之物"。受封诸侯要定期或不定期向商王朝贡纳当地的土特产品。西周的贡法，是各国诸侯和平民，定期向周天子献纳物品的制度。贡纳是各诸侯应尽的义务。
那么，由此可见，税赋得分权关系在封建社会时期还没有严格意义上形成。
“中国税权集与分以郡县制的建立为滥觞，即始自第一个中央集权郡县制国家——秦。”2秦朝建立统一中国并设立了完备的官僚机构，设立治栗内史，负责管理赋税制度。在财政
方面，周代是封建领主的分封割据，秦汉则是统一的中央集权型的财政体制，初步形成了比较完善的封建赋税体系。中央统一决定财政制度的建立，法令的颁行，赋税征税减免。同时，又强化了户籍管理制度，使农民的土地和徭役结合起来。
由此可见，与中央高度集权的政治体制相对应，赋税财政制度的决策也同归中央即“天下之事大小皆决于上。
2,唐朝被迫的两税法
安史之乱之后，各地方有权势者纷纷不允许将取得的土地所有权力交由中央政府分配，原始的均田制已经无法适应经济发展的需要，中央集权的物质基础发生的根本的动摇。唐朝统治者不得不实行两税法，该法取消了原来租庸调法按人丁为依据征收赋役的作法，改为以户为单位，按土地、财产多少分别征收地税和户税两项。其具体内容包括：1、"量出以制入"，统计国家各项财政开支总数，据此确定应收赋税总额，再分摊各地民户进行征收。"凡百役之费，一钱之敛，先度七数赋于人，量出以制入"。2、不论主户、客户，一律编入现住地
1何怀宏：《选举社会及其终结》，北京三联书店1998年版，第17页。
2靳东升：《依法治税：中央与地方税权关系研究》，2005年05月第1版，第260页。
户籍，根据资产多少确定户等并纳税。"户无主客，以见居为簿，人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所郡县税三十之一，交所与居者均，使无饶利。"3、税额按资产及田亩数确定，每年分夏秋两季征收，过去的租庸调及一切原杂税一律废除，"居人之税，秋夏两征之，俗有不便者已久。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而增征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。"；4、户税按户等纳钱。地税按占田多少纳粟。
两税法按土地及财产征税的作法，有利于税收的均衡负担，是符合当时实际的措施。执行的结果是朝廷的税收有明显增加，对稳定唐王朝的统治起了一定的作用。这种承认既有土地关系的对于赋税制度的改进革新了处置地方政府财权的方式，是对历代宗朝削弱方镇财权的政策的承继和总结；两税法改革包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。3
3, 明代一条鞭法的失败
明代中央政权试图以“数目字管理”的方式强化中央集权。这表现在张居正的“一条鞭法”，但是一条鞭法却以失败告终。明中叶以后，由于赋税沉重，百姓逃亡严重，原有的赋税制度日渐失效，严重影响财政收入。为此，自嘉靖十年起，推行"一条鞭法"的赋役改革，将各种赋役尽可能归并为几项货币税，以征收货币代替征收实物和征发差役。其主要内容是以土地为主要征税对象，以征收白银代替实物的征收；以县为单位统计差役、杂役所需人力、物力的总额，平摊到全县土地税中，作为土地税一起征收白银；另外将各种"均徭"改为按人丁数征收白银，称为"丁银"，由官府自行征收解运代替原来的"民收民解"。
但是一条鞭法却因为“翻案”的原因没有实行成功，但是中央希望通过赋税对地方进行控制的意愿却被反映的淋漓尽致。
4, 清代摊丁入地加强了中央对地方税收的控制
清朝建立初期的时候康熙就做出“滋生人丁永不加赋”的决定，雍正两年起，开始实行“摊丁入地”政策。那么，国家征收农业赋税时的唯一标准就是田亩的数量和等级，这个措施的实施，使征税的程序简化也有利于税收收入的稳定和中央对税收控制的加强。
（二），财税权与政权的关系
由以上历史税权沿革的发展中我们不难看出税权与政权之间的辩证统一关系。税权是政权的重要组成部分，税权的集中于分配与政权的集中与分配相适应，政权决定税权，税权又反过来作用于政权。税收体制是支持国家正常运转的官僚体制的必须，国家借助财政日益扩大其管辖权，“在中国的传统时期，国家机构主要是通过它所确立的各种不同的赋税制度，来影响社会经济。”4
中央权力与地方权力的关系是随着皇权与官僚权力的博弈而变化的。在韦伯(M.Weber)看来官僚可以看作是皇帝的家臣集团，他们之间靠着效忠情感来维系。官僚只不过是被赠与国王的一部分土地和人民而分散于全国。家臣集团只不过是中央派出的官员来治理地方，尽管该地区人民缴纳的一部分租赁会变成家臣的收入，但因为是中央摊派的徭赋，因此没有世袭一说仍然全属于君主。5
（三），中央与地方税收权力的划分
中央与地方财税权力的划分是中央与地方关系的基础。宪法和法律对中央与地方权力的3陈明光：《20世纪唐代两税法研究评述》，载《中国史研究动态》2000年第10期。
4包伟民：《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社2001版，第3页。
5《文明的历史脚步》韦伯文集／(德)韦伯(M.Weber)著；黄宪起,张晓琳译／中文
分配在多大程度上能够实现，实际上依赖于给予的各自的财力，它是权力的真正基础。
1，税收权力划分的步骤
国家的财产分配主要通过以下几个步骤实现：首先，确立中央与地方关系的原则。其次，明确事权。在既定原则的前提下，明确中央和地方权限划分。再次，分税制。根据双方的事权划分，在国家总体所征税种的基础上进行分税，作为各级政府的财政来源。最后，实行转移支付制度，由中央补足地方政府入不敷出的部分。转移支付制度又称为补助金制度，是中央政府支出的一部分，是上级政府为满足下级政府完成其本级事务和中央政府支出的一部分，是上级政府为满足下级政府完成其基本级事务和中央移交事权职责而让与和下拨的一部分财政收入。6
2,中国税收权力划分的起源与发展
封建中国一直是单一制的集权国家，地方政府只是中央政府的“派出所”。因此，中央与地方国家机构的职权，中央与地方的财政税权，从来没有清晰地划分过。
