加强财政预算管理的问题和建议
作者：李德军张福广
来源：《管理观察》2009年第25期
一、我国财政预算现状、存在的问题及其原因分析
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，财政体制改革逐渐向构建公共财政框架迈进。作为财政体制的基本内容，预算管理制度改革也随之深入展开。但是，目前部门预算改革尚在不断深化中，还存在一些问题，预算管理体制仍须进一步改革。
(一)财政收入的组织机制不健全，收入预算管理弱化
多年来的我国各级地方政府在财政预算方面，只重视支出预算的编制和管理，忽视了预算收入的管理工作，尤其是地方政府对于预算外收入管理松懈的问题更为严重量。究其原因，一是体制原因，我国实行财政和税务分离的财政管理体制，抓收入都归于各级税务部门负责，而税务部门又实行垂直管理的体制，地方政府几乎对其没有影响力，因而出现了财政收入管理脱节的现象。地方政府负责抓好经济工作，但是究竟能产生多少财政收入，全要仰仗“管不住”的税务部门的工作，因此很难对收入预算进行科学合理的编制。二是地方各级政府在思想上不重视收入预算的编制，总是有依赖思想，没有钱就想方设法地向上级“跑要资金”，“跑部钱进”现象的盛行就是具体的体现。三是管理本身弱化甚至缺位。预算外资金管理处于混乱和无序状态之中，诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用，预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈，大量的政府收支游离于政府预算之外。其结果是，一方面造成政府家底摸不清。现行税制下，预算外制度外资金是地方政府重要的财力构成内容，但是由于管理不到位，政府究竟有多少收入，财政部门并不清楚。另一方面腐败滋生，挪用挤占滥用现象十分突出，资金使用效益低下，浪费严重，削弱了地方政府可支配财力，财政风险陡增。
(二)预算编制制度方面存在缺陷
1.预算编制内容不科学、不合理。财政预算不能反映所有的政府收支活动。由于时间紧、涉及面广，部门预算编制改革方案，在制度的制订与方案的设计方面，考虑共性因素较多，较为宏观，对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全。因此.在操作执行过程中存在诸如行政单位和事业单位一些特殊的职能无法在预算中合理反映。如事业单位中的高等教育支出主要反映的本专科业务费就无法体现。基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准，部门在编制预算时不易掌握。有些介于两者之间的支出不知道如何编制。遇到这种情况，由于担心漏项，一些
部门两边都列，虚增了项目支出；有些部门没有填列，只通过文字进行说明，导致部门预算编制工作和预算审核工作出现困难。
2.预算编制过程不公开透明。但是目前的财政预算编制过程中“暗箱操作”的现象很突出，很少向社会公众公开，甚至连同级人大部门也事前不知情。规范的财政预算审核程序尚未建立起来，使得预算编制操作过程中遇到很多困难，其科学性和合理性受到质疑。只有通过科学、规范、透明的预算编制程序，编制出便于管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规范管理，依法执行和加强监督。
(三)相关的会计制度、财务管理制度改革滞后。
部门预算编制改革方案开始实施后，行政事业单位的会计制度、财务管理制度并没有相应调整，滞后于部门预算改革。现行会计制度在会计核算科目的设置、核算内容上，都存在与部门预算编报口径不一致的问题，既增加了预算编制的难度，也导致预算与会计核算不一致。预算编制的基础数据需要进一步夯实。部门预算编制基础数据的搜集、整理工作还有待加强，如在部门的人员、资产、收入、预算外资金、主要职责、重点支出项目等方面缺乏全面、准确的数据。
(四)支出预算标准制定缺乏弹性，严重脱离实际。
主要表现为人员经费支出与日常公用经费支出标准过低、不能满足实际需求。多年来，财政预算编制一直没有建立弹性的定额标准体系，导致经费水平不能随着社会经济的发展逐步提高，预算安排严重脱离实际需求，单位常运行困难重重。因此各预算单位不得不造假，虚报项目获得财政资金，甚至通过非正当渠道筹集资金，如乱摊派，设立小金库等，以弥补资金缺口，同时也不可避免地伴随着腐败现象。
二、政策建议
(一)改善财政收入预算的组织机制
1.严格收支两条线制度，摸清财政收入家底；按部门预算改革的要求，预算内外的财政资金要统一纳入预算管理。而预算外资金一直是财政管理的薄弱环节，主要还是技术手段落后，管理方法粗放。解决这些问题，一要尽快利用现代计算机技术，构建预算外收入网络平台，将
各执收单位联网，通过网络打印票据，及时网上对账等手段，实时统计收入信息，同时也能够随时监控整个资金流向；二要依靠国库集中收付系统，建立统一的财政专户，专门收缴各单位的收费资金。
2.改革现行财税管理体制。在职能不变的情况下，将国税和地税两部门机构合并，统一划归地方政府管辖，作为政府职能部门，专门负责政府收入征管。这样就可以实现政府对本区域财政收入的全面掌控，进而科学合理编制收入预算就成为可能。
(二)加强财政支出预算的监管机制
财政监督已经不能仅仅局限于对财政资金的管理，更要加强对资金使用过程、使用效果的监督，对采购机关的采购行为从价值管理和实物管理两个方面进行管理。
(三)加强财政预算编制管理
1.预算编制内容。财政部门在编制预算时，要坚持实事求是原则，符合本地区和各单位的实际需求，基本底线是保证其机关的工作正常运行。在编制预算事前、事中派专人或聘请中介机构对各单位申报的经费项目进行评审，根据评审结果，综合评定重要性顺序，统筹安排经费，确保预算内容和政府各部门工作相一致。另外预算定额标准要建立弹性机制，财政部门要根据财力和本地的工资水平、生活水平审查核算每年的人均经费标准。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门还要逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。
2.预算编制程序；在预算编制制度改革中引入公共决策和选择机制。今后财政预算改革的一个重要任务，就是比如在人大设立预算编制和审查委员会，专司预算的编制、审查和监督工作；在预算编制过程中，建立广泛征求意见的机制；增加预算的透明度，扩大预算编制和执行的社会监督，构建纳税人的意见反馈机制等。
(四)改革预算会计，引入政府会计制度。现行预算会计科目已经不适应部门预算改革的要求，尤其是政府收支分类改革后，预算执行与会计核算之间的矛盾更显突出。会计科目与政府收支分类和预算科目差别很大，会计核算与部门预算“两张皮”，不能如实反映预算的执行结果。因此必须改革预算会计制度，建立起全新的符合财政预算改革要求的政府会计体系。政府会计体系中，尤其是会计科目的设置，必须依据政府收支分类和预算科目，做到一一对应，保证预算编制到执行相统一。