民国时期，1913年春，北京政府财政部设国税厅总筹备处和各省国税厅筹备处，主管国家经费及税款事项，而地方的经费及税款事项则由各省财政司主办，并对国家与地方的财政收支，以“草案”形式进行了划分。但是由于后来袁世凯称帝，实行集中财政税权。然后伴随袁世凯权力的衰落，中央对地方更无法驾驭。因此，从1913年至1928年，国家与地方税源的划分是屡遭争议的。
1927年，南京政府成立，7月颁布国家与地方收支标准案。1928年，南京政府召开第一次全国财政会议，对该案进行修订后，正式确定了中央与地方财政收支的划分。因此，中国的税权划分和“分税制”起源于1928年。7
1935年，南京政府颁布《财政收支系统划方法》。明确规定实行中央、省、县三级财政制度，并以充实县财政财力为特色。
纵观新中国成立后50多年的历史，中国地方税权与中央税权的划分以1994年的分税制财政管理体制改革为标志，明显地分为两个阶段：
其一是在1994年以前传统的计划经济体制下，中国先后实行统收统支和财政包干体制，此一时期虽然也有中央税和地方税的划分，但除明确少数税种为地方税外，其余均为中央税。而且，在全国范围内开征的税种中，总的情况都是由中央立法，税收工作完全或基本上由中央统一管理，只是在不同时期，曾把一些较小税种的管理权和使用权下放给地方。这种中央高度集中税权、地方税权极其薄弱（税种极少、收入规模很小）的状况，一直持续了40多年。但由于国家在此一时期主要实施的是高度集权的计划经济，且国家税收收入在整体财政收入中的比重很小，故其对地方政府施政的负面影响并不十分明显。
其二是从1994年开始至今，中国适应建设社会主义市场经济体制的现实需要，对国家财政管理体制进行了重大改革。其最根本的内容，就是依据1993年12月25日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。其后，1995年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》第8条明确规定“国家实行中央和地方分税制”，从法律的高度肯定和确立了中国分税制的财政管理体制。2001年12月31日，国务院下发《所得税收入分享改革方案》，就中国个人所得税和企业所得税的分享范围、比例、征管、分配使用等进行了新的调整。2002年12月26日国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，就省以下各级政府的事权范围和财政支出责任、省以下各级政府财
6许善达：《中国税权研究》2003年09月第1版，256页
7杨文利：《中国税权划分问题研究》2001年09月第1版46页。
政收入的划分、省以下财政转移支付制度的规范等作出了原则性规定。这些法律和规范的出台，使中国地方税体系建设进入了新的历史时期，地方税权也随之发生了一系列的变化。
（四）当代税权划分反映出中央地方权力分配的问题
近12年来，尽管经过分税制体制改革，中国已经初步奠定地方税体系的基础，地方政府也获得了一定的税权，但从建立规范的分税分级的财政管理体制的要求来看，中国有关地方税权划分方面仍然存在诸多问题，表现在：
1．有关中央与地方税权的划分不科学、不规范，立法层次低，主观随意性大，国家财力尤其是地方财力缺乏稳定性的法律保障机制。
2．税权高度集中的坚冰尚未完全打破，远远不能适应分税制财政体制要求向地方适度分权的需要。
在传统的高度集权的财政体制下，国家财政统收统支，中央与地方的税收分配关系是国家统一收税，然后将税款在上下级政府之间进行分割，不涉及或很少涉及中央与地方的税权分配。而分税制财政体制，不仅要求在中央与地方之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责（任）、权(限)、利（益）的有机统一，是分税制财政体制处理中央与地方财政税收关系的必然要求。但从中国分税制新体制10多年的运行实践看，中国虽然从形式上看对中央税、地方税及共享税进行了比较明确的划分，地方税的征管权也基本上划分到了地方（省）一级，但从实质来看税权高度集中于中央的状况仍未打破。
这种过度集中的税权管理模式，很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权和财权的统一，也不利于地方政府利用税收调控地方经济的健康发展，相反，在很大程度上刺激了地方政府和中央的博弈行为，税法、税政在地方上很难严格、规范的执行。
（五），启示借鉴8
1．税权划分应努力做到规范性和科学性相结合。税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，从而使税权划分的法制化和弹性化实现有机的结合。
2．税权划分应努力做到中央税权的主导性与适度赋予地方税权相结合。虽然各国从自身国情出发选择的税权划分模式存在较大差异，但都无例外地、不同程度地赋予地方一定的税权。而且无论强调税权集中，还是强调税权分散的国家，大致上都将中央税权置于地方税权之上，在有关税种分配、税收征管和税收立法各方面，使地方税权受到中央税权的制衡或控制，从而确保中央政府的宏观调控能力。
在现代社会，赋税不但是维持公共权力的经济基础，对于经济发展也起着重要的杠杆作用。政府通过对税种和税率的调整，可以有效地控制或鼓励某一经济行为或其他行为。中国古代赋税制度的作用与此类似，比如减免田赋，加重商税，以减轻农民负担，鼓励和发展农业生产，以达到其重农抑商的目的；严格控制盐、铁和茶税，以增加财政收入；多次进行大幅度的税制改革，以适应变化了的社会和经济情势等等。这些都值得我们认真研究并借鉴。古代的赋税制度体现了中央与地方权力的博弈，而现代的分税制度也势必要在中央地方之间做好权衡。
8朱大旗：《“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究》
《财政学》作业 如何规范中央政府与地方政府的财政关系 学院：经济管理学院 系别：财政金融系 专业班级：财政12-1 学生姓名：狄汶康 学生学号：201201061306 指导老师：段治平 山东科技大学
目录 1 中央与地方政府的财政关系的一般分析 2从财政收入方面规范中央与地方政府的财政关系 2.1财政收入的定义 2.2财政收入的三原则 2.3中央财政收入的内容 2.4地方财政收入的内容 2.5从财政收入上规范中央与地方的财政关系 3 从财政支出方面规范中央与地方政府的财政关系 3.1 财政支出的概念 3.2 财政支出的三原则 3.3 财政支出的分类 3.4 如何从财政支出上规范中央与地方的财政关系 4 从预算管理体制建立方面规范中央与地方政府的财政关系 4.1政府预算的分类 4.2预算管理体制的概念 4.3如何从预算管理体制建立方面规范中央与地方政府的财政关系 5 关于中央与地方政府的财政关系的建议 参考文献
如何规范中央政府与地方政府的财政关系 摘要:中央财政和地方财政是指在财政体制上划分中央政府和地方政府以及地方各级政府之间财政管理权限的一项根本制度。它具体规定了各级政府筹集资金、支配使用资金的权力。范围和责任，使各级政府在财政管理上有责有权。一个国家经济与社会的发展与地方政府职能和公共财政体制密不可分。良好的政府服务是经济发展的必需品，有效的政府是经济社会发展的关键。本文从政府收入与支出及预算管理体制建立等方面讨论了二者的财政关系。 关键词：中央政府，地方政府，财政关系，预算管理，税收 正文： 1 中央与地方政府的财政关系的一般分析 中央与地方关系在世界现代化和我国改革开放过程中都占有十分重要的地位，改革开放以后，随着社会、经济的发展，中央权利的逐步下放，地方政府的自主意识开始觉醒，由于自身利益驱动，地方要求扩张权力的呼声日趋高涨，但是传统的中央高度集权政治体制惯性作用阻碍了两者关系的合理化，科学化，由于改革前期的放权让利政策使得“诸侯经济”形成，损害了中央权威。正确处理好中央与地方政府之间的财政关系，在新世纪具有十分重要的意义，既要让地方在中央政府的领导下发展，更要让地方政府自主发展，活跃经济，拉动经济，促进经济的发展。 中央政府，管理一个国家全国事务的国家机构的总称，在联邦制国家，即称“联邦政府”。中央政府通常的作用负责全国事务，如起草国家宪法和
中国政治结构与中央和地方的关系论文
最新DOC可编辑格式 中国政治结构与中央和地方的关系论文 内容简介：大国是中央集权政治的产物，而中央集权政治又是中国帝王精神意志的产物。中央集权政治避免了诸侯纷争，减少了地方间的战争，但集权政治不仅集中地方的权力，也集中地方的资源，一旦建立起这种机制，这个国家便具有了“虹吸管”效应，地方的资源便要向上集中。只有这种制度才可能支持一个大国的统一和存在。目前的中国，各地区之间的发展非常不平衡。在这种状况下，如果给予地方过多的权力，将不利于资源在全国间调整，因此还需要借助中央集权的力量来进行地区间的资源配置。特别是在市场
经济条件下，如果没有中央力量的参与，各地区间会发展得更加不平衡。但目前我国需要纠正的主要问题似乎是中央权力过于强大，中央资源过多。这种改革的结果出人意料。因此，当前真正要解决的是中央占有资源过多的问题。中国改革的目标虽然是强大的统一大国，但不一定是庞大的中央政府。 中央与地方的关系是关系中国政治体制的大问题，如何规定两者的关系，须根据我国时代的变化制定出正确的法律框架来进行约束，同时又要考虑到历史的传统因素来进行切实可行的变革。任何盲目的照搬和模仿都可能带来不必要的紊乱，因此，在研究这一问题时，首先要对我国的历史形成进行深入的认识。只有对这一国家和民族特性有了全面的了解，才能有效地指导今天的
变革。 一、为什么中国统一，欧洲分裂？中国中央集权政治的强大根源是什么？ 中国是一个有数千年历史的大国，文化传统悠久而深厚，任何一个这样的国家在现代进行制度上的变革，都要面对着强大的习惯和传统。特别是要清醒地认识各个国家之间的不同。譬如同样是面积和版图差不多的中国和欧洲，为什么欧洲在历史上没有形成一个统一的大国，而中国却成为一个统一的大国？国家的统一如何影响了中央与地方的关系？中国中央集权政治的强大根源是什么？只有搞清楚了这些问题，才会对东西方国家的异同有所了解，才会对中国今天中央地方的关系有清醒的认识。
中央与地方关系 引言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方
第一章导论 1.1 选题意义及国内外研究现状 一．研究中央与地方关系的重大意义 1.在一定意义上，一部五千年的中华文明史就是一部处理中央与地方关系的历史，但在历史上还从来没有哪一个王朝能够真正解决好中央与地方关系这个政治难题； 2.中央与地方关系在世界现代化和我国改革开放过程中都占有十分重要的地位； 3.改革开放以后，随着社会、经济的发展，中央权利的逐步下放，地方政府的自主意识开始觉醒，由于自身利益驱动，地方要求扩张权力的呼声日趋高涨，但是传统的中央高度集权政治体制惯性作用阻碍了两者关系的合理化，科学化； 4.由于改革前期的放权让利政策使得“诸侯经济”形成，损害了中央权威。 二．国内外研究现状 （一）拉焦尔关于中央与地方关系三模式论 1.政治性分权：多属联邦制模式，中央与地方权力分配比例为1：1，即两者权力对等。 特征：地方领导人由民主选举产生，地方在财政上高度自主。 2.行政性分权 3.行政权转让 （二）罗斯关于中央与地方关系的构想
罗斯指出，中央与地方之间的相互关系应是丰富多彩的，它们之间可分为如下模式： 1.相互独立模式； 2.相互依存模式； 3.单方依存模式。 （三）艾伦词条中的中央与地方关系类型 1.合伙型，又称合伙论或合作关系论。 2.代理型。 三．中央与地方关系，是指中央与地方之间彼此职责权限的划分，主要通过中央国家机关与地方国家机关之间的权利配臵体现出来。实质是国家利益与地方利益之间的一种利益关系。 四．中央与地方关系内容 1.中央与地方的经济关系； 2.中央与地方的政治关系； 3中央与地方的法律关系。 第二节中央与地方关系的建构原则 一．几种代表性看法 （一）“市场取向”的原则 1.以市场为基础配臵资源； 2.中央与地方权责对称原则； 3.集中与分散协调原则，坚持适度集中和合理分散相结合，协调好两者的关系，发挥两个积极性； 4.法律规范保护原则，明确中央与地方权利权限。
我国中央与地方的关系 0902404038 虞春华
中央和地方的关系中央与一般 行政地方的 关系 中央与自治地 方的关系 民族区域自治 地方 特别行政区 实行 社会 主义 制度 实行 资本 主义 制度
根据宪法规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。 我国中央与地方关系的主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。
建国以来中央与地方关系的演进 毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。
表1：传统计划经济时期中央与地方关系的演进（1949—1978年） 时期体制特点企业管理财政管理计划管理 建国初期（1949—1952）权力集中 “统收统支”（1950）。“条条”管理体制初 告形成。 “一五”时期（1953—1957）集中统一 部属企业由2800个增至 9300个，户数约占中央和 地方管理工业企业总户数 的16%，产值占49%。 “统一领导、划分收支、 分级管理、侧重集中” （1954）。中央支配的财 力占国家预算收入的75%。 实行直接计划与间接 计划相结合的计划管 理制度。统一计划， 分级管理，不得层层 加码。 “大跃进”时期（1958—1960）权力下放 工业企业除了一些重要的 特殊的试验性质的企业外， 一律下放给地方。 “划分收支、比例分成、 五年不变”（1958）； “收支下放、计划包干、 地区调剂、总额分成、一 年一变”（1959）。中央 财政收入占全国财政收入 的比重从40%降至20%。 以地区综合平衡为基 础的、专业部门和地 区相结合的计划管理 制度。
中央与地方关系浅析 公管（1）班陈翠娥 摘要：我国中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面的问题，尤其是在权力运行中应该如何处理中央和地方的关系？这些问题就成为中国共产党所关心和急需解决的问题，新中国建立到现在的几十年里，正确处理中央和地方政府的关系成为政府改革的重要内容，改革开放以后，政府改革中的合理分权也成为这当中的重中之重，中央政府的适度放权，带动了地方积极性，但同时也存在一系列问题，因此，正确处理好分权下的中央和地方政府的关系、如何放权成为新时期政府改革的主要内容，能否正确处理好中央和地方政府的关系，直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。 关键词：中央与地方关系权力 一、当前我国中央和地方政府之间的关系 中央和地方关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，它是政府间关系纵向含义的集中表现，中央和地方关系是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。谢庆奎曾说：“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系1”；李治安在其主编的《唐宋元明清中央和地方关系研究》这样指出：“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及 1谢庆奎《中央地方政府体制概论》中国广播电视出版社1998年版第60页
统属关系。2”当然，如果从政府角度来说（因为中央和地方的关系有别于中央和地方政府的关系），权力分配关系更能说明两者之间的关系，但政府管辖之下的中央和地方无疑存在利益关系。改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，这当中计划经济向市场经济转变也起了很大的作用，中央放弃了经济上统管权力，地方经济自主能力的增强无疑扩大了自己的权力领域，使得它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构转而成为相对独立的行为主体，从而也就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式。王老师在讲课时曾提到，最初的地方政府只是中央在地方的统治代理，而现在已经不仅仅是中央的代理机构，更多时候也是地方利益的代表。这一点从当前出现一个反面例子上也可以看出，地方出现大案件如果中纪委的介入，办案的效率会极低，甚至搁置不办。这种中央与地方权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。利益独立化了的地方政府在推动经济发展中的作用日益显现。事实上，中国经济连续20多年的高增长，得益于地方政府的推动是原因之一，中央在维护中央政府权威的下体 2李治安《唐宋元明清中央和地方关系研究》南开大学出版社1996年版第1页
中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。 一、中央与地方权限划分的基本模式 中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。 （一）联邦制国家的分权 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。 联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。 各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。[1] （二）单一制国家的分权 单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式： 一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。 二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。 （三）立法领域的分权
关键词：财政分权；财政联邦主义；维持市场化几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标，因而，中央政府和地方政府的财政关系，一直是经济学研究的重要课题，国内外有关的经济学家，从不同的角度对财政分权问题作出了研究。所谓财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。一、传统财政分权理论基本框架如果按新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府不仅实实在在的存在，而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特（Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理论蒂布特（1956）首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率，奥茨及布鲁克纳（Brueckner）等人的实证研究结果也表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本，在居民的约束下，地方政府有最有效提供公共品的动力。（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。[!--empirenews.page--] （三）奥茨（Oates）的分权定理奥茨在《财政联邦主义》（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。由于奥茨分权定理的证明是建立在偏好差异和中央政府等份供给公共品的假定上，这些限制性条件似乎有点强加于人，很难使人信服，后续的研究对此作出了进一步的说明。Oates（1999）指出在完全信息条件下，中央政府就很可能根据各地不同的需求提供不同的产出，以使社会福利最大化，此时也就无财政分权存在的必要性，但现实是，由于信息不对称的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息优势；迫于一些政
国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的 指导意见 【法规类别】财政综合规定 【发文字号】国发[2016]49号 【发布部门】国务院 【发布日期】2016.08.16 【实施日期】2016.08.16 【时效性】现行有效 【效力级别】国务院规范性文件 国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 （国发〔2016〕49号） 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求，按照党中央、国务院决策部署，现就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革提出如下指导意见。 一、推进财政事权和支出责任划分改革的必要性
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。总体看，我国财政事权和支出责任划分为坚持党的领导、人民主体地位、依法治国提供了有效保障，调动了各方面的积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义，以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。 但也要看到，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。 这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。 二、指导思想、总体要求和划分原则 （一）指导思想。 高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会
一、2002—2004年中央与地方关系的基本态势 1、2003年10月14日中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。一是科学发展观。《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。二是《决定》的第37条内容。37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。 2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。 3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。 2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。 2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。这是一个非常艰巨的任务。 2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。” 2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。” 4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。 在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。中央在制
2011年12月 学术探讨 浅议我国中央政权与地方政权的关系 文/黄晓晗 摘 要：对于中央政权的牢牢把握，历来是各个国家和执政党的首要任务。建国以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由集权到放权，到再次集权，又到有步骤的下放权力。改革开放以来，全国经济发展取得显著成就；但央地之间的矛盾也随之出现，在市场经济条件下，如何实现中央与地方的协调发展，对于社会主义和谐社会的构建具有重要意义。 关键词：地方政权；中央政权；关系 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0339-01 一、当代社会的中央政权与地方政权 中国自秦朝以来就是单一制国家，实行中央集权制度。中央集权是相对于地方分权而言，它促进了统一多民族国家的形成和发展，有利于国家统一和经济发展，也有利于民族融合；但另一方面中央高度集权，忽略了地方的发展，从而对经济，政治，文化都产生了一定的影响。对于中央大权的牢牢掌控，自古就被君王视为第一要务，发展到今天，这是历史的延续。只要国家存在，就会存在地方和中央的权力分配问题，并且各国都会根据自己的国情采用不同的解决办法，所以到目前为止仍没有一个统一的模式。随着经济的不断发展，中央与地方的关系始终会处于不断调整之中。新中国成立以来，我国中央与地方的关系经历了多次调整，由建国初期的中央高度集权，到20世纪50年代末70年代初的放权又收权，再到改革开放以后的逐步下放权利，有步骤的扩大地方自主权，中央与地方关系随着经济的发展变化在不同阶段呈现出不同的特点。改革开放以来，以邓小平为核心的党中央领导集体总结以往的经验教训，既合理分权又维护中央权威，继承和发展了马克思主义国家结构形式理论。首先，合理划分中央与地方的权利，确保地方充分发挥积极性。其次，强调在向地方分权的同时要维护中央权威。再次，主张用制度建设调整中央与地方关系。通过这些改革和实践，地方获得了更多的自主权，充分调动了地方的积极主动性，改革开放取得了举世瞩目的成就，中央与地方的关系也取得了实质性进展。但是，在放权的过程中，由于财政体制改革的不到位，导致中央政府财力不断下降，而地方政府财力不断扩大，形成“弱中央，强地方”的局面，中央与地方的矛盾也随之出现。 二、中央与地方之间存在的矛盾及解决方法 中央与地方之间的关系实质上是国家利益与地方利益的关系，同时也是一种权利的分配关系。在中央与地方关系协调发展的过程中存在的问题主要集中在两方面，一是中央权力过于集中，这就会导致地方没有主动权，发展失去活力。二是地方过度分权，必然会导致中央不能有效统领地方，地方权力的分散也是地区发展不均衡，贫富差距逐渐拉大的重要原因。 具体来说，中央高度集权的状况依然存在，尽管这些年来随着我国社会经济的不断发展进步，地方政府的自主权逐渐扩大，但中央高度集权的模式并没有发生明显变化。地方分权仍然是相对于中央的高度控制来说，地方的被动地位也没有改变，中央与地方之间的关系没有受到完善的法律和制度的规范，双方的权利并没有明确的划分。 另一方面，中央与地方之间的矛盾表现在地方保护主义现象，由于中央与地方之间的权限划分没有明确的法律规范，因此在中央向地方下放权利的过程中，就会出现那些原本属于中央统一控制的权利下拨给了地方，中央权利的弱化，导致宏观调控失去作用，而一些地方政府为了本地方的利益，违法乱纪，画地为牢，导致地方保护主义的滋生。 就如何协调中央政权与地方政权的关系，实现两者和谐发展，毛泽东的《论十大关系》中曾指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”就我国而言，可以从以下几方面入手：首先，中央与地方关系的调整必须从我国国情出发，坚持在单一制国家结构形式的前提下实现中央与地方的合作发展。 其次，要充分发挥中央与地方两个“中心”的作用，中央政府是实现国家统一，社会稳定，经济发展的主体，地方政府则是重要组成部分，有力的保障。最根本的是要处理好国家利益和地方利益，整体利益和局部利益的关系。 再次，实现中央与地方关系的法制化，当前我国中央与地方的事权财权划分缺乏明文规定，中央政府的收权与放权也缺乏法律依据，因此，中央与地方关系只有实现规范化，法制化，制度化，才能使中央与地方的职权划分更加合理完善。 第四，要健全和完善对地方权利的监督，如果对地方权利的监督和制约不力，就会出现权利被滥用的危险，继而导致地方保护主义的滋生。因此，要健全和完善地方的权利监控体系。 三、中央与地方政权和谐发展的意义 我国经济社会发展中的放权与收权，不是相互对立的，而是辩证的关系，都产生于社会主义现代化建设实践，又在这一实践过程中得到统一。实现我国中央与地方的和谐发展，对于国家统一，民族团结，社会稳定以及经济发展都有重要的意义。首先，实现中央与地方关系的和谐发展，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是对科学发展观的继承和发展。其次，实现中央与地方关系的和谐发展，是打造新型服务型政府的需要。再次，实现中央与地方关系的和谐发展，是实现国家长治久安稳定发展的基础。第四，实现中央与地方关系的和谐发展，是对长期以来吸取其他国家处理中央与地方关系历史经验的总结。第五，实现中央与地方关系的和谐发展，也是我国缩小地方贫富差距，早日实现共同富裕的有力保障。 在未来很长一段时间内，中央集权与地方分权相结合的模式将会成为总的发展趋势。我国处理中央与地方关系的具体实践以及借鉴其他国家的具体经验告诉我们，中央与地方两者之间并不是矛盾的，应该是合作的关系，因此实行中央必要集权与地方适度分权相结合将是我们的最佳选择。建国以来，随着我国经济的不断发展，中央与地方之间的关系始终处于微妙的变化之中。要在保证中央权威的前提下，从高度中央集权走向适度地方分权，建立中央与地方互助合作的新型体制，在新的形式下不断完善和发展中央与地方的关系。 作者简介：黄晓晗（1986.02— ），河北大学政法学院09级思想政治教育专业研究生，研究方向是思想政治教育理论与方法。 参考文献： [1]毛泽东文集(第7卷)[M].人民出版社,1999年. [2]薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991年. [3]夏丽华.60年来中央与地方关系演进特点与当前的改革问题[J].郑州大学学报,2009年9月第5期. 2011.12 339
宪法下当代我国中央与地方关系的重构 内容摘要：目前我国宪法中中央与地方分权不明确，必须重新梳理中央和地方的关系，在宪法下重构中央与地方关系。本文分析了我国中央与地方关系的特殊性和当前面临的主要问题，提出了在宪法下中央与地方关系可选择的路径，并着重讨论了以宪法保障下的法律分权制来重构中央与地方关系。 关键词：中央与地方关系地方自治法律分权宪法保障 引言：中央与地方分权以及地方自治问题是宪法的基本问题之一，二者的分权是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。中央与地方权力配置如果缺乏严格的法律规范，往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力薄弱；另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。我国要成功实现社会转型必须重构中央与地方关系，如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷入社会危机之中。因此，必须在中央权力与地方权力之间保持一种相对平衡，依法建立一个有效率、有内聚力的中央权力和其领导的有效率、有向心力的地方权力。 一、中国中央与地方关系问题的特殊性和目前存在的主要问题 我国人口众多，幅员广阔，中央与地方关系自古以来就是棘手的问题。过去我国没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，即中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。中国自身特殊的国情，是世界各国所不能够比拟的，也是在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。 当代中国中央与地方关系中的一些突出问题是在改革开放以来，由于市场经济的导入而引起的利益分配问题所引发的。其主要表现为： 财税方面：中央与地方财政体制改革推动了分权化的进程。分税制改革根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管，经过十多年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。但同时存在财政支出的比重过低，预算外资金难以控制等诸多问题。 政治管理领域：在下放中央政府的某些人事管理权，在扩大地方利益的同时，加重管理地方事务的职责。在市场经济条件下，公共物品的资源配置应遵循的原则是政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。对于大多说公共商品而言，一定要明确其受益范围是不可能的，所以在界定中央与地方事权范围上难免有模糊之处，带来的必是责权不分。 地方主义倾向：有的地方政府各自为政，各行其事，采取“上有对策、下有对策”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往往变形；地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设；采取地方保护主义的手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。 二、宪法下中央与地方关系重构的路径选择 我国现在实行的是一种相对意义上的地方分权或者有限的地方分权。在这种分权制下，国家权力的重心在中央。在对如何设计和建构新型中央与地方关系
中央权力的行使范围与地方自治权力的关系——基于 《美洲三书》所带来的思考 借助这次对柏克诸多作品中所选取的四篇文章的阅读，我对英国政治体制及其主权管辖模式有了更深入的了解。倘若要深入地详写英国政体在1770年前后所具有的特点及其后的变化，恐怕于我个人而言并无此能力，况且一国之整体实在有太多可描述。在此，我只将简略地概述一下柏克在《美洲三书》中已阐述的思想，并且将全篇重心放置于以英国为代表的西方民主政体相较于东方古中国在民主制度建立初期如何面对中央与地方管辖权力分割与联系的问题。 作为一个中国人，在接受了具有4000年极权专制传统与讲究君臣伦理纲常的儒家文化的熏陶后，想要去理解英美国家中的政治家们在辩论法律体系漏洞或发表的诸如此类的基于人的自由权为基础的演讲，恐怕多多少少会有些困惑。对于英国人而言，所谓高贵的自由主义血液流淌于英国人身上的这种说法倒也不是信口开河，毫无根据，但不必追踪至1215年大宪章签署的那一日开始。英国与欧洲大陆在人民气质与思想行为上总存在差异，抛开孟德斯鸠的自然环境论不谈，单就英国本土所涌现的科学家与哲学家来看，似乎本土盎格鲁撒克逊人与诺曼人更具自由主义基因。首先是经验主义在英国得以发扬光大，从托马斯霍布斯到约翰洛克，从牛顿到达尔文，他们的成果无一体现了感性经验先于意识而存在并且能够为直觉所感受这一哲学论断。他们率先建立了以维护个人私有财产与人身安全保障为基础的，具有完整严谨宪法保障的法律制度，同时构建了由国王、贵族和平民三方联合的最高主权机构——议会，这种议会形式最早可追溯至古罗马的元老院，甚至古希腊的公民大会，但其特点相较于后者要更加民主化与普遍化，哪怕最早的下议院议员选举采用的是财产资格选举标准，它也要比以往单一的贵族精英垄断民主得多。 关于英国宪法对国王权力牢牢控制的特点，从中似乎可以看出英国人对他们的王极其不信任。当然现在不必如此，只是该制度传统伴随着该约束法律的制定精神一并流传了下来，到目前为止，英国人眼中的国王反而是荣耀与名誉的代言人，而绝非权力。也许当时的民众该感谢贵族们为利益而胁迫约翰签署大宪章法案这件看似与他们毫无关联的事情，因为条文根本上涉及的是贵族与国王间的利益谈判，目的是为映射“国王只是贵族同等中的第一个”。这种从利益矛盾转移到权力约束甚至是权力转让的事情无论在东西方都大量存在，只是对东方人（古中国人）来说，过度的利益压迫或高额财政税收将导致政权颠覆，而非简单一纸条文的惩罚。中世纪国王与贵族们的对立主要反映在因战争而强制性地将战争支出财政压力转移到贵族们的头上，转移形式主要以税收体现，这就好比中国古代越是兵荒马乱的年代，人民起义的可能性就越大。但其中最主要的差别是，作为国王反抗力量一部分的贵族同国王一样，属于上层统治阶级，为什么他们没能像古代中国那样做到皇帝与官员紧密联合呢？若要从制度上解释，中世纪的不列颠政权体制更像西周分封制，作为皇帝或国王，除了要诸侯与贵族表示名誉与地位上的效忠外，在财政与税收上都要上贡，从经济关系上看，国王与贵族之间的关系实际上是一种剥削与被剥削关系，贵族很大程度上享有经济与军事独立，即除了有独立税收外，贵族们能够自行招兵买马，供养军队，以维持个人领土的防务需要，必要时，可接受国王的应召参展。 可问题在于，如何处理地方与中央的财政关系以及由此引发的权利义务难题呢？ 回归《美洲三书》，柏克在对美洲课税的法案进行反驳时提出很好的解答方案。“帝国也者，是有别于单个的邦国，或王国的；一个帝国，是众多的邦国在一共同首脑之下的集合体，不论这首脑是一位君主，还是居首席地位的共和国。在这样的政体中，次一级的政区，每有大量的地方特权与豁免权，只有奴役状态之死气沉沉的整齐划一，才能避免这一点。在地方
中央与地方关系结构改革三题 郑毅 2012-08-13 16:35:01 来源：《西部法学评论》2012年第3期 摘要:我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势，其中三个维度的改革最为重要：大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管；划小省区与之相配合，有利于将地方权力进一步下放至基层，极大缓解以地方“松绑”的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾；减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级，在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之，“强国——虚省——实县市”应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。 关键词:中央与地方关系改革；大区管理制度；划小省区；减少行政层级 一、恢复和建立大区制 （一）建国初大区制的启示 建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终，然而，虽然大区制有着这样或那样的缺陷，但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。 一方面，地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性，因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初，各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异，因此，初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是，授予地方充分的权力资源，让它们能够充分结合本地实际“放开手脚”地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳
定以及政权建设工作，就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天，中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导，因此同样也需要给予地方一定的自主空间，调动其积极性，因地制宜地推动当地的社会主义建设。 另一方面，对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力，以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任，但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展，在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时，也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此，无论怎样放权，无论怎样调动地方的积极性，都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾，在大区制消亡后五十余年的今天，依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。 出于上述考虑，中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中，而应当进一步下沉，直至实现同社会基层的全面对接。相应地，地方的高层政府（目前主要指省级政府）权力应当在一定程度上进行虚化，并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是，既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求，又能够确保足够的权力资源予以满足，还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然，这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣，而从目前我国的情况来看，其中最为基础的一环，或许就在于大区管理制度的恢复和建立。 （二）恢复和建立大区管理制度的必要性